Innledning

Begrepet «nedsatt arbeidsevne» ble innført i NAVs statistikk i januar 2009, og erstattet begrepet «yrkeshemmet» (Bråthen og Vetvik 2011). I starten bestod gruppen av omtrent de samme personene som tidligere var registrert som yrkeshemmede[1]Yrkeshemmede var personer som ønsket arbeid, men som på grunn av fysisk, psykisk eller sosial funksjonshemming hadde problemer med å få ordinært arbeid. Dette er personer som ble vurdert av NAV med sikte på yrkesrettet attføring. Alle som mottok attføringspenger ble klassifisert som yrkeshemmede. I tillegg var personer med for eksempel sykepenger, uføreytelser, individstøtte eller lønn fra arbeidsgiver som deltok på tiltak under yrkesrettet attføring eller som var under vurdering for slike tiltak, klassifisert som yrkeshemmet (Reiersen og Årethun 2007, s. 17)., men ved innføringen av arbeidsevnevurdering og arbeidsavklaringspenger endret dette seg. Ved innføringen av arbeidsavklaringspenger i mars 2010 ble også de som tidligere mottok rehabiliteringspenger eller tidsbegrenset uførestønad overført til arbeidsavklaringspenger og dermed inkludert i statistikken over personer registrert med nedsatt arbeidsevne. Endringer i lovverk og NAVs arbeidsmetodikk har også ført til at arbeidsevnevurderingen gjennomføres tidligere i prosessen enn før for mange brukere. Dette har ført til at det gradvis er blitt flere personer klassifisert med nedsatt arbeidsevne.[2]https://www.nav.no/print-innhold?book=340935

Personer som mottar arbeidsavklaringspenger er den klart største gruppen blant de som er registrert med nedsatt arbeidsevne. Ved innføringen av arbeidsavklaringspenger mottok 82 prosent av de som var registrert med nedsatt arbeidsevne denne ytelsen. Det har også vært mange analyser som har sett nærmere på gruppen som mottar arbeidsavklaringspenger (se for eksempel Kann og Kristoffersen 2013, 2014, 2015, Kann, Yin og Kristoffersen 2016a og Kann, Yin og Kristoffersen 2016b).

Cools m.fl (2018) ser på personer under 30 år som er registrert med nedsatt arbeidsevne hos NAV, både de med og uten arbeidsavklaringspenger. De finner at unge med nedsatt arbeidsevne skiller seg signifikant fra resten av befolkningen i samme aldersgruppe på flere måter. De har for eksempel i mindre grad fullført videregående skole eller høyere utdanning, hatt mindre yrkesinntekt og har oftere foreldre med lite utdanning, lav inntekt og høyere trygdemottak. De finner også at unge som er registrert med nedsatt arbeidsevne i mindre grad mottar arbeidsavklaringspenger enn det som er tilfellet blant de over 30 år.

Utviklingen de senere årene

Fra våren 2011 begynte antallet med rett til arbeidsavklaringspenger å falle (figur 1), og tidlig i 2018 var det omtrent 38 600 færre som mottok ytelsen enn våren 2011. I samme periode har vi sett en økning i antallet personer som er registrert med nedsatt arbeidsevne uten å motta arbeidsavklaringspenger. Denne gruppen har gått fra å utgjøre om lag 26 500 personer i mars 2010 til å være på 46 300 personer i februar 2018.[3]Vi har fjernet 10 600 personer som deltok i tiltaket tilrettelagt arbeid. Dette er blant annet uføretrygdede som ikke forventes å delta i ordinært arbeid (f.eks. psykisk utviklingshemmede). Dette gjør at tallene ikke stemmer overens med de offisielle tallene for nedsatt arbeidsevne og arbeidsavklaringspenger.

Ser vi mer i detalj på utviklingen for de med nedsatt arbeidsevne uten arbeidsavklaringspenger (figur 2), ser vi at om lag 12 000 av de 46 300 er under 30 år, som er drøye 3 000 flere enn i mars 2010. Antallet i denne aldersgruppen har likevel vært ganske stabilt de siste årene. Gruppen med personer som er 60 år eller mer var lenge den som økte mest, men det siste halve året har de blitt færre og færre.

