Tidligere forskning

Da Kvalifiseringsprogrammet ble innført ble det gjennomført en evaluering av programmet (Schafft m.fl. 2011). Evalueringen ga et blandet resultat. Forskerne argumenterte for at en tilnærming med rask plassering i ordinært arbeidsliv kombinert med tett oppfølging er det som fungerer best. Dette betegner forskerne som en integrert tilnærming. De fant imidlertid at det særlig i oppstarten av kvalifiseringsprogrammet var mest fokus på aktivitet, livskvalitet og struktur, noe forskerne betegner som en opprustningstilnærming. Da evalueringen ble avsluttet i 2011 fant forskerne at orienteringen mot arbeidsmarkedet blant veilederne i programmet hadde blitt bedre over tid, men at den integrerte tilnærmingen likevel fortsatt stod for svakt. Forskerne oppfordrer NAV til å flytte «tidsbruken ut i virksomhetene, slik at tilrettelegging og individuell oppfølging i det ordinære arbeidslivet» blir sentralt i kvalifiseringsprogrammet (Schafft og Spjelkavik 2011: 15). Dette var en kvalitativ evaluering og de kunne ikke si noe om effektene av programmet sammenlignet med andre tiltak for gruppen. De fant samtidig at det hadde vært en utvikling over tid og at de ansatte hadde blitt mer positive til rask plassering i arbeidslivet.

Selv om mange ifølge både NAVs statistikk og SSBs statistikk kommer i jobb over tid, kan ikke statistikken alene gi et svar på om programmet har en positiv effekt. For å svare på det må en finne ut hva som hadde skjedd med samme gruppe om de ikke hadde deltatt i Kvalifiseringsprogrammet. En slik studie finner en positiv effekt som øker over tid når en tar utgangspunkt i oppstart i programmet (Markussen og Røed 2016). Denne studien benyttet det at programmet ble innført på forskjellige tidspunkt i ulike kommuner til å lage effektdesign, og ser dermed på effekten av programmet i en tidlig fase fra 2008–2011. De fire årene etter at deltakerne startet i programmet finner de en effekt på 18 prosentpoeng høyere sannsynlighet for å være i arbeid. De finner videre at arbeidsinntekten øker med 50 000 kroner som følge av deltakelse i programmet. Det er en stor statistisk usikkerhet rundt disse effektestimatene, og den reelle effekten kan både være betydelig større og betydelig mindre enn de finner i artikkelen. En kostnad/nytte-beregning indikerer at fem år etter oppstart i programmet er nytten større enn kostnadene (Markussen og Røed 2016).

Varigheten har økt

Kvalifiseringsprogrammet gis vanligvis i inntil ett år, det kan forlenges i ett år til ved behov, og ytterligere med et halvt år etter en særskilt vurdering. Maksimal varighet er to og et halvt år. Kvalifiseringsprogrammet har dermed en noe kortere varighet enn for eksempel arbeidsavklaringspenger som etter en nylig lovendring har en maksimal varighet på tre år, med mulig forlengelse på to år. Departementet foretar i 2018 en gjennomgang av loven om Kvalifiseringsprogrammet, og i den forbindelse har det vært diskutert om lengden på programmet bør økes til tre år. Det er derfor interessant å undersøke hvor mange som har et program som varer i to og et halvt år, og som dermed når dagens maksgrense for deltakelse i programmet. Figur 9 viser andelen som er igjen i programmet etter tid i program. Jo flere som til enhver tid er igjen i programmet, desto lengre varighet har programmet i gjennomsnitt[4]Vi følger alle som begynner i programmet så lenge vi kan observere dem. De som begynte i 2016 kan vi kun følge i 12 måneder til utgangen av 2017. .

2010 og 2011 sluttet en høyere andel i programmet før det var gått ett år. Blant de som begynte i 2010 hadde for eksempel halvparten avsluttet innen 10 måneder, noe som indikerer at mange avbrøt før de hadde fullført hele programmet. Det kan være fordi de gikk til arbeid, viste seg å ha alvorlige helseproblemer slik at brukeren ble rådet til å søke om uføretrygd, eller at brukeren sluttet å møte opp. Over tid er det færre som avslutter før 12 måneder. Varigheten i program økte fra 2010 til 2014, og ser deretter ut til å være nokså stabil. Det er bare mellom 6–13 prosent som når maksgrensen på to og et halvt år (30 måneder) når vi ser alle år under ett.

