Uføretrygding av unge siden 1992

I løpet av de siste 25 årene har det vært stor variasjon i antall personer under 30 år med varig uføretrygd. Etter en økning på 1990-tallet nådde antallet et foreløpig toppunkt i 1999, fulgt av nedgang fram til 2006 da veksten igjen skjøt fart (figur 1). Veksten har vært spesielt sterk siden 2013.

Opplegget for artikkelen

Formålet med denne artikkelen er å presentere og diskutere uføretrygding av personer under 30 år siden 1992. Vi benytter to analytiske grep som vil bidra til å nyansere bildet av utviklingen slik den framkommer i figur 1. Det viktigste, og mest gjennomgripende, er at vi inkluderer mottakerne av tidsbegrenset uførestønad blant de uføre. Denne gruppen følger vi også etter at de 1. mars 2010 fikk ytelsen konvertert til arbeidsavklaringspenger. Begrunnelsen for dette er at for de fleste som fikk tidsbegrenset uførestønad fra 1. januar 2004, innebar det bare at de fikk utsatt tidspunktet for en varig uføretrygd.

Vi tar i bruk et datamateriale med start- og sluttdato for perioder med varig uføretrygd, tidsbegrenset uførestønad, og arbeidsavklaringspenger konvertert fra tidsbegrenset uførestønad for personer som er født fra og med 1962. Dette gir informasjon om alder på innvilgelsestidspunktet[4]Fra 1. mai 1997 ble aldersgrensen for å få uføretrygd hevet fra 16 til 18 år. Vi har justert tilgangstidspunktet fram til første kalendermåned etter fylte 18 år for alle som fikk ytelsen før dette, slik at tallene er sammenlignbare over tid. og hvilke år fra og med utgangen av 1992 de er registrert med en av ytelsene. I våre beregninger regnes tilgangstidspunktet for tidsbegrenset uførestønad som starttidspunktet som uføretrygdet uavhengig av hvorvidt vedkommende senere registreres med en varig uføretrygd. Dette innebærer at de i denne analysen registreres som uføre på et tidligere tidspunkt og ved en lavere alder enn i den offisielle statistikken. Selv om vi sannsynligvis inkluderer noen som ikke ville fått en varig uføretrygd, unngår vi ved denne tilnærmingen det bruddet i uføreutviklingen som finnes i den offisielle statistikken etter 2003 som følge av innføringen av tidsbegrenset uførestønad.

Det andre grepet vi gjør er knyttet til uføretrygdingen av 18-åringene. Veksten i nye uføre 18-åringer relativt til befolkningen økte noe mellom 1992 og 1995, var relativt konstant fram til 2000, og har deretter økt nesten hvert år (figur 4). Med utgangspunkt i datamaterialet beskrevet over, foretar vi en analyse der vi sammenligner den observerte utviklingen i antall uføretrygdede under 30 år med utviklingen i en hypotetisk situasjon der uføretrygdingen av 18-åringer holdes konstant fra og med årsskiftet 1999/2000, og alt annet ellers er likt. Vi får dermed et mål på betydningen av økt uføretrygding blant de yngste for den totale veksten i uføretrygding.

I befolkningen som helhet er kvinner uføretrygdet i større grad enn menn, men for personer under 30 år er forholdet motsatt. Kvinner fikk tidsbegrenset uførestønad i større grad enn menn, og det gjaldt også blant de unge. Når vi som her ser tidsbegrenset uførestønad og uføretrygd i sammenheng, utjevnes den observerte kjønnsforskjellen blant de unge uføre noe. Uføretrygding av 18-åringer er til gjengjeld vanligere blant menn, og vi gjennomfører derfor også den hypotetiske beregningen av uføreutviklingen separat for hvert kjønn.

Avslutningsvis diskuterer vi resultater fra disse analysene i lys av hva forskningen sier om barn og unges helseproblemer. Vi drøfter også hvilken betydning varigheten av perioden med midlertidige helseytelser har, og eventuelle konsekvenser av innstrammingen i arbeidsavklaringspengeordningen siden 1. januar 2018.