Det er en betydelig økning både i antall og andel med innvandringsbakgrunn (figur 3). I mars 2010 utgjorde personer med innvandrerbakgrunn 20 prosent av alle med nedsatt arbeidsevne uten arbeidsavklaringspenger. I februar 2018 hadde andelen økt til 33 prosent, og denne økningen ser vi også når vi ser på antall personer som har gått fra 5 200 personer i mars 2010 til 15 400 i februar 2018. Det vil si at halvparten av økningen siden 2010 i gruppen som er registrert med nedsatt arbeidsevne uten å motta arbeidsklaringspenger har kommet blant innvandrere. Dette virker i stor grad å være personer med flyktningebakgrunn/asylsøkere, og i liten grad arbeidsinnvandrere. Om lag 83 prosent av de med innvandrerbakgrunn i andre kvartal 2016 var født i Asia, Afrika, Sør- og Mellom-Amerika eller Øst-Europa utenfor EU.

Til tross for at gruppen som er registrert med nedsatt arbeidsevne uten rett til arbeidsavklaringspenger har økt med om lag 20 000 personer siden 2010 er det skrevet lite om den. I denne artikkelen ønsker vi å se nærmere på gruppen ved å besvare noen spørsmål.

1. Hvem er det som blir registrert med nedsatt arbeidsevne uten rett til arbeidsavklaringspenger?

2. Skiller gruppen seg fra de som har arbeidsavklaringspenger med tanke på alder, kjønn og innvandrerbakgrunn, og har det vært noen endringer over tid?

3. Hvor mange mottar andre ytelser, for eksempel uføretrygd, sykepenger, tiltakspenger?

4. Hvor mange har hatt rett til arbeidsavklaringspenger tidligere? Hvor mange har hatt andre ytelser? Og hvor mange har hatt arbeidstilknytning?

5. Er det mange som begynner å motta arbeidsavklaringspenger, uføretrygd, eller som begynner i jobb i etterkant?

6. Hvor mange blir stående minst 6 måneder med nedsatt arbeidsevne uten å begynne å motta arbeidsavklaringspenger, uføretrygd eller å gå i arbeid? Og hvordan skiller den gruppen seg fra de som kun er registrert slik en kort periode (overgangstilfeller)?

Flere unge, flere menn, flere med innvandrerbakgrunn

Vi tar heretter utgangspunkt i de som var registrert med nedsatt arbeidsevne i andre kvartal 2016, og undersøker om de hadde rett til arbeidsavklaringspenger i dette kvartalet. Dette gjaldt 202 356 personer, hvorav 51 237 ikke hadde rett til arbeidsavklaringspenger. Se faktaboks om datasettet for mer informasjon. I tillegg vil vi i denne delen også se på hvordan aldersfordelingen og andel med innvandrerbakgrunn har endret seg over tid.

Når vi sammenligner personene med nedsatt arbeidsevne som har arbeidsavklaringspenger med de som ikke har det ser vi at de uten arbeidsavklaringspenger i større grad tilhører den yngste eller eldste aldersgruppen. Blant de uten arbeidsavklaringspenger var 25 prosent under 30 år, mens dette gjaldt 19 prosent av de med arbeidsavklaringspenger. I figur 2 så vi at det fram til 2015 var en økning i antallet under 30 år med nedsatt arbeidsevne uten arbeidsavklaringspenger, men andelen på 25 prosent har vært stabil siden 2011. Antallet unge med arbeidsavklaringspenger har derimot holdt seg rundt 28 000–29 000 siden 2011, selv om antallet mottakere av arbeidsavklaringspenger på mer enn 30 år har falt kraftig i denne perioden.

De uten arbeidsavklaringspenger skiller seg også fra de med arbeidsavklaringspenger ved at det er flere menn enn kvinner; noe som særlig gjelder de under 30 år.

