Definisjon av varighet

Vi definerer et tilfelle som avsluttet når en mottaker har et opphold i utbetalingene av AAP på minst to måneder. Vi vet ikke om de som har avsluttet AAP gjorde det etter eget ønske eller om de har mistet retten til AAP.

Varighet telles som antall måneder en person har mottatt AAP. Vi teller både varighet ved avgang og varighet hvert halvår de er mottakere av AAP. Personer som er i vårt datasett flere ganger får beregnet varigheten på nytt for hver gang de avslutter, og for hvert halvår de er med i datasettet. Der saker er gjenopptatt innen 52 uker, inkluderes de foregående periodene i varigheten NAV beregner når makstid skal vurderes. Vi har derimot sett bort i fra dette i vår beregning av varighet. Noen kan derfor ha nådd fireårsgrensen, selv om de i våre data er registrert med varighet på under fire år.

Vi lager åtte ett-årige varighetsgrupper: 0–1 år: fra og med første dag, til og med ett år (inntil 365 dager), 1–2 år: fra ett år og en dag, til og med to år, 2–3 år: fra to år og en dag, til og med 3 år og så videre. Den siste varighetsgruppen er personer som har mottatt AAP i mer enn 7 år. Vi beregner varighet på alle som er i populasjonen til enhver tid, og en person vil for hvert år flytte seg fra en varighetsgruppe til neste dersom de ikke avslutter. Noen ganger grupperer vi disse resultatene i to, de med varighet over fire år, og varighet med fire år og lavere. Inndelingen er gjort fordi utviklingen innenfor disse gruppene ligner hverandre.

For de som startet med en av de ytelsene som AAP erstattet (rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad) har vi benyttet siste startdato før 2010 til å beregne varighet på «AAP». Dette er kun dersom de fikk ytelsen i to måneder før AAP ble innført til tre måneder etter, og de fikk nytt vedtak i 2010 som erstattet det gamle.

Sannsynlighet

Vi ser på sannsynlighet for å avslutte, og sannsynlighet for å avslutte til bestemt utfall. Sannsynlighet for en hendelse er definert som antall personer som har hendelsen dividert på antall personer som er under risiko for den hendelsen. Sannsynlighet for å avslutte et AAP-forløp et bestemt halvår er altså antall som avslutter i løpet av et halvår dividert på antall som er mottakere av AAP i samme periode. Vi beregner dette for hver varighetsgruppe. Vår analyse skiller seg derfor fra overgangsstatistikken som publiseres av NAV (NAV 2019).[3] I overgangsstatistikken ser de på antall som avslutter, og hvor mange av de som avslutter som avslutter til ulike utfall, for eksempel jobb (38 %) og uføretrygd (35 %).

Sannsynlighet for å avslutte til jobb er da alle som avslutter AAP et gitt halvår, og har jobb seks måneder etterpå, dividert på antall personer som mottar AAP i samme periode. Tilsvarende beregnes sannsynlighet for andre utfall. Når vi beregner sannsynlighet for ulike utfall for mottakere av AAP i ulike varighetsgrupper, er det antall som avslutter AAP til et bestemt utfall i et bestemt halvår med en bestemt varighet, dividert på antall som er mottakere av AAP i samme periode med samme varighet.

Definisjon av utfall

Når vi beregner sannsynlighet for å avslutte AAP til et bestemt utfall ser vi på status i NAVs registre seks måneder etter at de slutter å motta AAP. Det betyr at vi kun kan inkludere de som slutter senest desember 2018 i utvalget vårt siden vi må følge disse til juni 2019 (siste datapunkt) for å sjekke status seks måneder etter at de avsluttet AAP.

