Hva var intensjonen med innføringen?

Den 1. januar 2018 ble det iverksatt en rekke lovendringer for AAP-regelverket. De største endringene er en klar innstramming i muligheten til å motta AAP på unntak, det vil si å motta AAP utover den ordinære perioden på 4 år. Kann og Dokken (2019) viser at det medførte en svært stor nedgang i andelen som mottok AAP i mer enn 4 år. En annen endring var innføringen av en ny reaksjonsmulighet (§ 11-9), en såkalt lavterskelreaksjon. Den innebærer at brukere som ikke etterlever Folketrygdlovens aktivitetskrav (§11-7) kan trekkes i ytelsen tilsvarende én stønadsdag. I motsetning til tidligere sanksjonsmuligheter, skulle denne være mildere, mer umiddelbar og enklere å iverksette for veiledere på NAV-kontorene. I lovteksten er dette omtalt som «reaksjon». I denne artikkelen betegner vi det som «sanksjon» for å relatere det til litteraturen der reaksjoner som innebærer en form for straff eller bot betegnes som sanksjon. Iverksettingen av lavterskelsanksjonen, og mulige effekter av denne på AAP-mottakere, er temaet for denne artikkelen.

Sanksjonen kan benyttes dersom medlemmet har ugyldig fravær fra møte med NAV, fra oppstart i arbeidsrettet tiltak eller medisinsk behandling eller hvis medlemmet unnlater å oppgi opplysninger eller dokumenter som NAV krever fremlagt (se faktaboks).

Helt siden AAP ble innført har det vært anledning til å sanksjonere brukere som bryter med aktivitetskravene (Ftl § 11-7 og § 11-8). Disse vilkårene er videreført i det nye regelverket. Sanksjonen i § 11-7 innebærer midlertidig stans i utbetaling av ytelsen, noe som må karakteriseres som en streng sanksjon. Etter en gjennomgang av eksisterende sanksjonsmuligheter foreslo en ekspertgruppe å innføre en ny type sanksjoner som skal være umiddelbare og milde framfor sjeldne og alvorlige. Arbeids- og sosialdepartementet fulgte opp denne anbefalingen i prop. 74 L og i høringsnotatet om denne. I høringsnotatet legger departementet til grunn at når det foreligger mindre alvorlige brudd på aktivitetsplikten vil NAV-veilederen oppfatte det som “utfordrende og lite forholdsmessig å foreta en fullstendig stans av ytelsen” (Arbeids- og sosialdepartementet 2016: 42). I høringsnotatet står det også eksisterende sanksjonen er administrativt krevende å gjennomføre.

I prop. 74 L (s. 28) står det at «en mild og umiddelbar reaksjon tilsvarende en dags ytelse» skal gi «grunnlag for en mer konsekvent håndtering av mottakernes aktivitetsplikt og på den måten bidra til å styrke målet om arbeid for den enkelte.» En konsekvent håndheving av mindre alvorlige brudd på aktivitetsplikten vil ha flere positive effekter ifølge departementet, og de er særlig opptatt av den allmennpreventive effekten: “Dette vil også ha en allmennpreventiv effekt ved at trusselen om en reaksjon virker oppdragende på mottakergruppen som helhet og reduserer førstegangsbrudd på aktivitetspliktene. At stønadsmottakerne følger avtalt aktivitet, er avgjørende for å sikre god oppfølging og øke sannsynligheten for overgang til arbeid” (Arbeids- og sosialdepartementet 2016: 42). Departementet skriver videre at de vil gjøre seg erfaringer med hvordan denne milde sanksjonen fungerer før de eventuelt utvider sanksjonen til å gjelde flere dager eller en uke, og før de også inkluderer andre brudd på aktivitetsplikten.