Flere i jobb og færre med stønad etter deltakelse i program

Hovedmålet med kvalifiseringsprogrammet er å bistå personer som står langt fra arbeidsmarkedet med å komme i arbeid. Som vi har sett er gruppen kjennetegnet ved en høy andel mottakere av sosialhjelp og lav yrkesdeltakelse før de begynner i KVP. NAVs interne rapportering viser at andelen som er i jobb rett etter avslutning av programmet har økt betydelig over tid, fra 33 prosent i 2011 til 48 prosent i 2017. I samme periode har det vært en nedgang i andelen som mottar sosialhjelp eller arbeidsavklaringspenger etter programmet. Andelen med overgang til utdanning har ligget stabilt på omtrent 6 prosent. Finner vi det samme når vi ser på overgangen til arbeid med bruk av registerdata? Vi tar utgangspunkt i det året de startet i kvalifiseringsprogrammet, og beskriver utfallet etter avsluttet program. Tabell 2 viser status 6 måneder etter avsluttet program og etter hvilket år de startet i programmet.

Andelen som er i jobb 6 måneder etter avsluttet program har økt fra 25 prosent blant de som startet i 2010/11 til 38 prosent i 2016. Blant disse er bare omtrent halvparten registrert som «kun arbeidstakere», mens de andre fortsatt er registrert med nedsatt arbeidsevne i NAV. Til sammenligning viser NAVs interne statistikk at andelen i arbeid rett etter programmet økte fra 33 prosent blant de som sluttet i 2011 til 48 prosent i 2017. Selv om NAVs interne tall for overgang til arbeid ligger høyere, er trenden i begge datakilder tilnærmet lik. Blant alle de andre kategoriene har det i hovedsak vært en nedgang over tid. Antallet som er registrert som arbeidssøkere (de arbeidsledige og arbeidssøkere på tiltak) har gått ned fra 8 prosent til 4 prosent. Antallet som kun er registrert med nedsatt arbeidsevne er også noe redusert fra 48 prosent til 43. Å være registrert med nedsatt arbeidsevne innebærer i utgangspunktet at NAV anser at de fortsatt har behov for omfattende bistand for å komme i arbeid. I noen tilfeller kan det være at veileder ikke har endret status på brukeren etter fullført deltakelse i kvalifiseringsprogrammet selv om brukeren i realiteten ikke lengre har behov for NAVs bistand.

Det er et brudd i tidsserien for registrering av arbeidsforhold som skyldes innføringen av den nye a-ordningen, og det er derfor en viss usikkerhet om økningen i andelen arbeidstakere er reell[5]Bruddet består både i at før endringen ble kun arbeidsforhold med minimum 4 timer avtalt arbeidstid registrert, mens etter endringen blir alle arbeidsforhold registrert, også de med 1-3 timer arbeidstid i uken. I tillegg er det blitt økt incentiv til å rapportere små arbeidsforhold, også de som er over 4 timer i uken.. Dette bruddet som inntreffer i årsskiftet 2014 til 2015 medfører en viss økning i den gjennomsnittlige andelen yrkesaktive. For å ta hensyn til dette har vi laget et alternativt mål på arbeidsdeltakelse basert på en annen datakilde og på kvartalsvise tall om dagsverk. Her måler vi andelen som er registrert med et antall dagsverk som utgjør minst en 40 % stilling, og det i et helt år i etterkant. Med en strengere definisjon av arbeid er det færre som er registrert i arbeid etter programmet. Men også med dette målet finner vi en betydelig økning i andelen med arbeid etter programmet, fra 19 prosent blant de som begynte i KVP i 2010/11 til 28 prosent blant de som begynte i 2014/15. Det utgjør en økning på 9 prosentpoeng, mot en økning på 13 prosentpoeng for det andre målet på arbeidsdeltakelse. Begge målene viser relativt sett omtrent samme økning, og vi konkluderer med at registerdata om arbeidsdeltakelse bekrefter tallene fra den interne rapporteringen om KVP: Stadig flere av de som fullfører programmet er i jobb kort tid etter. Samtidig observerer vi at andelen som mottar ytelser fra NAV det første året etter fullført program har gått ned (tabell 3).