Når går man fra midlertidig til varig ytelse?

Siden 1992 er det i flere runder blitt regulert hvor lenge man kan motta midlertidige helseytelser fra NAV mens man gjennomgår behandling eller deltar i ulike former for tiltak for å bedre arbeidsevnen. Før innføringen av arbeidsavklaringspenger skilte man mellom medisinsk behandling og yrkesrettet attføring med dertil hørende ytelser. Generelt var det ingen samlet tidsbegrensning knyttet til deltakelse i arbeidsrettede tiltak og mottak av attføringspenger, men enkelttiltak var gjerne begrenset i tid.[7]Ordinær utdanning som tiltak var i utgangspunktet ikke underlagt noen tidsbegrensning, men fra 1. januar 2004 ble det innført en alminnelig grense på tre år (Se Ot.prp nr 13 (2003-2004)).

Fram til 1. juli 1993 var det heller ingen klar begrensning av hvor lenge man kunne være i medisinsk behandling og motta en midlertidig helserelatert ytelse. Det ble da innført en grense på ett år for mottak av rehabiliteringspenger, men med mulighet for unntak på visse vilkår. Disse unntakene var til gjengjeld ikke tidsbegrensede.[8]Samtidig ble blant annet de medisinske vilkårene innskjerpet. Innstrammingen hadde effekt – antall mottakere av rehabiliteringspenger ble nesten halvert da regelendringen fikk full effekt etter 1. juli 1994 (Nygaard 1998, tabell 4.1). Utover 1990-tallet økte imidlertid bruken av unntaksbestemmelsene, og de ble i tillegg utvidet fra 1. januar 2001. Fra og med 1. januar 2004 strammet man imidlertid inn igjen, og begrenset tiden på fire av fem unntaksbestemmelser til ett år. Til gjengjeld innførte man tidsbegrenset uførestønad med et tidsperspektiv på fire år. Alle som mottok en av de tre midlertidige helseytelsene (se faktaboks) fikk så ytelsen konvertert til arbeidsavklaringspenger fra 1. mars 2010. Tidsperspektivet på mottak av arbeidsavklaringspenger var fire år, noe som gjaldt alle som mottok ytelsen, uavhengig av tidligere ytelseshistorikk.

Tiden som er tilgjengelig før det må skje en avklaring om uføretrygd er både blitt redusert og økt i flere omganger siden 1992. Spesielt framkommer dette handlingsrommet som kort i årene med tidsbegrenset uførestønad når man inkluderer mottakerne av denne ytelsen blant de uføretrygdede. Til gjengjeld åpnet man for ekstra lange forløp for dem som allerede hadde mottatt rehabiliterings- eller attføringspenger over lengre tid i forkant av innføringen av arbeidsavklaringspenger. Det er liten grunn til å tro at dette ikke har påvirket når man søkte om uføretrygd. I helt spesielle tilfeller har det også, fram til 2018, vært mulig med nærmest ubegrenset forlengelse (Holgersen 2017).

