Innført som et alternativ til sosialhjelp

Supplerende stønad ble innført i 2006 for å gi en garantert minsteinntekt til eldre med lav eller ingen alderspensjon. Ordningen gir utbetalinger lik minste pensjonsnivå for alderspensjonister. Utbetalingene reduseres hvis søker har annen inntekt eller pensjon. Det samme gjelder hvis personen mottar sosialhjelp i samme periode. Søknader avslås hvis søker har formue over et halvt grunnbeløp (G) i folketrygden. Per januar 2018 utgjør én G 93 634 kroner.

Forarbeidene til loven om supplerende stønad peker på at målgruppen så langt i stor grad hadde vært henvist til økonomisk sosialhjelp (Ot. Prp. nr. 14 2004–2005, s. 5). Ordningen ble gjennomgått i en stortingsmelding i 2014. Også her ble det pekt på at supplerende stønad er innrettet som et alternativ til økonomisk sosialhjelp. Varig mottak av sosialhjelp (økonomisk stønad) «vart rekna som uheldig ettersom økonomisk stønad er meint å vere ei mellombels og unntaksvis yting» (Stortingsmelding 9 2014–2015, s. 5). Videre står det: «Ein la òg vekt på at ei ny stønadsordning skulle vere ei meir verdig løysing for den einskilde».

Mistet rett – hva er konsekvensene?

Bortfall av rett til supplerende stønad synes å ha medført at noen personer fikk en svakere posisjon i det norske velferdssystemet. Fra å ha tilhørt gruppe II i listen over, er de nå i gruppe III. Men hvor stor betydning har det faktisk hatt for de involverte? Muligens har ikke endringene skapt så store økonomiske omveltninger. For eksempel om brukerne er forsørget, eller har andre inntekter. Forsørging ble trukket fram som argument ved innstrammingen i 2016 (mer om det senere). Vi studerer bruk av sosialhjelp for å undersøke i hvor stor grad deres posisjon reelt sett er svekket i ordningene for inntektssikring i alderdommen. I artikkelen ser vi også på hva som kjennetegner gruppen som mistet rett til supplerende stønad. Videre er det relevant å spørre om innstrammingen har ført til besparelser på offentlige velferdsbudsjetter eller om utgiftene kun har blitt flyttet fra en budsjettpost til en annen. Supplerende stønad er en statlig ordning, mens sosialhjelp er en kommunal stønad.

Ved et endepunkt på arbeidslinjen?

I integreringspolitikk er kanskje det viktigste virkemiddelet å fremme deltagelse i arbeidslivet – å følge arbeidslinjen. Et annet sentralt virkemiddel er opplæringsordninger for innvandrere. Hensikten er blant annet å styrke mulighetene til å delta i arbeidslivet og gjøre innvandrere bedre i stand til å delta i samfunnslivet for øvrig. Introduksjonsloven, innført i 2004, var en viktig milepæl for opplæringsordninger (Brochmann og Hagelund 2010).

Det kan reises spørsmål om disse strategiene er relevante for gruppen som mottar supplerende stønad. Strekker arbeidslinjen i innvandringspolitikken seg så langt opp i alder som til noen av disse brukerne? Mottakerne av supplerende stønad er over 67 år, noen av dem betydelig eldre. Mange av dem som mistet rett til stønaden har også relativt høy alder (se empirisk del av artikkelen). Så selv om en viss yrkesaktivitet blant de yngste mottakerne både er mulig og ønskelig, er det mange som har blitt så gamle at arbeid ikke er aktuelt for å sikre egen inntekt.