Tabell 3 viser også at i samme periode som overgangen til arbeid har økt, har andelen som mottar arbeidsavklaringspenger (AAP) eller sosialhjelp blitt redusert. Det har særlig vært en klar nedgang i andelen som mottar AAP. Den gjennomsnittlige inntekten etter avsluttet program har økt litt fra 142 000 kr blant de som begynte programmet i 2010/11 til 160 000 kr i 2014/15. Når inntekten har økt samtidig med at andelen med AAP har gått ned, indikerer det at en større andel av gruppens pensjonsgivende inntekt nå kommer fra eget arbeid. Blant de som er registrert som kun arbeidstakere er inntekten stabil på omtrent 280 000 kr etter avslutning av programmet. Det er betydelig høyere enn gjennomsnittet for gruppa, men også langt under en gjennomsnittlig norsk årslønn for heltidsansatte (536 000 kr i 2017). Det betyr at gruppen som kommer i jobb ofte får jobber med relativt lav lønn eller at de jobber mindre enn heltid. Gjennomsnittlig arbeidstid for gruppen som er registrert som kun arbeidstakere (se tabell 2) er på 155 dagsverk – som utgjør 67 prosent av fulltid i løpet av ett år (ikke vist)[6]Tall for de som begynte i program i 2014/15. Basert på registerdata fra A-ordningen – data er korrigert av Statistisk sentralbyrå. . Omtrent halvparten av gruppen som startet i 2010/11 mottar sosialhjelp etter at kvalifiseringsprogrammet er fullført, noe som må sees i sammenheng med at gruppen samlet sett har lav inntekt fra arbeid. I 2016 er dette redusert til 41 prosent. Blant de som er registrert som kun arbeidstakere er det under 20 prosent som mottar sosialhjelp (ikke vist).

Tidligere har vi vist at overgangen til arbeid er høyest blant utenlandsfødte og herav særlig blant menn (Lima og Naper, 2013). En kan derfor spørre seg om den positive utviklingen skyldes endret sammensetning av KVP-deltakere siden det er blitt flere utenlandsfødte og færre norskfødte. I figur 10 viser vi overgangen til arbeid for ulike grupper etter hvilket år de startet i programmet.

Vi finner at overgangen til arbeid har økt betydelig for alle grupper, både for menn og kvinner, norskfødte og utenlandsfødte. Relativt sett er det norskfødte over 25 år som har hatt den mest positive utviklingen. I denne gruppen økte andelen som kom i jobb fra 26 prosent blant de som startet i KVP i 2010 til 48 prosent blant de som begynte 2015, en relativ økning på 85 prosent. Blant utenlandsfødte har menn klart høyere overgang til arbeid enn kvinnene, mens det er mindre forskjeller mellom norskfødte menn og kvinner. Som tidligere vist har det vært en økning i andelen utenlandsfødte kvinner som starter i programmet, og det er positivt at det også for denne gruppen er stadig flere som er i arbeid etter avsluttet program.

Hvilke forhold påvirker sannsynligheten for overgang til arbeid og trygd?

En økning i overgangen til arbeid over tid, trenger ikke bare å bety at innholdet i programmet har blitt bedre eller mer arbeidsrettet. Det kan også være et resultat av endringer i hvem som begynner i programmet – det som i faglitteraturen kalles seleksjon. Dette skal vi teste systematisk ved å ta hensyn til de fleste relevante variabler vi har informasjon om i NAVs registre. Vi kan dermed kontrollere for viktige og relevante faktorer som tidligere arbeidsdeltakelse, tidligere mottak av sosialhjelp og arbeidsavklaringspenger, botid blant innvandrere, demografiske forhold som alder og kjønn, samt arbeidsledighet i bo- og arbeidsmarkedsregionen. Vi legger inn år for oppstart i programmet som en forklaringsvariabel, og hvis da det fortsatt er økt overgang til arbeid over tid kan vi fastslå at det ikke er endringer i observerte kjennetegn ved personene, eller redusert ledighet, som forklarer økningen i overgangen til arbeid over tid. Vi kan likevel ikke utelukke systematiske endringer i uobserverte kjennetegn over tid – som endringer i personlige ressurser eller motivasjon for å komme seg i jobb.

For å unngå problem med brudd i tidsserien for arbeidsdeltakelse benytter vi en overgang til arbeid med minst 40 % dagsverk som avhengig variabel. Vi gjennomfører også to tilsvarende analyser for overgang til arbeidsavklaringspenger og sosialhjelp. Sosialhjelp er her definert som det å motta økonomisk sosialhjelp i minst 6 av 12 måneder etter avslutning av KVP. Overgang til AAP er definert som det å motta ytelse i minst 3 av 12 måneder i påfølgende 12 måneder. Vi benytter lineær regresjonsmodell (OLS) for å beregne sannsynligheter ved kontroll for flere forhold samtidig.