Vi ser på om de er i jobb (minimum fire timer per uke)[4] Innføringen av A-ordningen 1. januar 2015 påvirker blant annet informasjonen om arbeidsforhold som er rapportert inn til NAV sitt Aa-register (Arbeidsgiver- og arbeidstakerregisteret). Dette registeret er kilden til arbeidsmarkedsdata som er brukt i denne analysen. Omleggingen påvirke utviklingen rundt 2015, men ikke nærmere 2018. Å se på status to måneder etter er følsomt for denne endringen, men seks måneder etter ser ut til å være mindre følsomt. Vi velger derfor å måle om de er i jobb seks og også tolv måneder etter avgang fra AAP. Vi ser i figurene at det å avslutte til arbeid er langt mer påvirket av sesongvariasjon før 2015 enn etter, noe som også kan ha med måten data ble registrert før 2015., mottar uføretrygd, har startet en ny periode på AAP eller om de mottar sosialhjelp eller står uten registrert inntekt seks måneder etter avsluttet AAP. Vi omtaler dette som å «avslutte til» uføretrygd, jobb osv. Disse utfallene kan overlappe, det vil si at de som er registrert med utfallet «til jobb» også kan motta ytelser fra NAV og vice versa. Årsaken til at vi har valgt dette er at vi ønsker å se alle utfall upåvirket av andre utfall.

I tillegg ser vi på noen kategorier som er gjensidig utelukkende. Den første er utfallet kun sosialhjelp. Dette utfallet innebærer at de har sosialhjelp, men ikke mottar andre ytelser fra NAV, og heller ikke er i arbeid. I tillegg har vi definert en kombinasjonsgruppe av de som er både uføretrygdet og i jobb, og i jobb men ikke uføretrygdet. Det er fordi vi ønsker å se spesielt på utviklingen i disse gruppene for å se om utviklingen i disse gruppene ville gitt oss et helt annet bilde av situasjonen enn når vi ser på gruppene som overlapper hverandre. I artikkelen vises disse kun på aggregert nivå, ikke fordelt på varighetsgrupper.

Det siste utfallet vi ser på er sannsynlighet for å stå uten registrert inntekt etter avsluttet AAP. Dette betyr at en person ikke er å finne i NAVs registre, hverken som arbeidstaker eller mottaker av en ytelse. Å stå uten registrert inntekt, som jobb eller ytelser fra NAV, betyr for de fleste å bli forsørget av ektefelle eller annen familie eller leve på oppsparte midler. Fordi sosialhjelpstallene for 2019 ikke er tilgjengelige for oss før i 2020[5] Sosialhjelp er kommunale data som blir samlet inn av SSB, og som NAV får tilgang til først i juni året etter at de er samlet inn. De siste data vi har om sosialhjelp er derfor de som fikk innvilget dette før 31.12.2018. Tall for mottakere av sosialhjelp 2019 får vi ikke før juni 2020., kan vi ikke videreføre sosialhjelpsindikatoren lenger enn første halvår 2018. Dersom vi ser på summen av sosialhjelp og det å ikke ha registret inntekt, kan vi se på hele perioden 2010 til andre halvår 2018. Å se på de som mottar sosialhjelp og de som står uten registrert inntekt i kombinasjon er interessant fordi det fanger de fleste av de som slutter å motta AAP uten å være avklart til uføretrygd eller til jobb med reelle muligheter på arbeidsmarkedet.

Selv om vi finner at en person er i jobb seks måneder etter avsluttet AAP, betyr ikke det nødvendigvis at en person har overgang fra AAP til jobb per se. Det kan være at personen var (delvis) i jobb i løpet av perioden de mottok AAP, og at det er den samme jobben vedkommende er i også seks måneder etter avsluttet AAP. Dette gjelder alle utfall vi ser på, inkludert ytelsene. Den trygdede kan også motta en annen NAV-ytelse (for eksempel delvis uføretrygd eller sosialhjelp) i løpet av AAP-perioden.

Seks måneder etter er et robust mål

Status seks måneder etter avsluttet AAP er et relativt robust mål. Det betyr at resultatene bare endres marginalt om vi velger å se på status to eller både to og seks måneder etter. Dersom vi krever at de skal være i samme utfall to, seks og tolv måneder etter, reduseres antallet, men mønsteret er det samme (figur v1 i vedlegg).