Tidsbegrenset uførestønad og varig uføretrygd

I årene 2004–2009 fikk to av tre unge mellom 20 og 30 år en tidsbegrenset uførestønad når de søkte om uføretrygd. Bare blant de yngste under 20 år fikk de fleste en varig uføretrygd. Vilkårene for de to ytelsene var omtrent de samme (se faktaboks), men med tidsbegrenset uførestønad var målet å identifisere personer som gjennom flere år hadde gjennomgått behandling og tiltak uten bedring av arbeidsevnen, men likevel ble forventet å kunne komme i arbeid på et senere tidspunkt. Alder var et viktig kriterium. Også personer med denne ytelsen skulle i prinsippet ha en form for oppfølging. Imidlertid ble de i stor grad nedprioritert i NAV, og mange oppfattet det slik at de allerede hadde fått en uføretrygd (Olsen m.fl. 2006, Jentoft og Olsen 2009, Bragstad 2009). I vår analyse har vi altså valgt å se varig uføretrygd og tidsbegrenset uførestønad i sammenheng, og registrert den enkelte første gang vedkommende mottok en av de to ytelsene. Mange med tidsbegrenset uførestønad fikk innvilget varig uføretrygd etter en tid. Da arbeidsavklaringspenger ble innført fra 1. mars 2010, fikk alle gjenværende mottakere av tidsbegrenset uførestønad ytelsen konvertert til arbeidsavklaringspenger. Vi vil imidlertid fremdeles betrakte dem som uføretrygdede, og etter en stund fikk også mange av dem innvilget varig uføretrygd. Overgangen til varig uføretrygd kunne skje både før og etter vedkommende fylte 30 år.

I figur 2 har vi telt opp antall personer som ved utgangen av hvert år enten mottok varig uføretrygd, tidsbegrenset uførestønad eller arbeidsavklaringspenger (sistnevnte i forlengelsen av konvertering fra tidsbegrenset uførestønad). Vi har også skilt ut personer med varig uføretrygd som tidligere hadde mottatt den tidsbegrensede uførestønaden. Utviklingen i antall personer med varig uføretrygd framkommer dermed som summen av de to blå dataseriene, mens de grønne representerer de ekstra uføre som kommer med når vi også inkluderer mottakere av den tidsbegrensede uførestønaden og påfølgende arbeidsavklaringspenger. Hvis ikke noe annet framgår av sammenhengen vil vi benytte begrepet uføretrygdet om alle disse tre gruppene i resten av artikkelen.

I stedet for en nedgang i antall unge uføretrygdede etter 2002, og med et bunnpunkt i 2006 slik den offisielle statistikken viser (figur 1), har det med vår definisjon vært vekst hvert år etter 2002 og helt fram til 2010 (figur 2). Målt som andel av befolkningen har det vært en økning i uføretrygdede personer under 30 år fra i overkant av 0,8 prosent i 1992 til 1,7 prosent ved utgangen av 2016. Mye av veksten kom imidlertid før 2006. Nedgangen i perioden 2010–2013 skyldes at det i disse årene bare ble innvilget varig uføretrygd.[9]Personer med arbeidsavklaringspenger som før 1. mars 2010 mottok attføringspenger eller rehabiliteringspenger, og som tidligere kunne ha fått tidsbegrenset uførestønad, fortsatte bare å motta arbeidsavklaringspenger og er ikke inkludert her. Først fire år etter introduksjonen av arbeidsavklaringspenger ser vi en markert økning i antall unge uføretrygdede. Dette er sannsynligvis en følge av at denne ytelsen i utgangspunktet bare kunne gis i fire år.

Årlig tilstrømming av nye uføretrygdede

Ved å studere den årlige tilstrømningen av nye uføre etter alder, får vi et mer detaljert bilde av dynamikken i veksten. I figur 3 er den årlige tilgangen av nye uføretrygdede sett i forhold til risikobefolkningen i form av tilgangsrater.[10]Risikobefolkningen er den delen av befolkingen som er under risiko for å få en uføretrygd. Bare 11/12 av 18-åringene er inkludert siden uføretrygd ikke innvilges før kalendermåneden etter fylte 18 år. Mens utviklingen er relativt stabil, eller viser en svak vekst for de unge fra 20 år og oppover, finner vi en sterk, og vedvarende vekst blant 18–19-åringene. Vi vil se nærmere på disse aller yngste i neste kapittel.