Videre har de uten arbeidsavklaringspenger i betydelig større grad innvandrerbakgrunn. Blant personer med arbeidsavklaringspenger hadde 15 prosent innvandrerbakgrunn i vårt utvalg, mens dette gjaldt hele 28 prosent av de uten arbeidsavklaringspenger. Dette kan for eksempel dreie seg om personer som deltar i eller nylig har avsluttet introduksjonsprogrammet, men som fortsatt trenger en del ekstra oppfølging før de er klare for arbeid. Dataene viser også at rundt 16 prosent av personene uten rett til arbeidsavklaringspenger med innvandrerbakgrunn har botid på mindre enn fem år[4]Tid mellom folkeregistrert innvandringsdato og dagen før utvalgsperioden starter (31.mars 2016)., og at de i stor grad kommer fra land i Afrika, Asia m.m. I figur 3 så vi også at andelen med innvandrerbakgrunn har økt betydelig over tid.

4 av 10 har mottatt arbeidsavklaringspenger tidligere

Færre og færre mottar arbeidsavklaringspenger. Samtidig har vi sett en økning i antallet personer som står registrert med nedsatt arbeidsevne uten å motta arbeidsavklaringspenger de siste årene. Er det da slik at mange av de som står uten arbeidsavklaringspenger har mottatt ytelsen tidligere, og at de kanskje har nådd varighetsgrensen på 4 år?

Blant personene uten arbeidsavklaringspenger i andre kvartal 2016 hadde 39 prosent ett eller flere tilfeller med arbeidsavklaringspenger i perioden fra mars 2010 til mars 2016 (tabell 2).

Ser vi kun på de som hadde hatt arbeidsavklaringspenger tidligere, men som ikke hadde rett til det i andre kvartal 2016, finner vi den største oppsamlingen ved 48 måneders varighet (figur 4). Det sammenfaller med varighetsbegrensningen som har vært på arbeidsavklaringspenger på fire år[6]Frem til nytt regelverk for arbeidsavklaringspenger trådte i kraft. Fra 1.1.2018 er varighetsbegrensningen på maksimalt tre år, med mulighet for forlengelse inntil to år.. Mange av de som har nådd varighetsgrensen på fire år blir altså fortsatt værende registrert med nedsatt arbeidsevne etter at de har sluttet å motta arbeidsavklaringspenger. De blir med andre ord fortsatt vurdert å stå et stykke unna arbeid. Samlet sett utgjorde de med mer enn 4 års varighet med arbeidsavklaringspenger 12 prosent av alle uten arbeidsavklaringspenger i andre kvartal 2016. I tillegg var det mange som hadde mottatt arbeidsavklaringspenger i mindre enn fire år tidligere.

Blant de som hadde arbeidsavklaringspenger i andre kvartal 2016 ser vi ikke tilsvarende topp i andelen som hadde hatt rett til ytelsen i 48 måneder tidligere, men vi ser en tydelig topp lengst til høyre i figur 4. Det betyr at mange av de med arbeidsavklaringspenger i andre kvartal 2016 hadde hatt arbeidsavklaringspenger helt siden ytelsen ble innført i mars 2010.

17 prosent har mottatt dagpenger

17 prosent (8 700 av 51 237) av vårt utvalg hadde ett eller flere tilfeller med mottak av dagpenger mellom mars 2010 og mars 2016. Disse 8 700 personene hadde i størst grad enten hatt ett eller to år med dagpengehistorikk (figur 5). Det betyr at blant de som ikke har arbeidsavklaringspenger i andre kvartal 2016 så er det en del personer som har gått ut den maksimale perioden på dagpenger i løpet av de siste 6 årene, for så å bli registrert med nedsatt arbeidsevne.[7]Man kan motta dagpenger i maksimalt 1 eller 2 år, avhengig av hvor høy inntekt man har hatt årene før man ble arbeidsledig.

Forskjellen mellom de med og uten arbeidsavklaringspenger i andre kvartal 2016 er at det er flere som har hatt korte dagpengeperioder blant de som mottok arbeidsavklaringspenger. Det kan tyde på at disse fikk helseproblemer tidlig i dagpengeperioden slik at de ikke lenger var arbeidssøkere, og dermed begynte å motta arbeidsavklaringspenger.