Når det gjelder opplæringsordninger, så er hovedregelen at eldre ikke er omfattet av bestemmelsene om plikt og rett til deltagelse (Djuve og Kavli 2015). I introduksjonsprogrammet for innvandrere er mottakergruppen personer mellom 18 og 55 år. Kommuner kan tilby programmet til personer utover dem som har plikt og rett. Plikt og rett til opplæring i norsk og samfunnskunnskap gjelder (som hovedregel) for dem mellom 16 og 67 år.[3]Det foreligger en rekke ytterligere regler for deltagelse i programmene. Se Djuve og Kavli (2015) og IMDIs nettsider (oppgitt i referanseliste)

Saksbehandling og møter opplevd som krevende

Arbeids- og velferdsdirektoratet har gjennomført to interne kartlegginger av saksbehandleres erfaringer utført av Arbeids- og velferdsdirektoratet i 2008 og 2014. Mottakergruppen beskrives blant annet som «særleg krevjande brukarar» (Meld. St. 9 2014–2015, s. 27) Utfordringene skyldes for eksempel språkproblemer og vansker med å skrive og lese. Analfabetisme forekommer også. Det pekes også på at mange brukere har fysisk sykdom (brukerne har høy alder) og at de tidvis har problemer med å stille til møter. Samtidig er det saksbehandlernes oppfatning at ordningen med supplerende stønad er godt kjent i målgruppen. (Meld. St. 9 2014–2015, s. 27–28).

Resultater av innføring av supplerende stønad

En viktig hensikt med å innføre supplerende stønad var, som omtalt, å redusere bruken av sosialhjelp, særlig varig hjelp. Det synes klart at ordningen har hatt en slik effekt. Etter innføringen i 2006 sank antallet innvandrere over 66 år med sosialhjelp betraktelig (Grebstad og Tønseth 2012: 39). SSB utførte i 2009 en undersøkelse av bruk av sosialhjelp før og etter innføringen – blant dem som var mottakere av supplerende stønad. Her framkommer det at bruken av sosialhjelp gikk svært mye ned blant brukerne som hadde supplerende stønad i desember i 2006 og 2007. Av 2 162 personer med supplerende stønad i begge de nevnte årene, var det 11 prosent som mottok økonomisk stønad i 2007. Før innføringen av supplerende stønad, i 2005, hadde 74 prosent av disse brukerne sosialhjelp.[4]Resultatene er gjengitt i stortingsmeldingen «Gjennomgang av ordninga med supplerande stønad til personer over 67 år med kort butid i Noreg» (Meld. St. 9 2014–2015: 23 ff).

Om familiegjenforening

Det er mulig å søke om innvandring til Norge for å bli gjenforent med familie. Reglene er omfattende, til dels kompliserte og har blitt endret på flere tidspunkt. Vi omtaler kun noen hovedtrekk ved regelverket. Det som forekommer hyppigst er søknad om gjenforening med ektefelle, men det er også anledning til å bli gjenforent med barn eller foreldre – ikke minst i tilfeller hvor barn er mindreårige. Videre kan enslig mor eller far bli gjenforent med voksne barn. Mor eller far må være over 60 år og kan ikke ha «slektninger i oppeller nedadstigende linje i hjemlandet» (Furuseth 2013: 146). Det er også mulig for foreldre eller annen familie å innvandre til Norge med bakgrunn i såkalte «sterke menneskelige hensyn».

I saker med familiegjenforening er hovedregelen at det stilles krav om underhold (forsørgelse) fra en såkalt garantist eller referanseperson. Vanligvis er det personen man gjenforenes med som stiller garanti. Ved fornyet oppholdstillatelse (på grunnlag av familiegjenforening) stilles det oftest ikke krav om underhold (Furuseth 2013: 155). Det foreligger noen unntak fra kravet om underhold, blant annet dersom referansepersonen er flyktning, offer for menneskehandel, hvis referansepersonen er under 18 år eller hvis søker er under 15 og uten forsørgere i hjemlandet.[6]Flyktning etter utlendingslovens § 28 eller etter bestemmelser om kollektiv beskyttelse (Furuseth 2013: 158) Særlige hensyn kan også noen ganger gi unntak. (Furuseth 2013). Saker hvor det er gjort unntak fra krav om underhold / forsørgelse er ikke omfattet av innstrammingen av supplerende stønad (Prop. 11 L 2015–2016, s 24).

Anslår at mellom 500 og 700 berørt av innstramming

Supplerende stønad innvilges for ett år om gangen, og mottakerne må søke hvert år. For dem som mistet rett til stønad, innebar endringen at nye søknader ikke ble innvilget i 2016. Regelendringen fikk således virkning da det tidligere vedtaket løp ut, og det skjedde gjennom hele 2016.