Den årlige tilgangsraten for de unge fra 20 år og oppover varierer mye over tid (figur 3). I årene etter innstrammingen i regelverket for rehabiliteringspenger i 1993 økte tilgangen av nye uføretrygdede. Dette kan skyldes at regelendringen medførte en raskere avklaring mot uføretrygd. Regelendringen fikk full effekt 1. juli 1994. I tillegg kan nedgangskonjunktur og høy arbeidsledighet ha ført til at det lenge hadde vært vanskelig å finne en plass i arbeidsmarkedet. Unntaksbestemmelsen for rehabiliteringspenger ble imidlertid brukt i stadig større grad, og fra og med 2001 ble det også lempet noe på kravet til aktiv behandling.[11]Se note 4. Andelen personer under 30 år med midlertidige helseytelser økte igjen (Bragstad og Brage 2011, figur 1 og 2), og arbeidsmarkedet for de unge hadde også bedret seg. Det er sannsynlig at dette medførte at uføretrygd ble unngått eller utsatt for en del unge med lidelser der utfallet var spesielt usikkert. I tillegg skjedde det en innskjerping av kravet til gjennomgått attføring (Kristoffersen 2005). I disse årene rundt årtusenskiftet observerer vi en nedgang både i antall og andel unge uføretrygdede (figur 2).

Innføringen av tidsbegrenset uførestønad fra 1. januar 2004 bidro klart til å øke uføretrygdingen. Imidlertid må dette sees i sammenheng med at man samtidig foretok nye innstramminger i regelverket for rehabiliteringspenger, og da særlig en begrensning i varigheten for dem som var omfattet av unntaksregler. Dette ga et signal om raskere avklaring av spørsmålet om uføretrygd. Med muligheten til å velge en tidsbegrenset stønad, var det sannsynligvis mindre motstand mot å innvilge en uføreytelse, også for de unge.[12]For tidsbegrenset uførestønad lempet man også litt på behandlingsvilkåret i lys av begrensningen som ble innført for rehabiliteringspenger (Bragstad 2009). I tillegg var man igjen inne i en periode med relativt høye ledighetstall for de unge.

Fra 1. mars 2010 var det ikke lenger anledning til å innvilge tidsbegrenset uførestønad. Uansett tidligere ytelseshistorikk fikk man nå anledning til å motta arbeidsavklaringspenger i inntil fire år om man var under behandling, i et arbeidsrettet tiltak, eller fikk annen oppfølging der formålet var å komme i arbeid. Gitt at terskelen for å innvilge varig uføretrygd for de unge var, og skulle være, høy, er det naturlig at man utnyttet disse fire årene med en midlertidig ytelse. Ved årsskiftet 2013/2014, da fireårsgrensen nærmet seg for den første gruppen mottakere av arbeidsavklaringspenger, økte behovet for en avklaring for mange, og tilgangen til varig uføretrygd økte.

Hypotetisk utvikling – konstant tilgang 18-åringer etter 2000

For å tallfeste betydningen av den økende uføretrygd­ingen av 18-åringer, har vi beregnet hvordan utviklingen i antall unge uføretrygdede (inkludert mottakere av tidsbegrenset uførestønad) ville vært under forutsetningen av at tilgangsraten blant 18-åringer var konstant lik raten i et gjennomsnitt av årene 1999–2001 (0,6 %). I tilgangsår etter 2000 ble antall nye uføre 18-åringer beregnet ved at denne gjennomsnittsraten ble multiplisert med antall 18-åringer i risikobefolkningen dette året. I de påfølgende årene ble antall uføre­trygdede med tilgang som 18-åring korrigert proporsjonalt for observert avgang (død).

Alt annet er holdt konstant; vi har forutsatt at det å holde uføretrygdingen av 18-åringer stabil over tid, ikke medfører økt uføretrygding på senere alderstrinn. I 2016 utgjorde forskjellen mellom observert og korrigert antall uføretrygdede 2400 personer, eller nær 17 prosent av de uføretrygdede ved utgangen av dette året. Uten veksten i uføretrygding av 18-åringer siden 2000 ville andelen uføretrygdede i befolkningen under 30 år ikke vært større i 2016 enn i 2006 (figur 6).