Forskning om bruk av sanksjoner i NAV (Hagelund m.fl. 2016, Terum m.fl. 2017) viser at når aktivitetskrav brytes, legger frontlinjearbeiderne stor vekt på å klargjøre om stønadsmottakerne hadde forutsetninger for å kunne imøtekomme vilkårene, snarere enn å sanksjonere. Når vilkårene oppfattes som rimelige og stønadsmottakeren er informert og advart på tilfredsstillende måte, sanksjonerer imidlertid frontlinjearbeiderne i betydelig grad.

Når skal den nye sanksjonen brukes?

Lavterskelsanksjonen skal kun benyttes ved ugyldig fravær fra første oppmøte på et nytt tiltak. For de som er på arbeidsrettede tiltak kan mottakerne fremdeles risikere å miste AAP etter § 11-7, jf. § 11-8. (for et kortere eller lengre tidsrom) dersom AAP mottakerne ikke overholder forpliktelsene. Departementet har lagt opp til at det er den gamle sanksjonsmuligheten som skal benyttes ved lengre fravær fra tiltak. Mange brudd på aktivitetskravet sanksjoneres altså fremdeles med den strengere sanksjonen.

Hvordan ble sanksjonsregelverket implementert?

Det ble opprettet et prosjekt i direktoratet som hadde ansvar for iverksettingen. Prosjektet skulle koordinere innføringen av alle regelendringene som skulle iverksettes i januar 2018. Prosjektet gjennomførte 7 regionale samlinger for alle fylkene,disse samlingene tok for seg alle regelendringene som skulle gjennomføres i 2018. Lavterskelsanksjonen, § 11-9, ble ikke vedtatt før 17. desember 2017, og var dermed bare et forslag da disse samlingene ble gjennomført. Men opplæringen ble gitt som om lavterskelsanksjonen var vedtatt og skulle iverksettes. I de tre nordligste fylkene informerte prosjektet om at § 11-9 ikke skulle innføres før året etter. Fylkene gjennomførte selv opplæring for NAV-kontorene.

Det ble lagt ut informasjon på nav.no og brukerne fikk info på DittNAV når de sendte meldekort om regelverksendringene og at de kunne bli ilagt sanksjon dersom de ikke overholdt aktivitetsplikten eller kom til avtale med NAV. De som brukte papirmeldekort, mottok brev med denne informasjonen.

Arbeids- og velferdsdirektoratet laget informasjonsbrev til legene og tiltaksarrangørene som fylkene skulle formidle til aktuelle aktører. Det ble også avholdt møte med Legeforeningen og det ble satt inn annonse i legetidsskriftet. Innføringen av lavterskelsanksjonen var en av flere lovendringer som ble omtalt. Det var altså ikke informasjon om kun sanksjon, men informasjon om alle regelendringene (se Informasjon for leger fra nav.no).).

Hvordan kan den nye sanksjonen virke?

Når en bruker starter å motta arbeidsavklaringspenger (AAP), skal veilederen og brukeren møtes for å samarbeide om å lage en aktivitetsplan. Det vil være oppfølgingspunkter underveis i løpet, og bruker blir informert om at fravær vil medføre reduksjon i ytelsen.

Hvis lavterskelsanksjonen virker etter hensikten og har en slik allmennpreventiv effekt som er beskrevet av departementet i forarbeidene, kan det føre til at flere brukere enn før stiller opp på møter med NAV når de er innkalt, og at det derved raskere blir utarbeidet en aktivitetsplan, og at det generelt er tettere oppfølging. Vi kan da videre anta at brukeren raskere kommer i gang med den arbeidsrettede aktiviteten. Dette kan økte antall AAP-mottakere som er i arbeid eller på tiltak. Arbeid og tiltak bidrar til å avklare arbeidsevnen. Det kan derfor medføre raskere avklaring og at flere har overgang til arbeid og uføretrygd, og dermed kortere varighet.