Økt sannsynlighet for å avslutte i alle varighetsgrupper

Figur 5 viser antall personer i hver varighetsgruppe som avslutter hvert halvår fra juli 2010 til desember 2018 (figur 5). Det er mange som slutter å motta AAP lenge før den maksimale perioden på fire (nå tre) år løper ut. Av de syv varighetsgruppene er det flest som slutter etter 0–1 år som AAP-mottaker. Antall som avslutter AAP innen det har gått ett år har ligget mellom 6000 og 8000 i perioden vi ser på, og utgjør cirka en fjerdedel av de som avslutter. Det er sterk vekst i sannsynlighet for å avslutte AAP i alle varighetsgrupper fra andre halvår 2017, og for de fleste gruppene fortsetter dette ut 2018 (figur 6). Sannsynligheten for å avslutte AAP er lavest blant de som har mottatt AAP i 0–1 år, mens økningen er størst for de med lang varighet. I perioden 2015–2016 var for eksempel sannsynligheten for å avslutte AAP 26–28 prosent dersom du hadde mottatt AAP i 4–5 år. Denne økte til 51 prosent i andre halvår 2018 (figur 6). Også i gruppene med kortere varighet var økningen stor, selv om det ikke er like tydelig i figuren fordi økningen kommer fra et lavere nivå. For eksempel lå sannsynligheten for å avslutte AAP dersom man har mottatt ytelsen i ett år eller kortere på 12 prosent, inntil den økte til 16 prosent i andre halvår 2018.

I 2011 var det som nevnt også mange som sluttet, men økningen skjedde i alle varighetskategorier. Første halvår 2014 var det særlig mange som avsluttet AAP blant de som hadde mottatt AAP i fire år eller mer (stiplede linjer), men det var ingen endring for de med kortere varighet enn fire år (heltrukne linjer). Fra andre halvår 2017 er det derimot en økning også blant disse. Det ser ut til å være en klar sammenheng mellom økt sannsynlighet for å avslutte AAP og regelverksendringene som trådte i kraft i januar 2018.

Mange til uføretrygd etter kort varighet på AAP

Det har aldri før vært så mange som avslutter AAP og mottar uføretrygd seks måneder senere. I 2018 var det 34 800, mens det i perioden 2015–2016 i snitt var 26 500 som avsluttet til uføretrygd per år. Det vil si 8200 flere i året i 2018 sammenliknet med 2015–2016. Økningen har vært størst blant de som har vært relativt kort tid på AAP. I sum har antallet økt med 5200 i varighetsgruppene til og med fire år, mens antallet har økt med 3000 blant de som har mottatt AAP i mer enn fire år (ikke vist i figur). Ser vi på de som har mottatt AAP i til og med tre år, er økningen 4000. Det meste av veksten i antall som avklares til uføretrygd er altså personer som antakelig ikke har brukt opp rettigheten til AAP.

Sannsynligheten for å avslutte til uføretrygd har heller aldri tidligere vært så høy som i andre halvår 2018, da sannsynligheten lå på 11,4 prosent, opp fra 10,7 i første halvår. Til sammenlikning varierte sannsynligheten mellom 7,2 og 8,3 prosent i perioden 2015–2016. Som med antall, er det også variasjon i endring i sannsynlighet på tvers av varighetsgrupper (figur 10). Sannsynligheten for å avslutte til uføretrygd har økt til mer enn det dobbelte fra 2014 til 2018 for de med kort varighet på AAP. Veksten hadde en midlertidig utflating og svak nedgang i 2015. Blant de som har mottatt AAP i fire år eller mer har også sannsynligheten økt mye. Blant de som har mottatt AAP i 5–6 år var sannsynligheten for å avslutte til AAP 13–15 prosent i perioden 2015–2016, mens den var 24 prosent i første halvår 2018 og 30 prosent i andre halvår.