Diagnoser blant uføretrygdede

De viktigste diagnosene ved uføretrygding av de unge under 20 år har vært psykisk utviklingshemming og sykdommer i nervesystemet. Siden begynnelsen av 1990-tallet har det vært vekst i forekomsten av begge disse diagnosetypene. Den sterkeste veksten i denne aldersgruppen finner vi imidlertid i psykiske lidelser som ikke faller innunder kategoriene psykisk utviklingshemming, misdannelser og kromosomavvik (Brage og Thune 2015, figur 5). Her er autisme og Asbergers syndrom de to hyppigst forekommende lidelsene (Brage og Thune 2015).

Også i de eldre aldersgruppene øker forekomsten av psykiske lidelser, unntatt psykisk utviklingshemming, misdannelser og kromosomavvik, blant nye uføretrygdede. Brage og Thune (2015) inkluderer ikke mottakere av tidsbegrenset uførestønad i sitt tallmateriale, men sannsynligheten er stor for at de fleste av disse også var diagnostisert med en psykisk lidelse. Lettere psykiske lidelser og de fleste muskel- og skjelettlidelser var nevnt som diagnoser i målgruppen for tidsbegrenset uførestønad. Blant lettere psykiske lidelser nevnes depressive tilstander, angsttilstander og mindre alvorlige personlighetsforstyrrelser. I tillegg inkluderte målgruppen personer med slike lidelser i kombinasjon med rusproblemer.[16]NAVs rundskriv til §12-9 etter 1. januar 2004 og før endring 1. mars 2010 Det er helst i aldersgruppen 25–29 år vi finner nye unge uføretrygdede med depresjonslidelser, andre affektive lidelser og angstlidelser (Brage og Thune 2015).

Brage og Thune (2015) diskuterer veksten i uføretrygding blant de aller yngste, og er tvilende til at det bare er økt forekomst av lidelsene som forklarer økningen. Større oppmerksomhet rundt diagnoser og behandling allerede i skolealder har sannsynligvis bidratt til at flere får avklart behov for uføretrygd allerede ved fylte 18 år. Her støtter de seg også på Berg og Thorbjørnsrud (2009) som med utgangspunkt i forskning, statistikk og intervjuer med relevante aktører peker på flere mulige tilleggsfaktorer bak veksten i uføretrygdingen av unge under 30 år fram til 2007. Berg og Thorbjørnsrud (2009) baserer analysen på vekst i de samlede uføreytelsene – de inkluderer dermed også tidsbegrenset uførestønad. De avskriver økt overlevelse av for tidlig fødte barn som en viktig årsak – etter deres beregninger dreier det seg om for få personer. Siden overlevelsen på alle årstrinn har fortsatt å øke er dette imidlertid en faktor som kan ha fått økt betydning de siste ti årene. Økt rusmiddelbruk siden 1990-tallet fremheves derimot som en mulig årsaksfaktor. Psykiske lidelser og narkotikabruk ser ut til å ha en gjensidig negativ effekt. I tillegg peker Berg og Thorbjørnsrud på regelverksutviklingen med økende krav til gjennomstrømming av personer i NAV, og på et arbeidsliv som i synkende grad ser ut til å ha rom for dem som sliter med manglende mestring og dårlige sosiale ferdigheter. Det har også vært spekulert i hvorvidt det over tid har vært en forverring av barns oppvekstvilkår. Her vet man ikke så mye.

Dårligere helse?

Vi har pekt på noen forhold som kan tilsi at flere vokser opp med alvorlige lidelser. Den synkende dødeligheten siden 1960-tallet, både i første leveår og i ungdomsårene, indikerer økt overlevelse også for barn og unge med ulike typer av funksjonshemminger. Disse ungdommene har nå, og sannsynligvis i økende grad, blitt diagnostisert i løpet av barndommen eller ungdomstiden og får innvilget uføretrygd når de fyller 18 år. Generelt er de fleste som får uføretrygd når de fyller 18 år, født med ulike typer fysisk eller psykisk utviklingshemming, eller med disposisjon for alvorlige psykiske lidelser. Gjennom de første barneårene vil det også kunne oppstå alvorlige sykdommer og skader, både av fysisk og psykisk art.