Det å oppfylle aktivitetskrav kan være å delta på et tiltak, være i ordinært arbeid, eller begge deler. Tiltak kan være arbeidsrettede, utdanning eller medisinsk behandling. Vi vil derfor se på om det er endringer i andelen som er i aktivitet. I tiltak inkluderes alle tiltak. Det å være registrert som arbeidssøker er et aktivitetskrav. Dette har vi tatt ut, siden regelverket er endret på dette området[1] Tiden man kan være arbeidssøker og samtidig motta arbeidsavklaringspenger er økt fra 3-6 måneder fra januar 2018..

Vi har ikke data om årsaken til at AAP avsluttes. Vi vet dermed ikke hvor mange som avsluttes midlertidig eller varig på grunn av sanksjon etter den gamle sanksjonsmuligheten som er regulert i § 11-8 og § 11-9.

Vi forventer dermed

• Flere i tiltak og arbeid (mer aktivitet og avklaring)

• Økt avgang til arbeid og uføretrygd (raskere avklaring)

Reduserer antall mottakere, og øker overgang til arbeid

En allmennpreventiv effekt kan tenkes å gjelde for alle som får et aktivitetskrav og som blir varslet om at ugyldig fravær fra aktiviteten vil medfører at de får en “bot”. På samme måte som at en trussel om parkeringsbot vil medføre at bilister unngår å parkere ulovlig. Det er gjort flere studier av slike allmennpreventive effekter på velferdsområdet, og mange av dem viser at aktivitetskrav kan gi betydelige effekter.

Det er gjort en rekke studier av innføring av aktivitetskrav for mottakere av ytelser der det «trues» med stopp av ytelse. Flere av disse viser at det kan medføre betydelig nedgang i antall mottakere av ytelsen (Kann og Lima 2014 og 2015, Dahl og Lima (2016), Lande m.fl. 2016) og økt overgang til arbeid (Hernæs 2018). Det kan altså være at aktivitetskravene har stor effekt selv om få blir sanksjonert. Da aktivitetskravet ble skjerpet i Hedmark, og sykefraværet redusert, var det bare 2 personer i 2013 og 5 personer i 2014 som faktisk fikk stanset sykepengene, selv om mange fikk varsel om slik stans (Kann, Lima og Kristoffersen 2014 og Kann og Lima 2015).

Bratsberg m.fl. (2019) viser at innføring av vilkår for unge mottakere av økonomisk sosialhjelp har gitt raskere fullføring av videregående skole og økt yrkesinntekt blant de med lavest inntekt, samt redusert kriminalitet blant en gruppe unge menn i risikosonen.

En oppsummering av forskning om økonomiske innstramminger og strengere kontroll av sykepenger viser at det medfører lavere sykefravær og lavere overgang til uføretrygd, men at det også fører «marginale arbeidstakere med manglende kompetanse og mindre helseplager over på andre, midlertidige trygdeordninger og ut av arbeidsstyrken» (Grasdal 2016).  

Lombardi (2019) undersøker effektene av forsterket håndheving av aktivitetskrav for arbeidsledige mottakere av dagpenger og aktivitetsstøtte i Sverige. Han finner betydelige effekter i form av raskere overgang til arbeid. Lombardi (2019) skiller mellom effektene av det å bli sanksjonert, og de allmennpreventive effektene av den forsterkede håndhevingen av aktivitetskravene. Det viser seg at nesten hele effekten skyldes allmennpreventive effekter, altså at også mange av de som ikke ble utsatt for sanksjoner har endret atferd som følge av den strengere håndhevingen av aktivitetskravene.

Hva virker, sanksjonen eller hjelpen de får i forkant? 

I de fleste studiene nevnt over er det uklart akkurat hva det er som virker, er det innsatsen til NAV kontoret i forbindelse med sanksjonen, eller sanksjonen i seg selv?  