Nær halvparten har vært i arbeid

Blant de uten arbeidsavklaringspenger i andre kvartal 2016 har 45 prosent vært i arbeid[8]I arbeid, uten å være registrert med ytelser hos NAV. i en måned eller mer i perioden mars 2010 til mars 2016. Den samme andelen for de med arbeidsavklaringspenger er på 68. Blant de som har vært i arbeid ser vi også at andelen som har vært i arbeid noen få måneder er betydelig høyere blant de uten arbeidsavklaringspenger. De med nedsatt arbeidsevne og arbeidsavklaringspenger ser altså ut til å ha en sterkere tilknytning til arbeidslivet enn de uten arbeidsavklaringspenger. Det henger også sammen med det vi så tidligere om at de uten arbeidsavklaringspenger oftere er unge og i større grad har innvandrerbakgrunn. Vi ser også at det mange blant de uten arbeidsavklaringspenger som har vært i arbeid i hele perioden i forkant av andre kvartal 2016. Dette gjelder sannsynligvis i størst grad de som nylig har kommet til gruppen personer med nedsatt arbeidsevne.

1 av 6 begynner å motta arbeidsavklaringspenger

Vi vil nå se nærmere på hva som skjedde med utvalget vårt i løpet av det neste året. Var det mange som kom i jobb, begynte å motta arbeidsavklaringspenger eller uføretrygd? Av de som var registrert med nedsatt arbeidsevne uten arbeidsavklaringspenger i andre kvartal 2016 begynte 17 prosent (8 500) å motta arbeidsavklaringspenger i løpet av det neste året. Halvparten av disse hadde ikke mottatt arbeidsavklaringspenger før.

Rundt 13 800 personer mottar uføretrygd i minst en måned i løpet av et år etter andre kvartal 2016, hvorav 3 900 personer ikke hadde mottatt uføretrygd i forkant av andre kvartal 2016.

I tillegg til de som begynner å motta arbeidsavklaringspenger og uføretrygd finner vi at om lag 7 000 er registrert i arbeid, uten å kombinere dette med noen ytelse fra NAV, i minst én av de neste 12 månedene.

Vi ønsker å skille mellom de som blir stående med status nedsatt arbeidsevne, men som kun gjør dette i en kortere periode (overgangstilfeller), og de som utgjør en mer fast gruppe. De som ser ut til å være i gruppen en kortere periode har vi så vidt vært inne på over, hvor vi telte opp antall personer som begynte å motta arbeidsavklaringspenger, uføretrygd eller i jobb innen ett år etter andre kvartal 2016.

De som begynner i arbeid eller mottar arbeidsavklaringspenger eller uføretrygd skiller vi fra den mer permanente gruppen ved å bruke følgende definisjoner:

• Personer som mottar uføretrygd i utvalgsperioden eller begynner å motta uføretrygd i løpet av det kommende året, eller

• Personer med 1 eller flere måneder med arbeidsavklaringspenger etter utvalgsperioden, eller

• Personer med 6 eller flere måneder kun i arbeid etter utvalgsperioden, eller

• Personer som er registrert med nedsatt arbeidsevne i mindre enn 6 måneder etter andre kvartal 2016.

Når vi tar vekk de som oppfyller minst ett av disse kriteriene står vi igjen med 21 000 personer som altså blir stående registrert med nedsatt arbeidsevne i minst 6 måneder, uten å motta arbeidsavklaringspenger, uføretrygd eller komme i arbeid. Dette ser altså ut til å være en gruppe med svak tilknytning til arbeidslivet, men hvor det samtidig ikke skyldes så store helseproblem at man har krav på arbeidsavklaringspenger eller uføretrygd. Det kan da dreie seg om personer med sosiale problemer, rusproblemer, svake norskkunnskaper eller annet. Dette er altså en gruppe som trolig skiller seg litt ut fra andre brukergrupper hos NAV, og som kanskje har behov for en litt annen type oppfølging. Vi vil derfor se litt nærmere på hva som kjennetegner gruppen.