Blant de psykiske lidelsene som debuterer i barneårene finner vi, i tillegg til ulike grader av psykisk utviklingshemming, eksternaliserende lidelser[18]Lidelser som atferdsproblemer og ADHD. som kan medføre et høyt, og ofte vanskelig håndterbart aktivitetsnivå, og autisme. Her er gutter overrepresentert (Folkehelseinstituttet 2018, kapittel 3). Internaliserende lidelser som depresjon, angst og tilbaketrekning debuterer gjerne i tenårene, og da i større grad hos jenter. De relativt store forskjellene i diagnosemønsteret mellom gutter og jenter er sannsynligvis en viktig forklaring på overhyppigheten av menn blant uføretrygdede 18-åringer.

Det er viktig at helsetjenesten, barnehager, skole og foreldre har kunnskap og kompetanse til å håndtere barn og unge med alvorlige lidelser, og gjerne i form av et formelt samarbeid. Sannsynligvis kan man bedre funksjonsevnen hos mange om de blir møtt på en riktig måte og med riktig behandling så tidlig som mulig. Samtidig skjer det også medisinske framskritt i behandlingen av nyfødte, uansett lengden på svangerskapet. Man kan håpe at over tid vil stadig bedre kunnskap om oppfølging, både i svangerskapet og de første leveårene, kunne bidra til at færre får, eller blir disponert for, hemmende lidelser.

Det er bare en mindre gruppe blant de unge som har så store problemer at de verken får gjennomført utdanning eller har noen framtid i ordinært arbeid. Andelen unge som i ulike sammenhenger rapporterer at de sliter med psykiske og fysiske plager er imidlertid relativt høy, og særlig hos jenter i tenårene ser andelen med depressive symptomer ut til å være økende. Personer som starter livet med funksjonshemminger, ulike somatiske sykdommer eller, av ulike grunner, økt risiko for psykiske lidelser vil stå overfor utfordringer andre slipper. Basert på helseundersøkelser som HUNT, Ung-HUBRO og andre regionale studier finner norske forskere at rapporterte helseproblemer i barne- og ungdomsårene predikerer økt avhengighet av velferdsytelser senere (Homlong m.fl. 2015, De Ridder m.fl. 2015). Man finner også at mentale helseproblemer i ungdomstiden gir lavere sannsynlighet for å gjennomføre videregående utdanning (Sagatun m.fl. 2014) og reduserer forventet framtidig inntekt (Evensen m.fl. 2017). For begge kjønn ser det ut til at det er eksternaliserende lidelser som i særlig grad er assosiert med manglende gjennomføring av videregående skole. Man finner en svakere effekt av internaliserende lidelser som depresjon, angst og tilbaketrekning, og bare for jenter (Sagatun m.fl. 2014). Psykiske helseplager blant unge viser seg i tillegg å ha en sosial gradient; dårlig råd, konflikter i hjemmet og mang­lende støtte øker sannsynligheten for at man har rapportert slike plager (Sletten 2017). Barn og unges helse og oppvekstvilkår er viktig for utfall i voksen alder, og bør få stor oppmerksomhet. Mye tyder på at flere barn og ungdommer enn tidligere sliter med psykiske problemer. Det kan være avgjørende for deres videre utvikling og senere arbeidsmarkedsdeltakelse at de får relevant og tilstrekkelig oppfølging så tidlig som mulig.