I flere av de nevnte studiene klarer en ikke å skille mellom de isolerte effektene av aktivitetskravene versus effekter av selve sanksjonene. F.eks. Hernæs 2017 og Hernæs m.fl. 2016 eller Kann og Lima 2014 og 2015. Disse undersøker aktivitetskrav som en pakkeløsning. Det er usikkert om effekten kommer av økt/endret innsats fra NAV-kontoret, eller om det kun er endret adferd hos de som møter de strengere kravene, om det er effekter av deltakelse i tiltakene, eller om det er endringer i holdninger og adferd blant brukerne generelt. Sannsynligvis er det flere mekanismer som skaper effektene. Økningen i sannsynlighetene for overgang til arbeid i forkant av krav om tiltaksdeltakelse har for eksempel blitt tolket som at arbeidssøkere forut for slike krav får mer støtte og hjelp fra lokalkontoret (Raaum m.fl. 2002, Røed m.fl. 2012).  

Negative effekter på de som blir sanksjonert

De fleste undersøkelsene referert over har sett på kortsiktige utfall som tid til første sysselsetting. Men rask overgang til arbeid kan medføre større sannsynlighet for dårligere prognoser på arbeidsmarkedet i form av dårlige ansettelsesvilkår, og lavere lønn, og til og med i noen tilfeller mer kriminalitet (se f.eks. Arnie m.fl 2013). Noen finner også en økt sannsynlighet for overgang til uføretrygd når sanksjonsregimet innføres, forskning av dette er godt oppsummert i De Brouwer m.f. 2019, som finner det samme.

Frey (2012) viser at den indre motivasjonen en person kan ha, kan fortrenges av straff eller belønning. Dette bekreftes i Bowles og Polania-Reyes (2012) studier. Men de finner også, selv om det er langt sjeldnere, at sanksjon kan virke i samme retning som motivasjon, det vi si at sanksjoner kan forsterke større og forsterke indre motivasjon.

De som sanksjonerer

Forskning om bruk av sanksjoner i NAV (Hagelund m.fl. 2016, Terum m.fl. 2017) viser at når aktivitetskrav brytes, legger frontlinjearbeiderne stor vekt på å klargjøre om stønadsmottakerne hadde forutsetninger for å kunne imøtekomme vilkårene, snarere enn å sanksjonere. Når vilkårene oppfattes som rimelige og stønadsmottakeren er informert og advart på tilfredsstillende måte, sanksjonerer imidlertid frontlinjearbeiderne i betydelig grad. Noen studier viser da at sanksjoner kan ha negative effekter på samhandling mellom veileder og bruker (Hagelund m.fl. 2016). 

Data

I første beskrivende delen er utvalget alle som ilegges sanksjon (2018 tilfeller fordelt på 1 681 unike personer.) Vi ser her på hvilken forseelse som er årsak til at sanksjon benyttes, og antall sanksjoner[2] Sanksjon kan telles på ulike måter, som vedtatt eller påbegynt sak. Konklusjonene i analysene påvirkes ikke av hvilket mål vi benytter, og figurene endre kun marginalt..

I andre del er månedsobservasjoner av alle AAP mottakere fra 2018-2020. Vi beskriver hvor vanlig sanksjon er, og hvilke grupper som oftest blir sanksjonert.

I siste del ser vi på om det er noen effekt av å innføre lavterskelsanksjonen, vi ser da både på perioden før sanksjon innføres (2015-2017) og perioden etter (2018- t.o.m. februar 2020).

Vi benytter et paneldatasett fra 2015-2020 (tabell 1), med månedsobservasjoner av mottakere av AAP. Vi ser i denne delen av analysen kun på de med varighet på 3 år eller mindre, siden disse i liten grad er påvirket av de andre regelendringene på AAP som i hovedsak omfatter de med en varighet på 4 år eller mer. Vi har koblet på kjennetegn som alder, kjønn sivilstatus, barn, innvandrerstatus fra NAVs kopi av folkeregisteret.

Data om arbeidstid er hentet fra SSB, nevnerfilene til sykefraværet, det vil si hvor mange timer det er registrert at de arbeider. Vi har også data på om de er i registrert å være i et arbeidsforhold (Avtalt arbeidstid, hentet fra arbeidsgiver- og arbeidstakerregisteret), samt hvor mange timer de har avtalt å arbeide.