Vekst i antall og sannsynlighet for å avslutte AAP til uføretrygd blant de med kort varighet på AAP kan ikke knyttes til strengere regler for forlengelse på AAP, siden mottakerne antakelig ikke har brukt opp rettighetene sine. Det er sannsynlig at dette er knyttet til raskere avklaring av arbeidsevne, hvorav mange da oppfyller vilkårene for tilståelse av uføretrygd. Det ser imidlertid ut til at denne utviklingen startet allerede i 2014, og det er usikkert hvor mye av økningen det siste året som kan knyttes til regelendringene i 2018.

Blant de med lang varighet (over fire år på AAP) var det også økt sannsynlighet for å avslutte til uføretrygd i 2011 og 2014. Dette kan som tidligere nevnt knyttes til at ekstra saksbehandlingsressurser ble rettet mot de med lang varighet (Lande 2014). Fra første halvår 2017 ser vi igjen en kraftig vekst i hvor mange som går til uføretrygd i denne gruppen. Fra andre halvår 2016, til andre halvår 2018 dobles sannsynligheten for å avslutte til uføretrygd for AAP-mottakere med varighet på over fire år, og er i 2018 på mellom 28 og 32 prosent. I antall utgjør disse likevel et mindretall. Vi tror at mye av økningen blant de med lang varighet kan knyttes til regelendringen med innstramming av muligheten for forlengelse, men antakelig ikke alt, da det har vært en økende trend helt siden innføringen av AAP i 2010.

Økt sannsynlighet for å avslutte til jobb for alle med lang varighet

Antall og sannsynligheten for å avslutte AAP til jobb er høyere enn noen gang siden innføringen av AAP (figur 11). Av de som avsluttet AAP til jobb i løpet av første og andre halvår 2018, er henholdsvis 12 700 og 13 200 i jobb seks måneder senere. Dette er en liten økning sammenliknet med perioden 2015–2016, da antallet varierte mellom 11 400 og 12 000. Totalt for 2018 har det altså vært en økning på 2 600 personer sammenliknet med det årlige gjennomsnittet for perioden 2015–2016. Sannsynlighet for å avslutte til jobb lå på 7,8 i første halvår 2018 og 8,6 prosent andre halvår 2018 (figur 11). Sammenliknet med perioden 2015–2016, da sannsynligheten varierte mellom 6,6 og 6,9 prosent, er dette en økning på 1,5 prosentpoeng.

Selv om sannsynligheten for å være i jobb også påvirkes positivt av et bedret arbeidsmarked i samme periode, finner vi det sannsynlig at mønsteret vi ser også er påvirket av endringene i regelverket i 2018. Når vi ser på varighetsgruppene separat ser vi at økningen i sannsynlighet for å avslutte til jobb er størst blant de som har mottatt AAP i mer enn tre år, mens det er en mindre økning blant de med kortere varighet (figur 12). For de fleste gruppene er det stor sesongvariasjon i sannsynligheten for å avslutte til jobb, med systematisk lavere sannsynlighet første halvdel av året, men det er likevel mange av gruppene med lang varighet som nå har hatt økt sannsynlighet tre halvår på rad. Økningen skjedde hovedsakelig i 2018, selv om det også var en økning i andre halvår 2017. Økningen var størst blant de med 4–5 års varighet på AAP. Når vi sammenlikner sannsynligheten i løpet av perioden 2015–2016 med sannsynligheten i første og andre halvår 2018 finner vi en økning på 3,2 prosentpoeng blant disse.

Siden det er så klar vekst, og særlig i grupper med lang varighet på AAP som kanskje står langt fra arbeidslivet, har vi undersøkt hvor mange av de som avslutter til jobb som også er i jobb tolv måneder etter avsluttet AAP. Vi finner da at indikatorene ser ut til å følge samme trend, selv om man setter strengere krav til varighet på arbeidsforholdet. Det er likevel noen (11 prosent) av de som er registrert i et arbeidsforhold etter seks måneder, som ikke er det etter tolv måneder (se figur v1 i vedlegg).