Et aktuelt spørsmål er hvordan man best identifiserer gruppen som har mistet rett til stønaden. Supplerende stønad saksbehandles i et eldre fagsystem. Det er ikke egne registreringer, spesielle typer brev eller andre tilgjengelige kjennetegn som entydig identifiserer dem som har mistet retten. I denne artikkelen forsøker vi derfor å anslå hvor mange som var berørt.

Det var om lag 741 personer som mottok stønad i 2015 og inn i 2016 som ikke fikk fornyet stønad i 2016 og 2017. Her holder vi utenfor personer som er døde innen tre måneder etter siste utbetaling, personer som er flyttet til utlandet per januar 2017 og personer som har fått stønaden opphørt på grunn av institusjonsopphold i løpet av 2016. I denne gruppen vil det trolig være personer som ikke lenger har hatt behov for ytelsen eller ikke ønsket å videreføre stønaden. Trolig er 741 et for høyt antall.

En annen mulighet er å se på dem som har hatt stønad i 2015, og som har søkt på nytt og fått avslag i 2016.[7]Noen mottakere mister stønaden av NAV på grunn av langt utlandsopphold, flytting til utlandet, varig høy inntekt, eller av andre grunner. De inngår ikke blant de brukerne som studeres her. Ulempen er at dette antallet ikke omfatter personer som ikke har søkt om fornyelse, fordi de visste at fornyet stønad ikke ville blir innvilget eller fordi de er førstegangssøkere av supplerende stønad. Fordelen med en slik tilnærming er at de aller fleste vil være brukere som reelt har mistet retten til stønad. Blant de som hadde mottatt stønaden i 2015 og 2016, var det 506 personer som søkte om stønad på nytt og fikk avslag. Noen av disse har klaget, og i enkelte tilfeller også anket på klagen.[8]Det gjenstod et mindre antall klager og anker på tidspunktet da data ble hentet fra NAVs registre. Antallet på 506 er trolig litt for lavt. Basert på vurderingene over, anslår vi at mellom 500 og 700 personer mistet retten til stønad.

Flest eldre kvinner – fra en rekke land

I videre analyser tar vi utgangspunkt de som hadde stønad i 2015 og inn i 2016, og som søkte på nytt. Det er for denne gruppen klassifiseringen er sikrest. Noen er siden døde, flyttet til utlandet eller kan ikke gjenfinnes med bosted. Hvis man ser bort i fra dem som er døde i løpet av 2016 og som ikke kan gjenfinnes i norske registre per 1. januar 2017, så blir antallet 468 personer.

I figur 1 vises kjønns- og aldersfordelingen for denne gruppen. Kvinneandelen er hele 87 prosent. En av årsakene til høy kvinneandel kan være familieinnvandring av enslige foreldre over 60 år. Kvinner lever gjennomsnittlig lenger enn menn, og trolig er det flest kvinner som kommer til Norge med denne ordningen. Dette kan for eksempel være enker som ikke vil bo alene og har en vanskelig økonomisk situasjon etter mannens død.

Det er flest mottakere i alderen 75-79 år (175 personer), men det er også et betydelige antall i alderen 70-74 år og 80-84 år. En tredjedel av mottakerne er 80 år eller eldre. Kvinnene er i gjennomsnitt 78 år, mens mennene er 79 år i snitt. Gjennomsnittsalder samlet er 78 år. 437 personer er registrert som enslige. Det utgjør en andel på 93 prosent. Det er ventet at andelen enslige er høy, siden mange i aktuell gruppe nok har kommet til Norge på bakgrunn av familiegjenforening med enslig mor eller far over 60 år.

Figur 2 viser hvilke land denne gruppen har innvandret fra. Høyest andel har Sri Lanka og Russland, begge med 15 prosent, men de kommer fra en rekke land. Både land i Asia, Afrika og Europa er representert i oversikten over de ti vanligste landene. Totalt er det registrert 58 ulike land som personene har innvandret fra.

