Innledning

I Intensjonsavtalen om et mer inkluderende arbeidsliv 2019–2022 [1]Hele avtalen kan leses her: https://www.regjeringen.no/globalassets/departementene/asd/dokumenter/2018/ia-avtalen-2019–2022.pdf (den nye IA-avtalen) er det overordnede målet å «… skape et arbeidsliv med plass til alle gjennom å forebygge sykefravær og frafall og på denne måten bidra til å øke sysselsettingen» (side 2). Dette er konkretisert i form av to nasjonale mål: Å redusere sykefraværet med 10 prosent sammenlignet med årsgjennomsnittet for 2018, og å redusere frafallet fra arbeidslivet.[2]Det førstnevnte målet erstatter det tidligere delmål 1 om en reduksjon i sykefraværet på 20 prosent sammenlignet med 2. kvartal 2001, mens det andre delvis erstatter de tidligere delmålene 2 og 3. I den nye IA-avtalen blir det framhevet to innsatsområder for å støtte opp under målene i avtalen – forebyggende arbeidsmiljøarbeid og innsats mot lange og/eller hyppig gjentakende sykefravær. Det gis ingen presis definisjon av frafall fra arbeidslivet utover at det menes «personer i yrkesaktiv alder som ikke kommer tilbake til arbeid etter fravær», og at dette «vanligvis dreier seg om langtidssykmeldte som går over på arbeidsavklaringspenger og etter hvert til uføretrygd, eller personer som går over til tidligpensjonering».

På denne måten setter den nye IA-avtalen fokus på sykefravær som sådan, og peker samtidig på langtidssykmelding som «inngangsport» til mer varige helserelaterte trygdeytelser. Utgangspunktet for dette er at mange av de langtidssykmeldte bruker opp sykepengerettighetene og deretter går over på arbeidsavklaringspenger (AAP). Det er også en del som går direkte over på uføretrygd, og vi må dessuten anta at mange av AAP-mottakerne senere vil motta uføretrygd. Statistikken viser at omkring 30–35 prosent av AAP-mottakerne mottar uføretrygd uten å være registrert i arbeid seks måneder etter avgang fra ordningen, og i tillegg er det noen som kombinerer uføretrygd og arbeid.[3]Hentet fra: https://www.nav.no/no/NAV+og+samfunn/Statistikk/AAP+nedsatt+arbeidsevne+og+uforetrygd+-+statistikk/Arbeidsavklaringspenger

Videre er det noen som forlater arbeidslivet gjennom uttak av pensjon, herunder AFP etter «gammel ordning» og alderspensjon, som fra 2011 også omfatter aldersgruppen 62–66 år. Dersom dette skjer etter først å ha vært sykmeldt, kan det sies å være en del av frafallet etter langtidssykmelding.

Samlet kan disse overgangene etter langtidssykmelding betegnes som frafall fra arbeidslivet. Også andre typer frafall kan inkluderes i dette begrepet (jf. «vanligvis» i sitatet over), for eksempel når personer blir stående uten arbeid og heller ikke mottar en trygdeytelse.

Personer som har vært sykmeldte så lenge at de har brukt opp sykepengerettighetene er et naturlig utgangspunkt når vi skal undersøke frafall fra arbeidslivet etter langtidssykmelding.[4]For tidligere analyser med utgangspunkt i denne gruppen, se Handal (2010), Kann mfl. (2013), Kalstø og Galaasen (2015) og Lima (2016). Dette er imidlertid en noe snever definisjon av langtidssykmeldte, siden det er mulig å ha avgang fra arbeidslivet uten å bruke opp sykepengerettighetene (se faktaboks om regelverk). Vi undersøker derfor også frafall for personer med mindre enn tre måneder igjen av sykepengerettighetene. Analysen omfatter alle grupper med rett til sykepenger i perioden 2002–2017 (se faktaboks om datagrunnlag og metode).