Å avslutte til jobb betyr ikke at personen kun er i jobb, da det er overlapp mellom kategoriene vi ser på. Om lag en tredjedel av de som avslutter til jobb kombinerer dette med uføretrygd. Vi har ikke hatt mulighet til å sjekke hvorvidt de som er i jobb etter avsluttet AAP har vært i jobb i løpet av AAP-perioden, men det er sannsynlig at en stor andel av de har kombinert jobb og AAP. Personer som kommer i arbeid kan derfor ha så lav inntekt at de ikke kan leve av det dersom de ikke har mulighet til å øke arbeidstiden. Vi har sett på i hvor stor grad de som kommer i arbeid også får supplerende sosialhjelp. For de med varighet over fire år har dette økt noe i første halvår 2018, til mellom 3 og 3,5 prosent av de som avslutter til jobb. Det betyr at 250 av de som avslutter til jobb kombinerer dette med sosialhjelp i 2018. Dette er 50 flere i halvåret sammenlignet med perioden 2015–2016 (se vedlegg figur v3).

Ny periode på AAP øker kraftig i 2018

Før januar 2018 var det ingen regel for hvor lenge du måtte vente før du kunne få innvilget ny periode på AAP dersom du allerede hadde mottatt AAP ut maksimal periode. Dette ble avklart i det nye regelverket fra 2018. Det ble da innført en karensperiode på tolv måneder før man kunne søke om AAP igjen. Karensperioden gjelder imidlertid ikke dersom man er alvorlig syk. Det ligger altså en skjønnsvurdering også i dette nye regelverket.

Vi forventet at antall som mottok AAP seks måneder etter at de hadde avsluttet AAP ville gå kraftig ned. Vi finner imidlertid en markant, men liten, økning i 2018 (figur 13). Blant de som avslutter første og andre halvår 2018 er det hvert halvår om lag 2 200 som avslutter til AAP. Dette er en liten økning sammenliknet med perioden 2015–2016, da antallet varierte mellom 1900 og 2 100. Totalt for 2018 ser det ut til å ha vært en økning på 400 personer sammenliknet med det årlige gjennomsnittet for perioden 2015–2016. Sannsynligheten for å avslutte til AAP har også økt noe i løpet av samme periode, fra å ligge på 1,1–1,2 prosent til 1,3–1,4 prosent (figur 13). I gjennomsnitt tilsvarer dette en økning på 0,2 prosentpoeng.

Selv om endringene i sum har vært små, ser vi store endringer i noen varighetsgrupper (figur 14). Blant de med varighet til og med fire år har sannsynligheten endret seg veldig lite, mens blant de som har mottatt AAP i mer enn fire år har det vært en økning på 0,9 –1,2 prosentpoeng når vi sammenlikner perioden 2015–2016 med 2018.

Det er viktig å være oppmerksom på at det vi måler er hvor mange som avslutter AAP (mottar ikke AAP i to måneder etter hverandre) og seks måneder senere mottar AAP igjen. Vi ikke vet om dette er en ny sak, eller om det er gjenopptak av en tidligere sak. Både antall og sannsynligheten for å starte på en ny periode på AAP var synkende i perioden før regelendringen, med unntak av en midlertidig økning i første halvår 2016. Men nå ser vi altså at andelen øker kraftig. Det er altså langt vanligere å få en ny eller gjenopptatt AAP-periode nå enn det har vært noen gang tidligere for de med varighet over fire år.

Det kan være flere grunner til denne økning. Det kan være en økt andel av de som avklares til arbeid som klager på dette vedtaket, og får medhold og gjenopptatt sitt AAP-mottak. Som vi så i figur 4 har det vært en stor økning i antall personer som har avsluttet AAP, og det har vært stort press på saksbehandlingsressurser i AAP-saker. Dette har ført til forsinket behandlingstid i mange tilfeller. Noe av økningen kan derfor også skyldes for eksempel behandlingstid, og at noen da har opplevd at perioden på AAP har løpt ut mens de ventet på å få sin sak behandlet.