I gjennomsnitt fikk disse personene utbetalt 13 300 kroner i supplerende stønad i den siste måneden med registrert stønad. Personer som har egen inntekt, eller har en ektefelle med inntekt, får avkortet stønad. 247 personer fikk avkortet utbetaling. Det utgjør 53 prosent av mottakerne.

Logistisk regresjon

I analysen av bruken av sosialhjelp anvender vi logistisk regresjon. Det er en hyppig brukt teknikk når avhengig variabel er binær, altså har to verdier eller tilstander. Formelen for slik regresjon er stilt opp under. Her er p lik sannsynlighet for at den avhengige variabelen er lik 1. (Tilstandene settes oftest til 0 og 1.) β’ene er regresjonskoeffisienter og x er uavhengige variabler (Everitt og Skrondal 2010: 257-8).

Variabler i analysen

Avhengig variabel er i denne sammenhengen bruk av sosialhjelp. Vi ønsker å studere sammenhenger mellom den avhengige variabelen og utvalgte uavhengige variabler. De uavhengige variable er for det første kjennetegn ved personene som alder, kjønn, antall år i Norge og hvilken verdensdel vedkommende har innvandret fra. Vi har også en variabel for om vedkommende bor sammen med voksne (som gift, samboer eller i bofellesskap med andre voksne). Personene i utvalget har innvandret fra svært mange land, så det var behov for forenkling. Vi har derfor valgt å anvende verdensdel.[9]Sør- og Nord-Amerika er slått sammen på grunn av få observasjoner. Det var ingen observasjoner fra Australia.

Videre er det tatt med en inntektsvariabel. Det er inntekten som var registrert som grunnlag for avkorting av supplerende stønad på siste tidspunkt før stønaden opphørte. Noen mottakere har kanskje hatt tilfeldige inntekter akkurat da, men for mange gir det nok en pekepinn på den økonomiske situasjonen. For eksempel er en betydelig andel av inntektene alderspensjon fra folketrygden, noe som kan regnes som stabile inntekter. I utgangspunktet forventer vi at personer mer høyere egne inntekter har mindre behov for å søke om sosialhjelp.

To ytterligere variabler er tatt med for å korrigere for mulige skjevheter: Antall gjenstående måneder i 2016 etter siste måned med supplerende stønad og om personen har mottatt sosialhjelp i 2015. (Sosialhjelp i 2015 gjelder et mindre antall brukere.)

Tolking av logistisk regresjon

Det kan være komplisert å tolke regresjonskoeffisientene i logistisk regresjon. Resultatene oppgis derfor også med et annet og mer intuitivt mål, som på engelsk heter «average marginal effect (AME)». På norsk brukes gjerne den direkte oversettelsen: gjennomsnittlig marginal effekt. Problemet med en slik oversettelse er at den er lite forståelig for mange lesere. Da er noe av hensikten borte. I denne artikkelen vil vi bruke en annen betegnelse: «gjennomsnittlig endring i sannsynlighet (AME)». Vi håper at ulempene med avvik fra vanlig begrepsbruk, oppveies av en mer forståelig framstilling.

«Average marginal effect (AME)» eller «gjennomsnittlig endring i sannsynlighet (AME)» er et alternativt mål på en variabels «virkning» (Long og Freese 2014). Det tar utgangspunkt i hvor mye sannsynligheten for et gitt utfall endrer seg når man endrer verdien på en uavhengig variabel. Her oppgis resultater hvis uavhengig variabel gis en økning med én enhet på den aktuelle skalaen, for eksempel fra ti til elleve år bosatt i Norge. Endringen beregnes for hver observasjon – og det anvendes observerte verdier for de andre uavhengige variablene. Deretter kalkuleres gjennomsnittlig endring for observasjonene i datasettet, og det er dette som er såkalt «average marginal effect». Det gir en pekepinn på hvilken substansiell betydning en variabel har (i modellen).