Vi ser av tabell 2 at på kontrollfylkene ligner intervensjonsfylkene i sammensetning.

I figur 1 ser vi prosentvis endring i fylkene fra før til etter at sanksjon er innført. Endringene går i all hovedsak i samme retning i intervensjons- og kontrollfylkene. Men vi ser at alle indikatorene på arbeid øker mer i intervensjonsfylkene enn i kontrollfylkene. Med tiltak er det motsatt. Varigheten har gått ned mer i kontrollfylkene enn i tiltaksfylkene, andelen innvandrere har gått opp. Vi ser en økning (men fra lavt nivå, se tabell 2) i AAP-mottakere som er ordinære arbeidssøkere både i kontroll og intervensjonsfylkene. Årsaken til dette er det nye regelverket på AAP som ble innført i januar 2018 åpner for at tiden man kan være ordinær arbeidssøker mens man fortsatt mottar AAP, er forlenget fra 3 til 6 måneder.

Metode

Kun 0,6 promille av AAP mottakerne blir ilagt sanksjon en gitt måned

Sannsynligheten for å bli utsatt for en sanksjon en gitt måned ligger på 0,06 prosent, eller 0,6 promille. Det vil si at blant alle som mottar AAP en gitt måned, er det 6 av 10 000 som får sine utbetalinger redusert med en dags ytelse på grunn av sanksjon. I løpet av et år er sannsynligheten nær 0,7 prosent. Selv om dette er en mild sanksjon som skulle være enkel å iverksette, er det altså relativt sjelden at den brukes.

Nordland Troms og Finnmark skulle ikke bruke lavterskelsanksjonen før i 2019, i noen tilfeller ble det likevel brukt, men sannsynligheten langt mindre enn i de øvrige fylker.

36 prosent av de sanksjonerte får mer enn en sanksjon

Vi finner at blant de som har blitt ilagt en sanksjon, er det 36 prosent som blir ilagt minst en sanksjon til. Spesielt med tanke på hvor lav generell sannsynlighet det er for å få en sanksjon i det hele tatt er dette et høyt tall. Det indikerer at sanksjoner kanskje mest benyttes når samarbeid mellom NAV-veileder og brukeren har blitt vanskelig, og de blir utsatt for gjentatte sanksjoner for ulike brudd med aktivitetsplikten.

Årsaken til sanksjonene er ofte forskjellig dersom de får flere i løpet av en måned. For eksempel kan en person bli sanksjonert både for la være å møte til behandler, til møte med NAV og til tiltak.

Når en person blir ilagt flere sanksjoner, så er fremdeles manglende oppmøte i møte med NAV den vanligste grunnen til sanksjon, men nå utgjør "Ikke møtt til arbeidstiltak" hele 40 prosent av årsaken til sanksjon.

Sanksjon vanligst når du ikke er i arbeid eller på tiltak

De som ikke er i arbeid eller tiltak, og derved kanskje ikke oppfyller aktivitetskravet, utsettes mer enn dobbelt så ofte for sanksjon sammenlignet med de som er i arbeid eller på tiltak/behandling (figur 3). Mønsteret er ganske likt i kontroll og intervensjonsfylkene.

Sannsynlighet for sanksjon størst for unge menn

Det er klart flest under 30 år som blir sanksjonert, og det er færre sanksjoner desto eldre en AAP-mottaker er (figur 4). Intervensjonsfylker og kontrollfylker sanksjonerer ganske likt i ulike aldergrupper. Men også her sanksjoneres det jevnt over litt mindre i kontrollfylkene enn i intervensjonsfylkene.

I tillegg til alder har vi også sett på kjønnsforskjeller og vi finner at menn sanksjoneres nesten dobbelt så ofte som kvinner. Dette gjelder både i intervensjonsfylkene og i kontrollfylkene. Forskjellen mellom kvinner og menn øker med økende alder. Utenlandsfødte blir sanksjonert i omtrent samme grad som norskfødte. I intervensjonsfylkene litt mer, og i kontrollfylkene litt mindre enn majoritetsbefolkningen.