I den nye IA-avtalen, og i denne artikkelen, kan frafall sies å være definert som en strømningsvariabel, altså hvor mange som i løpet av en periode forlater arbeidslivet. «Utenforskap» i betydningen av å stå utenfor arbeidslivet har vært et tema i samfunnsdebatten de siste årene, men de fleste analyser av dette benytter beholdningstall, eksempelvis målt som sysselsettingsandeler eller som andelen av befolkningen som mottar helserelaterte ytelser (SSB 2018, Kann og Sutterud 2017 og Fløtten mfl. 2011). I en av relativt få analyser som vurderer frafall fra arbeidslivet ut fra en strømningsvariabel, tas det utgangspunkt i en hypotese om at det primært er «rene» helsemessige årsaker til at en del bruker opp sykepengerettighetene (Kann mfl. 2013). Antall personer som bruker opp sykepengerettighetene skulle med dette forventes å være en relativt stabil andel av befolkningen så lenge folkehelsa holder seg stabil. Dette finner de imidlertid ikke støtte for, i stedet viser det seg at antallet i hovedsak svinger i takt med sykefraværstallene generelt.

I første del av artikkelen undersøker vi hvor mange som bruker opp sykepengerettighetene og hvor mange langtidssykmeldte som avslutter sykepengeperioden inntil tre måneder før rettighetene er oppbrukt. I andre del ser vi på status seks måneder etter avslutning av sykepengeperioden, både når det gjelder trygdeytelser og arbeidstilknytning. Vi ser også på hvor mange som kombinerer en ytelse med arbeid, siden det kan diskuteres om dette skal betraktes som frafall eller ikke. For å få et bedre grunnlag for å vurdere hvor godt ulike frafallsmål fungerer, studerer vi utviklingen de siste femten årene. Dette tilsvarer omtrent perioden etter at den første IA-avtalen ble undertegnet.

Det er grunn til å tro at personer med gradert sykmelding har større sannsynlighet for å beholde jobben (helt eller delvis) etter at sykepengerettighetene er brukt opp, enn personer med full sykmelding. Siden det har vært en sterk økning i bruken av gradert sykmelding i perioden (Nossen og Lysø 2018), vil vi også undersøke hvordan status i etterkant av sykepenger varierer med sykmeldingsgrad, og om den økte bruken av gradering i perioden synes å ha påvirket arbeidstilknytningen i etterkant. Vi skiller mellom høye og lave graderinger, siden disse trolig benyttes i nokså forskjellige situasjoner.

Avslutningsvis oppsummerer vi funnene og presenterer to alternative indikatorer på frafall fra arbeidslivet i etterkant av langtidssykmelding. Hvilke sykmeldte som bør omfattes av indikatoren, hvordan frafall fra arbeidslivet kan defineres og hvordan frafallet kan måles, er spørsmål som diskuteres.

Færre bruker opp sykepengerettighetene

Redusert med over 40 prosent per sysselsatt

Siden 2002 har det vært en kraftig nedgang i antall personer som årlig bruker opp sykepengerettighetene (figur 1, venstre del). Mesteparten av denne nedgangen kom i 2004–2005 i forbindelse med en større regelverksreform. Etter en forbigående økning i 2009–2010, ble antallet igjen redusert. De neste fem-seks årene var det nokså stabilt, men i 2017 ser vi en ny nedgang. Mens det i starten av femtenårsperioden var 59 000 personer som brukte opp rettighetene hvert år, var antallet redusert til 47 000 i 2005 og 40 000 i 2017. I perioden som helhet har nedgangen vært på om lag 19 000 (32 %), og fra 2005 til 2017 har det vært en nedgang på 7 000.