Likevel gir nok ikke AME en fullverdig oppsummering av resultatene fra logistisk regresjon. Ikke minst er det vanskelig å bruke rapportert AME i en tabell til videre kalkulasjoner og beregninger. Gjennomsnittet kan også i noen tilfeller romme betydelig variasjon. Derfor presenteres også resultatene som regresjonskoeffisienter (β) med tilhørende standardfeil (SE) og p-verdier.

AME er beregnet i statistikkprogrammet Stata med en tilleggspakke kalt SPOST13. Programmene i pakken er beskrevet i Long og Freese (2014). Se Hardin og Hilbe (2012) for gjennomgang av logistisk regresjon.

Forskjeller mellom dem som mottar sosialhjelp og dem som ikke mottar sosialhjelp

Er det forskjell på de som har mottatt sosialhjelp og de som ikke har mottatt sosialhjelp? I så fall: Hvilke forskjeller er det? For å besvare disse to spørsmålene anvender vi logistisk regresjon. Resultatene er gjengitt i tabell 1. Se metodekapittel for nærmere forklaring av metodikk og tolking.

Flere år i Norge øker sannsynligheten for å motta sosialhjelp. Antall år i Norge angir også hvor lenge det har gått siden det ble stilt forsørgingsgaranti ved søknad om opphold. Personer som har bodd en stund i Norge vil kanskje også ha opparbeidet seg mer kompetanse om norske velferdsordninger. Gjennomsnittlig endring i sannsynlighet (AME) for et ekstra år er 2 prosentpoeng. I datasettet varierer antall år i Norge mellom 3 år og 34 år.

Stigende alder er forbundet med lavere sannsynlighet for å motta sosialhjelp. Den estimerte virkningen av alder er – med gjennomsnittlig endring i sannsynlighet (AME) – på minus 1,1 prosentpoeng (for ett år høyere alder).[10]I regresjonsmodellen er altså både alder og antall år i Norge tatt med. Det er et visst sammenfall mellom det disse to variablene måler. Imidlertid synes det ikke å skape problemer for estimeringen. Resultatene forandres i liten grad ved å utelate den ene variabelen.

Personer som tidligere hadde noe annen inntekt ved siden av supplerende stønad, synes i mindre grad å motta sosialhjelp. Gjennomsnittlige endring i sannsynlighet (AME) for å motta sosialhjelp er på -3,6 prosentpoeng – ved en økning i tidligere inntekt på 10 000 kr. Tilgang til noe annen inntekt kan gjøre det mindre nødvendig å søke om sosialhjelp. På den andre siden kan det også være noen tilfeller hvor sosialhjelp avslås på grunn av annen inntekt.

Vi finner ikke klare tegn til forskjeller mellom menn og kvinner. Derimot synes det å ha innvandret fra Afrika i stedet for Europa å være forbundet med en gjennomsnittlig endring i sannsynlighet (AME) som er 17,8 prosentpoeng høyere (for å motta sosialhjelp). I en alternativ sammenligning av Afrika og Asia framkommer omtrent samme differanse (ikke vist). Det er ikke andre klare indikasjoner på forskjeller mellom verdensdelene. Blant de afrikanske landene er det flest personer fra Somalia – se figur 2. Også fra andre studier er det kjent at innvandrere fra Afrika har forhøyet forekomst av mottak av sosialhjelp (Dokken 2015).

De som bor sammen med andre, har lavere sannsynlighet for å motta sosialhjelp enn de som bor alene. Det gjelder relativt få personer, og de har i de fleste tilfellene ektefelle over 67 år. Muligens er dette en gruppe som skiller seg litt fra de andre personene som er analysert her. I utgangspunktet er det vanskelig for to foreldre å få familiegjenforening med voksne barn. Noen kan ha fått det på bakgrunn av «sterke mennskelige hensyn». En annen mulighet er at noen har giftet seg etter at de kom til Norge. Dette har vi ikke informasjon om.

Som tidligere omtalt, er antall mulige måneder med sosialhjelp og mottok av sosialhjelp i 2015 i hovedsak kontrollvariabler for å korrigere for mulige skjevheter. Begge variablene har tydelig påvirkning på sannsynligheten for å motta sosialhjelp, men alene har de har ikke så stor substansiell betydning for det som undersøkes her.