Markant økning i sannsynlighet for sosialhjelp eller registrert inntekt

Sannsynligheten for å avslutte AAP til sosialhjelp som eneste kilde til livsopphold var 1,1 prosent blant de som var AAP-mottakere i løpet av første halvår 2018 (figur 8). Dette er en økning sammenliknet med perioden før regelverksendringen. Rundt 2014 var det en liknende økning. Fordi sosialhjelpstallene for 2019 ikke er tilgjengelige for oss før i 2020, kan vi ikke videreføre sosialhjelpsindikatoren lenger enn første halvår 2018. Dersom vi ser på summen av sosialhjelp og det å ikke ha registret inntekt, kan vi se på hele perioden 2010 til andre halvår 2018. Å se på de samlet, det vil si at man enten mottar kun sosialhjelp, eller ingen registrert inntekt eller ytelser fra NAV (unntatt sosialhjelp), er interessant fordi det fanger de fleste av de som slutter å motta AAP uten å være avklart til uføretrygd eller til jobb med reelle muligheter på arbeidsmarkedet. Vi vet ikke hvor mange av disse som andre halvår 2018 har sosialhjelp, men vi vet at de har avsluttet AAP og at de hverken er registrert i jobb, mottar uføretrygd eller er registrert som mottaker av noen av de andre ytelsene NAV utbetaler seks måneder senere. Dette gjaldt til sammen 4 700 av de som sluttet å motta AAP første halvår 2018 og 5 600 av de som mottok AAP andre halvår 2018, sammenliknet med 3 900–4 100 hvert halvår i perioden 2015–2016 (figur 15). På årsbasis betyr dette at om lag 2 200 flere av de som sluttet å motta AAP i 2018 havnet i en situasjon med sosialhjelp eller ingen registrert inntekt etter avsluttet AAP sammenliknet med perioden 2015–2016.

Sannsynligheten for å avslutte til enten sosialhjelp eller ingen registrert inntekt har også økt markert etter regelendringen. I perioden 2015–2016 lå den på mellom 2,2 og 2,5 prosent. Blant de som mottok AAP første halvår 2018 var sannsynligheten økt til 2,9 prosent og videre til 3,6 prosent andre halvår 2018 (figur 15). Sannsynligheten for å avslutte til sosialhjelp eller ingen registrert inntekt har variert fra ett halvår til ett annet, men nå har det vært en økning tre halvår på rad. For første halvår 2018 ser det ut til at økningen i stor grad skyldes økt sannsynlighet for å avslutte til sosialhjelp, mens det kun var en liten økning i sannsynligheten for å avslutte til ingen registrert inntekt (figur 8).

Når vi ser på ulike varighetsgrupper, ser vi en kraftig vekst i sannsynligheten for å avslutte til sosialhjelp eller å stå uten registrert inntekt fra andre halvår 2017 for alle med varighet på fire år eller mer. Denne veksten fortsetter inn i første og andre halvår 2018 (figur 16). Blant de med varighet på 4–5 år økte sannsynligheten fra om lag 4 prosent i perioden 2015–2016 til 7–10 prosent i 2018. I snitt tilsvarer dette en økning på 4,7 prosentpoeng. Også blant de med varighet på 3–4 år var det en økning, men mindre enn blant gruppene med lengre varighet. Det er liten tvil om at regelverksendringene for AAP har ført til at flere avslutter til sosialhjelp eller ingen registrert inntekt. Et liknende mønster så vi også i 2014. Men i 2014 gjaldt dette kun ett halvår, mens nå har veksten fortsatt i tre halvår på rad, og det er ikke tegn til utflating.

De fleste av de som avslutter til sosialhjelp eller ingen registrert inntekt står fortsatt registrert med nedsatt arbeidsevne Det betyr at de ikke har blitt avklart til arbeid. Det har vært en markert økning i denne andelen (figur v2 i vedlegg).