Samtidig med nedgangen i antall personer som bruker opp sykepengerettighetene, har det totale antall personer som årlig mottar sykepenger fra NAV vært nokså stabilt over tid, mens antall sysselsatte har økt en del (16 %). Drøyt 10 prosent av alle som avsluttet en periode med sykepenger i 2017 brukte opp sykepengerettighetene (figur 1, høyre del). Denne andelen er redusert med 4 prosentpoeng (28 %) i løpet av femtenårsperioden vi ser på. Regnet som andel av alle sysselsatte har nedgangen vært enda større (41 %). I perioden sett under ett er det en reduksjon fra 2,6 prosent til 1,5 prosent.[5]Den økte arbeidsinnvandringen fra 2005 kan ha bidratt til nedgangen i antallet som bruker opp sykepengerettighetene per sysselsatt, siden denne gruppen i hvert fall de første årene forventes å ha et lavere sykefravær enn gjennomsnittet. Nedgangen var størst i 2005, 2011 og 2017. I det videre vil vi legge hovedvekten på andelen av de sysselsatte, som vi mener er det mest relevante målet.

Flere langtidsfravær avsluttes før makstid

Som nevnt innledningsvis er det et spørsmål om det er tilstrekkelig å tallfeste frafallet fra arbeidslivet med utgangspunkt i gruppen som bruker opp sykepengerettighetene, eller om en også bør ta hensyn til langvarige sykefravær som ikke fortsetter helt til makstid. Forløpsanalyser viser altså at det i løpet av det siste tiåret har vært en økende sannsynlighet for å bli friskmeldt mot slutten av sykepengeperioden. Det er mulig dette kan ha sammenheng med den økte bruken av gradert sykmelding.

Som følge av disse endringene i friskmeldingsmønsteret, har det i perioden 2002–2017 vært en betydelig økning i antall personer som bruker opp en stor del av sykepengerettighetene, men som ikke når makstid, og heller ikke har gjort det seks måneder senere. Nedgangen i hvor mange som bruker opp minst ni måneder av sykepengerettighetene er dermed en god del mindre enn nedgangen i hvor mange som bruker opp sykepengerettighetene (figur 2, venstre del). Dette er imidlertid bare tilfelle i perioden etter 2005. Dersom vi inkluderer personer som avsluttet sykefraværet inntil en uke før makstid, blir nedgangen fra 2005 til 2017 halvert til 3 500, og inkluderer vi også personer som avsluttet sykefraværet inntil tre måneder før makstid, blir nedgangen snudd til en økning på 6 500 personer siden 2005. Vi velger heretter å holde oss til denne definisjonen av langtidssykmeldte som ikke bruker opp sykepengerettighetene, altså personer som har mindre enn tre måneder igjen av sykepengeperioden, selv om det kan argumenteres for at flere eller færre skal omfattes.

Regnet som andel av alle sysselsatte har langtidssykmeldte samlet sett blitt noe redusert også etter 2005 (fra 2,9 % i 2005 til 2,8 % i 2017) (figur 2, høyre del). Sammenlignet med 2002 er det en nedgang på 22 prosent, mot 41 prosent når vi kun ser på personer som brukte opp sykepengerettighetene. Men tilnærmet hele nedgangen kom altså omkring regelverksreformen i 2004. For øvrig ser vi at de konjunkturmessige svingningene er omtrent som før.

Kjennetegn for denne gruppen og for gruppen som bruker opp sykepengerettighetene er vist i vedlegg (tabell V1).

Status seks måneder etter makstid på sykepenger

Markant nedgang i mottak av uføretrygd

Når vi ser bort fra en forbigående økning omkring 2009–2010, har andelen som mottar AAP seks måneder etter makstid vært overraskende stabil i perioden 2002–2017 (figur 3). Andelen som mottar uføretrygd etter seks måneder har derimot sunket relativt jevnt gjennom perioden, fra 19 prosent i 2002 til 8 prosent i 2017. Dersom vi ser bort fra personer som var uføretrygdet allerede før de ble sykmeldt, er nedgangen enda større. Denne utviklingen kan tolkes på flere måter. På den ene siden kan det skyldes at det gjennom perioden har blitt lagt større vekt på utprøving av arbeidsevnen og avklaringstiltak før uføretrygd vurderes. For det andre kan det over tid ha vært endringer i helsesituasjonen til gruppen som bruker opp sykepengerettighetene, slik at færre nå har et sykdomsbilde som gjør det naturlig med rask overgang til uføretrygd. Når vi ikke finner en tilsvarende økning i andelen som mottar AAP, kan det være fordi det er forhold som har trukket i motsatt retning. Blant annet har det vært en økning i andelen som mottar alderspensjon/AFP, og det er også en økning i andelen som mottar dagpenger.