Sannsynlighet for lavterskelsanksjon varierer lite med varighet på AAP

De fleste har AAP i under ett år. I intervensjonsfylkene benyttes sanksjon relativt hyppig blant disse, men dette er mindre vanlig i kontrollfylkene (figur 5). Blant de med varighet på over 4 år er sanksjon minst vanlig.

De som kommer fra sykepenger

I tidligere undersøkelser har vi sett at de som kommer inn på AAP fra sykepenger, langt raskere avslutter AAP perioden, og går tilbake til arbeid og i mindre grad blir uføretrygdet (Kann og Kristoffersen 2016). Vi kan derfor anta at de som ikke kommer fra sykepenger har mindre tilknytning til arbeidslivet, har lavere tidligere inntekt, og har dårligere arbeidsutsikter.

Vi finner at de som kommer fra sykepenger i langt mindre grad utsettes for sanksjoner. Dette kan skyldes at de som kommer fra sykepenger i mindre grad oppfyller aktivitetskravet. De som ikke kommer fra sykepenger, er i mindre grad i arbeid og tiltak (herunder medisinske tiltak) sammenlignet med dem som ikke kommer fra sykepenger (se figur v4 i vedlegg). Dette gjelder både de med kort og lang varighet på AAP, og det er samme mønster i intervensjonsfylkene og kontrollfylkene. Dette mønsteret er tydelig både blant de over og under 30 år. Det kan derfor se ut til at de med dårligst utsikter på arbeidsmarkedet i størst grad utsettes for sanksjoner.

Lavterskelsanksjonen benyttes lite

At lavterskelsanksjonen i liten grad benyttes stemmer imidlertid overens med tidligere forskning om sanksjoner i NAV, samt en ny kvalitativ undersøkelse der det er undersøkt iverksetting av lavterskelsanksjonen (Galaasen og Lysø 2020). Undersøkelsen indikerer at den nye lavterskelsanksjonen kanskje ikke er så enkel å bruke som var intensjonen. Blant annet påpeker veilederne at sanksjonering forutsetter at det er sendt ut forhåndsorientering i minst 7 dager i forkant, mens det er vanlig at det innkalles til møter med kortere varsel enn det. Noen påpeker også at det er tidkrevende å ilegge en lavterskelsanksjon, og at dermed virkemiddelet er mer byråkratisk å bruke enn det som var intensjonen. Enkelte veiledere mener også at lavterskelsanksjonen ikke har ønsket virkning, og at de har erfart at varsel om stans i betaling etter gammel lovgiving har større effekt. Ellers bekrefter denne undersøkelsen det som også er funnet før om sanksjonering i NAV – at mange veiledere helst vil unngå å gjennomføre en sanksjon. Blant annet svarer det store flertallet av veiledere at de alltid eller nesten alltid kontakter brukeren for å undersøke årsakene til at brukeren har uteblitt fra en aktivitet. Dette på tross av at regelverket åpner for sanksjonering uten at en må kontakte brukeren først. Dette i tråd med Hagelund (2016: 28): “Velferdsforvalteren kan være mer opptatt av å få kunnskap om hvorfor brukeren bryter vilkårene, enn å sanksjonere bruddene”. Mange veiledere er nok opptatt av å gi brukeren en ekstra sjanse. De er gjerne opptatt av å ivareta en god relasjon og derfor ikke så ivrige på å sanksjonere selv om de kan. Mange veiledere oppgir også frykt for at brukerens helse skal bli verre som årsak til at de ikke sanksjonerer brudd, og de velger ofte å kontakte brukeren før de eventuelt sanksjonerer.