Diskusjon

Bakgrunnen for denne artikkelen var at antallet personer som er registrert med nedsatt arbeidsevne uten å motta arbeidsavklaringspenger har økt med om lag 20 000 de siste årene. Dette har skjedd samtidig som antallet som mottar arbeidsavklaringspenger har falt, men likevel er det skrevet lite om gruppen som ikke mottar arbeidsavklaringspenger. Vi fant at de som ikke har rett til arbeidsavklaringspenger i større grad er unge og menn enn de som har rett til arbeidsavklaringspenger. I tillegg har andelen med innvandrerbakgrunn økt klart siden 2010. Mange blir også værende i denne gruppen over tid. Blant de som var registrert med nedsatt arbeidsevne uten rett til arbeidsavklaringspenger i andre kvartal 2016 var det 21 000 personer som var i denne gruppen i minst et halvt år, hvorav drøyt 4 av 10 personer har innvandrerbakgrunn.

Et spørsmål som reiser seg er hva NAV kan gjøre for å hjelpe denne gruppen. Har NAV riktige virkemidler? Vi har sett at en del i denne gruppen deltar i Kvalifiseringsprogrammet, som nettopp skal gi tettere oppfølging for de som trenger mye bistand for å komme i jobb. Flertallet deltar likevel ikke i dette programmet, men får andre typer oppfølging, blant annet ordinære arbeidsmarkedstiltak som arbeidspraksis og lønnstilskudd. At mange forblir i samme situasjon i relativt lang tid virker altså ikke å komme av at de ikke får noen form for oppfølging, men av at de har store utfordringer med å komme i arbeid.

En høy andel innvandrere kan tyde på at grunnleggende språkopplæring vil være viktig for å få denne gruppen nærmere arbeid. I vår analyse har vi ikke hatt tilgang på utdanningsdata, men et spørsmål er om mange også mangler grunnleggende utdanning. Ifølge Friberg og Elgvin (2016) opplever både somaliere og NAV-ansatte at NAVs tiltak er lite egnede for å få somaliere i jobb, fordi mange somaliere har for svak grunnleggende kompetanse til å kunne nyttiggjøre seg disse tiltakene. Det vil da også gjelde andre grupper som mangler grunnleggende kompetanse. Samtidig er det langt ifra bare innvandrere i denne gruppen, og det ville vært interessant å finne ut mer om hvilke utfordringer andre i denne gruppen har. Er det mye rusrelatert, sosiale utfordringer eller annet? En kvalitativ undersøkelse kunne gi mer informasjon om dette, og et bedre grunnlag for å vurdere om NAV har de rette tiltakene for å få disse i jobb.

Det er mye fokus på å øke sysselsettingen i Norge, og ofte fokuseres det på arbeidsledige og personer som mottar helserelaterte ytelser. Gruppen vi her har forsøkt å beskrive står trolig i en mellomstilling mellom disse gruppene, ved at de ikke har så store helseproblemer at de skal ha en helserelatert ytelse, men i stedet har andre utfordringer som gjør at de ikke kommer i jobb. Det har likevel vært mindre fokus på denne gruppen, selv om det er snakk om en relativt stor gruppe, og også en relativt ung gruppe. De samfunnsøkonomiske gevinstene av å få flere i arbeid fra denne gruppen vil altså være store.

Gjennom denne artikkelen har det blitt tydelig at gruppen som i NAVs statistikker benevnes «personer med nedsatt arbeidsevne» har stor variasjon, med blant annet innvandrere og de som på grunn av sykdom trenger tilrettelegging på arbeidsplassen. Når vi har sett en kraftig økning i antallet personer som er registrert med nedsatt arbeidsevne uten å motta arbeidsavklaringspenger, er det med andre ord ikke lett å si hva som er riktig tiltak å sette inn for denne gruppen uten å se nærmere på hvilken del av gruppen som øker. At halvparten av økningen siden 2010 har kommet i innvandrergruppen er dermed viktig informasjon. Det neste året må vi også forvente at mange som kom som flyktninger fra Syria mot slutten av 2015 fullfører introduksjonsprogrammet og skal i arbeid. Da er det viktig å følge med på om flere blir registrert med nedsatt arbeidsevne, eller om de i stedet blir ordinære arbeidssøkere eller kommer raskt i arbeid. Dersom mange blir stående som arbeidssøkere eller registrert med nedsatt arbeidsevne over lengre tid kan det være grunn til å se på om NAV har de rette tiltakene for å øke kompetansen til denne gruppen slik at de i større grad kommer i arbeid.