Uansett årsak vil unge som sliter med fysiske og psykiske problemer trenge mer oppfølging og støtte enn sine jevnaldrende på vei inn i voksenlivet. Noen får både inntekt og økt livskvalitet med uføretrygd og varig tilrettelagt arbeid (VTA). I desember 2016 gjaldt dette 2 500 personer under 30 år, eller om lag én av seks av de uføretrygdede i denne aldersgruppen. De fleste på slike arbeidsplasser var 20 år og over[19]https://www.nav.no/468454/tiltaksdeltakere%2815%29 [Hentet 23.5.2018], men over halvparten hadde fått uføretrygd før fylte 20 år. Etterspørselen fra NAV-kontorene etter varig tilpassede arbeidsplasser (VTA) er økende (Spjelkavik m.fl. 2012).

Andre går inn og ut av skole og ulike jobber uten verken å få en relevant utdanning eller et fotfeste i arbeidslivet. Når de oppsøker NAV blir de ofte kategorisert med nedsatt arbeidsevne siden de har behov for spesielt tilpasset oppfølging. I prosessen med avklaring av inntektssikring er så sjansen stor for å få innvilget en midlertidig helseytelse. Andre igjen har klart seg gjennom utdanning og/eller kommet i arbeid, men faller ut etter en tid, og mottar først sykepenger og så arbeidsavklaringspenger. For mange unge blir dette forløpet langvarig – man forsøker i så stor grad som mulig å unngå varig uføretrygd både av hensyn til den enkelte som må få muligheten til å få utviklet sitt potensiale, og til samfunnet (Bragstad og Sørbø 2014, Sørbø og Ytteborg 2015). Lange forløp med arbeidsavklaringspenger og oppfølging fra NAV i kombinasjon med medisinsk behandling, arbeidsrettede tiltak og eventuelt utdanning kan for noen bety veien bort fra en potensielt livsvarig trygdekarriere. For andre leder lange forløp likevel inn i en tilværelse med varig uføretrygd, og en avklaring kunne kanskje vært foretatt tidligere. De unge i NAV som har størst problemer har ofte få ressurser hjemmefra, lav eller ingen utdanning, liten eller ingen arbeidserfaring, og sliter gjerne med psykiske plager av ulik alvorlighetsgrad. Den samfunnsøkonomiske konsekvensen av at en ung person blir uføretrygdet og dermed står utenfor arbeidslivet er stor (Rasmussen m.fl. 2010). Gevinsten ved å lykkes med rehabilitering er derfor også betydelig.

Nytt regelverk for arbeidsavklaringspenger

NAVs veiledere har til en viss grad kunnet benytte skjønn ved forlengelse av arbeidsavklaringspengene (Holgersen 2017). Nå kan det imidlertid bli en endring. Fra og med 1. januar 2018 skjedde det en ny innstramming i tiden man kan motta en midlertidig helseytelse. For nye tilfeller ble tiden med arbeidsavklaringspenger redusert fra fire til tre år, med maksimalt to års forlengelse på gitte vilkår.[20]Folketrygdloven § 11-12 Holgersens (2017) vurdering av regelendringen er at man nå nærmest har fjernet muligheten for å motta arbeidsavklaringspenger sammenhengende i mer enn fem år. Hvorvidt man får en forlengelse på to år vil avhenge av hvor streng praktiseringen av vilkårene blir, og blant annet hvem som har ansvaret for at det ikke er skjedd en avklaring i løpet av treårsperioden. Utdanningstiltak behandles spesielt: det skal gis forlengelse om man har startet i opplæring før treårsperioden er utløpt, og ikke rekker å fullføre før den er ute. Etter en avsluttet tre- eller femårsperiode er det vedtatt en karensperiode på 52 uker før arbeidsavklaringspenger kan innvilges på nytt.[21]Folketrygdloven § 11-31. Unntak kan gis i helt spesielle tilfeller ved alvorlig sykdom eller skade.

Er oppfølgingen god nok?