Vanlig med flere sanksjoner til samme person

Blant de som blir utsatt for en sanksjon, ser vi at det er en betydelig andel som blir utsatt for flere sanksjoner ofte i løpet av kort tid. Det kan indikere at veilederne i større grad benytter sanksjoner når brukerne har gjentatte brudd på aktivitetsplikten. Vi finner ellers at menn oftere utsettes for lavterskelsanksjon enn kvinner og at yngre oftere utsettes enn eldre. At en gruppe oftere utsettes for en sanksjon enn en annen gruppe kan både skyldes at gruppen oftere bryter aktivitetsplikten, eller det kan handle om at veiledere er noe mer villige til å sanksjonere visse grupper. En del forskning tyder på at de som i sterkest grad rammes av sanksjoner er de svakeste brukerne – de med lite utdanning og etniske minoriteter (Hagelund m.fl. 2016).  

Allmennpreventive effekter

For å forsøke å måle effektene av lavterskelsanksjon på tiltaksbruk eller andre utfall sørget vi for at fylker utsatte innføringen av ordningen med ett år. Dette gir grunnlaget for å bruke en forskjell-i-forskjell-design på fylkesnivå til å måle effekter for hele populasjonen av AAP-mottakere, inkludert det store flertallet som aldri blir utsatt for en lavterskelsanksjon. Det er grunn til å tro at også alle de som får vite om at de kan bli sanksjonert, uten at de blir det, kan bli påvirket av lovendringen. Flere tidligere studier har funnet at det i like stor grad kan være “trusselen” om en sanksjon som har effekt på mottakeren, og ikke bare det å bli sanksjonert. Vi har undersøkt om innføringen av lavterskelsanksjon har medført at flere deltar i arbeidsrettede tiltak, og vi finner motstridende resultat med dette designet. Vi finner en svak men signifikant positiv effekt på hvor mye mottakerne jobber. Timingen av denne effekten ser også ut til å stemme godt med innføringen av lavterskelsanksjonen i tiltaksfylkene. Effekten inntreffer i tiltaksfylkene i starten av 2018, men avtar og forsvinner i 2019 når også kontrollfylkene får mulighet til å benytte lavterskelsanksjonen.

At det ble innført en rekke andre lovendringer samtidig har også medført at det er vanskelig å isolere effekten av lavterskelsanksjonen. Vi kan ikke utelukke at det vi fanger opp som effekter av lavterskelsanksjonen egentlig er en effekt av at de andre regelendringene er iverksatt på en litt annen måte i tiltaksfylkene i forhold til kontrollfylkene.

Mangler viktige data

Et mer nærliggende utfall å bruke i analysene enn de vi har brukt ville vært å undersøke om det er blitt færre som har ugyldig fravær fra møte med NAV. Det sistnevnte kan vi ikke undersøke på grunn av mangel på data. Vi kan heller ikke undersøke om lavterskelsanksjonen har medført at færre blir utsatt for den mer inngripende sanksjonen midlertidig stans i utbetalinger. En spørreundersøkelse gjennomført av Arbeids- og velferdsdirektoratet indikerer at bruken av varsel om stans i utbetaling er omtrent den samme som før lovendringen (Galaasen og Lysø 2020). Det kan dermed foreløpig se ut til at lavterskelsanksjonen har kommet som et tillegg til varsel om stans av arbeidsavklaringspenger, og ikke som en mildere erstatning. Dersom brukeren har gjentatte brudd, vil man også varsle etter § 11-7 om at AAP kan stanses.

Langsiktige konsekvenser, motivasjon og samarbeidsklima ikke belyst

Bruk av lavterskelsanksjon kan også tenkes å ha effekt på områder som ikke kan måles med registerdata, som for eksempel samarbeidet mellom veileder og brukeren, brukerens motivasjon eller brukerens tillit til NAV. Det trengs både bedre statistikk og mer kvalitativ og kvantitativ forskning på dette området. Det vil også være av interesse å forsøke å måle effektene av det å bli sanksjonert og ikke bare de allmennpreventive effektene. Vi har heller ikke sett på langsiktige konsekvenser av sanksjoner.