Selv med kontroll for en rekke forhold finner vi fortsatt en betydelig økning i overgang til arbeid, og en klar nedgang i andelen som mottar arbeidsavklaringspenger eller sosialhjelp[7]Vi har lagt inn kalenderår for oppstart i programmet som en forklaringsvariabel med 2011 som referanseår. Tallene for de andre årene viser da med hvor mange prosentpoeng utfallet har endret seg sammenliknet med referanseåret. (tabell 6 i appendiks). Vi finner at jo senere en person startet i programmet, desto større er overgangen til arbeid, og desto lavere er overgangen til arbeidsavklaringspenger og sosialhjelp. For de som begynte i programmet i 2015 og 2016 er det en del som fortsatt er i program, og vi har dermed ennå ikke hele fasiten på hvor stor overgang til arbeid det vil bli for denne gruppen. Vi kontrollerer imidlertid for varighet slik at tallene for disse årene likevel i noen grad vil være sammenlignbare med tidligere år. Koeffisientene for startår i programmet er på nivå med noen av de andre sterkeste sammenhengene i programmet, så som arbeidsdeltakelse før start i KVP.

Når vi holder andre forhold konstant, finner vi at blant de som startet i KVP i 2015 var det 10 prosentpoeng flere i jobb sammenlignet med de som startet i 2010. Dette styrker påstanden om at økt overgang til arbeid skyldes at programmet i større grad lykkes med å få deltakerne over i jobb over tid, og at det ikke bare skyldes at deltakerne er blitt mer ressurssterke. Vi kan likevel ikke være helt sikre på dette.

Innvandrere har som tidligere vist betydelig høyere overgang til arbeid enn norskfødte. Denne sammenhengen er betinget av innvandrernes botid (tabell 6 i appendiks). De som nylig har innvandret til Norge har klart høyest overgang til arbeid, mens de med botid på over 10 år har samme overgang til arbeid som norskfødte. Det er lite sannsynlig at kort botid i seg selv har en positiv effekt på overgang til jobb, så det er grunn til å tro at denne sammenhengen skyldes seleksjon[8]Med seleksjon mener vi her systematiske uobserverte forskjeller mellom innvandrere med kort botid og innvandrere med lengre botid. For eksempel at mange innvandrere med kort botid som begynner i programmet har en betydelig arbeidsevne, men ikke lykkes med å komme i jobb fordi de ikke behersker norsk språk godt nok, eller ikke kjenner norsk arbeidsliv godt nok..

Omtrent én av fire er registrert med et arbeidsforhold i en eller flere måneder før oppstart i program. Dette er den viktigste forklaringsvariabelen for overgang til arbeid etter deltakelse. Jo flere måneder med arbeid før KVP, desto større sannsynlighet for overgang til arbeid etterpå. Det kan også bety at noen har et mindre arbeidsforhold ved oppstart i program som de beholder gjennom KVP.

Overgangen til arbeid har en sterkt negativ sammenheng med arbeidsledigheten i bo- og arbeidsmarkedsregionen. For hver prosent økning i ledigheten er det 1,8 prosentpoeng færre med overgang til arbeid etter endt program. Norge hadde relativt lav ledighet i alle disse årene, og det er lite variasjon i ledigheten mellom de ulike regionene. Den regionale ledigheten spiller dermed bare en begrenset rolle når det gjelder å forklare gruppens overgang til arbeid.

Alder har en kurvelineær sammenheng med overgang til arbeid når vi holder andre forhold konstant. Det er deltakere i alderen 30–40 år som har høyest overgang til arbeid, mens de yngste og de over 50 har klart lavere overgang til arbeid (ikke vist).

Flere med arbeidsavklaringspenger og færre i jobb ved høy ledighet

Som nevnt finner vi en klar nedgang i overgangen til AAP over tid, også når vi holder andre forhold konstant. I likhet med tidligere studier finner vi også for denne gruppen at høyere regional arbeidsledighet har sammenheng med høyere overgang til AAP (Lima 2016). Hvis ledigheten i regionen er 1 prosent høyere, øker overgangen til AAP med 0,8 prosent. Sammenhengen er ikke veldig sterk, men det er likevel interessant at vi finner den selv ved kontroll for en rekke andre variabler. Dette må også sees i sammenheng med at overgangen til arbeid er betydelig lavere ved høy ledighet.