Argumentet for innstramming fra fire til tre år med mottak av arbeidsavklaringspenger er at man mener at fireårsperioden «ikke [er] blitt brukt godt nok», og peker på at mange, og særlig unge fortsetter å motta ytelsen lenger enn fire år (Prop. 74 L (2016–2017), 5.7.4). Man ser et potensiale i bedre samhandling med andre aktører, raskere deltakelse i arbeidsrettede tiltak i kombinasjon med medisinsk behandling og tettere oppfølging fra NAV sin side. Målet er at flere skal hjelpes slik at de kan bli i stand til å forsørge seg selv.

Unge under 30 år som får innvilget arbeidsavklaringspenger ser ut til å avslutte forløpet raskere enn i eldre aldersgrupper (se f.eks. Kann m.fl. 2016). De unge som blir igjen ser imidlertid ut til å trenge mer tid enn de eldre. Mange har alvorlige psykiske lidelser (Sørbø og Ytteborg 2015). Vil det være mulig, gjennom bedre behandling og mer relevante tiltak, å øke sjansen for selvforsørging? Og kan dette gjøres raskere, eller tilsier sykdomsbildet for denne gruppen at man i det lengste bør utsette avgjørelsen om varig uføretrygding fordi det vil innebære at oppfølgingen fra NAV opphører?

Mot økende uføretrygding?

Foreløpig er det grunn til å anta at med det nye regelverket for arbeidsavklaringspenger øker sjansen for at man kan risikere å miste retten til ytelsen før arbeidsevnen er endelig avklart. I en slik situasjon kan man være ute av stand til å forsørge seg selv ved eget arbeid, men oppfyller heller ikke kravene til uføretrygd (Holgersen 2017, avsnitt 4.2). I forarbeidene til loven drøfter departementet fordeler og ulemper med kortere varighet, og særlig opp mot tilgang til uføretrygd: «Hvis varigheten på perioden en kan motta arbeidsavklaringspenger blir for kort, kan dette føre til økt tilgang til, og press på, uføretrygden. Dersom maksimal varighet er nådd, samtidig som sykdommen fortsatt medfører nedsatt arbeidsevne, vil de fleste sannsynligvis få innvilget uføretrygd. Å ha så strenge varighetsbegrensninger at det gir press på og økning i antall uføretrygdede vil ikke være noen god løsning verken fra den enkeltes eller fra et samfunnsøkonomisk ståsted» (Prop. 74 L (2016–2017), 5.7). Erfaringen med innføring av tidsbegrenset uførestønad og den samtidige innstrammingen i unntaksbestemmelsene for rehabiliteringspenger i 2004, tyder på at dersom det blir et gap mellom to livsoppholdsytelser, vil dette bli forsøkt tettet. En aktuell mulighet kan være at vilkårene for å innvilge varig uføretrygd blir justert. Løsningen i 2004 ble at man etter en stund justerte regelverket både for tidsbegrenset uførestønad og rehabiliteringspenger (Bragstad 2009, 2.2.4).

Uførereformen fra 1. januar 2015 gav økt fleksibilitet for inntektsopptjening i uføretrygden.[22]Folketrygden § 12-14. Reduksjon av uføretrygd på grunn av inntekt Dette kan allerede fra 2015 ha redusert motforestillingene mot å innvilge den varige ytelsen også for de unge. En analyse basert på de første 12 månedene etter reformen av uføretrygden, viser en liten, men positiv effekt på arbeidstilbudet fra menn under 30 år med full uføretrygd (Alne 2018).[23]Reformen ble implementert helt samtidig med en omlegging av rapporteringen til Arbeidsgiver- og arbeidstakerregistret. Selv om dette er forsøkt korrigert for på flere måter (Alne 2018, Appendix C), kan det ha påvirket resultatene. Det nye regelverket for arbeidsavklaringspenger vil få full effekt fra 1. januar 2021. Det er grunn til å vente ytterligere vekst i uføretrygdingen av de unge under 30 år i årene som kommer, dersom man ikke finner alternative måter å støtte de de mest vanskeligstilte på.