Utenlandsfødte har langt lavere overgang til arbeidsavklaringspenger enn norskfødte, og det gjelder særlig de med kort botid. Sistnevnte gruppe har 8,6 prosentpoeng lavere overgang til arbeidsavklaringspenger enn norskfødte.

Langtidsmottakere av sosialhjelp

Mange av de som avslutter kvalifiseringsprogrammet mottar sosialhjelp i minst seks av 12 måneder etter avsluttet program. Den enkeltfaktoren som i størst grad forklarer langtidsmottak av sosialhjelp etter programmet, er antall måneder med sosialhjelp før programmet. Andelen langtidsmottakere etter programmet øker med 3,4 prosentpoeng for hver ekstra måned med sosialhjelp det siste året før deltakelse i programmet. Modellen viser dermed at blant de som mottok sosialhjelp i 12 måneder sammenhengende før programmet, er det 41 prosentpoeng flere med langtidsmottak etter avsluttet program sammenlignet med de som ikke mottok sosialhjelp det siste året før programmet. I tillegg finner vi at mottak av arbeidsavklaringspenger før programmet gir økt sannsynlighet for langtidsmottak av sosialhjelp i etterkant, samt at de som var i jobb før oppstart i KVP i mindre grad mottar økonomisk sosialhjelp etter programmet. Det siste skyldes trolig at denne gruppen oftere kommer i jobb etterpå. Overgang til langtidsmottak av sosialhjelp etter programmet er i motsetning til de to andre utfallene ikke påvirket av regional arbeidsledighet.

Hvorfor øker overgangen til arbeid?

Hvis den økte overgangen til arbeid først og fremst skyldes økt kvalitet på de arbeidsrettede tiltakene i programmet vil vi forvente at det særlig er blant de med med en viss varighet i programmet at overgangen til arbeid øker. Eksempler på arbeidsrettede tiltak er lønnstilskudd for arbeid i en bedrift, eller arbeids­trening i ordinær bedrift. Hvis økningen skyldes andre forhold, som for eksempel en annen sammensetning av deltakerne, eller bedre individuell oppfølging og bistand til jobbsøking fra dag 1, vil vi forvente at overgangen til arbeid øker mer jevnt, uavhengig av lengden på deltakelsen. I figur 11 beskriver vi overgangen til arbeid på minst 40 % dagsverk i 1–12 måneder etter hvilket år personen startet i program og etter varighet.

Blant de som startet i 2014 og 2015 kan vi ikke observere overgangen til arbeid etter program for alle fordi noen fortsatt er i program (figur 11). Dette er grunnen til at linjene for disse to årene er kortere enn linjene for de andre årene. Vi ser samtidig at blant de fra 2014-15 gruppen som har avsluttet programmet, er overgangen til arbeid så langt betydelig høyere enn tidligere år, og linjene viser at overgangen til arbeid tenderer mot å øke desto lengre varigheten er. Hvis de som begynte i 2015 og 2014 fortsetter å følge samme trend som de begynte i 2013, vil overgangen til arbeid bli enda noe høyere enn den vi har beskrevet i tabeller ovenfor. I 2014 og 2015 er overgangen til arbeid betydelig høyere blant med en varighet på minst 4 måneder og lengre. De med kortere varighet enn dette har samme overgang til arbeid som i 2011 og 2013. Det indikerer at den økte overgangen til arbeid både kan handle om bedre arbeidsrettede tiltak som gir økt overgang til arbeid når deltakeren fullfører et helt program på ett år, men at det også kan handle om bedre individuell oppfølging tidligere i løpet. Det kan også handle om at det det blir rekruttert mer ressurssterke deltakere som i større grad selv kommer seg i jobb etter 4–5 måneder deltakelse i programmet. Hvilke av disse forklaringene som er riktige kan vi ikke fastslå med sikkerhet. NAV har nylig gjort flere grep for å forbedre markedsarbeidet og øke kontakten med arbeidsgivere, og i 2014 konkluderte Arbeidsforskningsinstituttet med at «markedsarbeidet har høyere prioritet i NAV i dag enn det hadde for få år tilbake» (Mamelund og Widding 2014: iii). I årsrapporten fra 2015 rapporterte NAV om at det hadde skjedd «en klar bedring i markedsarbeidet» (NAV 2015: 11). I rapporten rapporten vises det til flere indikatorer på forbedret markedsarbeid. At NAV-kontor over tid har fått til bedre kontakt med arbeidsgivere og økt arbeidsretting kan være en forklaring på den økte overgangen til arbeid også blant de som avslutter programmet etter 4-5 måneder.