Økningen i andelen med alderspensjon/AFP kan nok i all hovedsak forklares med innføringen av fleksibel alderspensjon fra 2011, som førte til at flere fikk mulighet til å motta alderspensjon fra 62 år (i tillegg til de som fra før av kunne ta ut AFP). En viss aldring i den yrkesaktive delen av befolkningen spiller nok også en rolle. Innføringen av fleksibel alderspensjon og den nye AFP-ordningen i privat sektor har sannsynligvis bidratt til nedgangen i andelen med uføretrygd (Jacobsen 2018).

Mer overraskende er økningen i andelen som mottar dagpenger seks måneder senere (3 % i 2017). Dette kan i noen grad dreie seg om personer som mister jobben mens de er sykmeldt, for eksempel som følge av nedbemanninger/bedriftsnedleggelser. Men det kan også være et tegn på at sykefravær noen ganger egentlig handler om arbeidsledighet (Ose mfl. 2013). Det er mulig at økningen henger sammen med økt arbeidsinnvandring, siden arbeidsinnvandrere ofte jobber i konjunkturutsatte bransjer og derfor er mer utsatt for nedbemanning. Et annet moment er at personer med en sykmeldingsgrad som er lavere enn 50 prosent i utgangspunktet ikke tilfredsstiller inngangsvilkåret for AAP og uføretrygd (ny vurdering gjøres, men arbeidsevnen skal være redusert med minst 50 prosent). Videre finner vi at bare omkring en femtedel av gruppen som mottar dagpenger seks måneder senere har vært på ordningen «Friskmelding til arbeidsformidling» (se faktaboks om regelverk).

Det kan ellers være verdt å merke seg at det ikke er vesentlige endringer i status i 2005, til tross for den kraftige nedgangen i antall personer som bruker opp sykepengerettighetene dette året.

Utviklingen i arbeidstilknytning

Andelen som seks måneder senere er tilbake i arbeid uten å motta en ytelse har altså økt noe i perioden, fra 16 prosent i 2002 til 21 prosent i 2017, selv om også denne andelen påvirkes av situasjonen på arbeidsmarkedet (figur 3). Andelen som kombinerer uføretrygd med arbeid synes gjennomgående å ha blitt redusert siden 2005, mens andelen som kombinerer AAP med arbeid har vært nokså stabil fram til de siste årene. Den store nedgangen i andelen som kombinerer arbeid med AAP eller uføretrygd i 2014 og 2015, er antagelig påvirket av et brudd i datagrunnlaget for aktive arbeidsforhold knyttet til innføringen av a-ordningen (se faktaboks om a-ordningen). Det er imidlertid usikkert om dette er hele forklaringen.

Dersom vi ser på andelen som er i arbeid innenfor de enkelte ytelsene, var det også her en markant nedgang for både AAP og uføretrygd i 2014 og 2015 (figur 4, venstre del). I denne toårsperioden ble begge andelene redusert med om lag 10 prosentpoeng. I samme periode var det imidlertid en markant økning i andelen dagpengemottakere som kombinerer denne ytelsen med arbeid, mens andelen i arbeid uten ytelse var omtrent uendret (figur 4, høyre del). Selv om bruddet på grunn av a-ordningen trolig er hovedforklaringen på denne utviklingen, kan et dårligere arbeidsmarked i den aktuelle perioden også ha redusert mulighetene for å være delvis i jobb for personer med redusert arbeidsevne (for eksempel fordi arbeidsgiverne ble mindre villige til å tilrettelegge arbeidet).

A-ordningen: Brudd i antall aktive arbeidsforhold fra 2014–2015

Med innføringen av a-ordningen 1. januar 2015 ble innrapporteringen av lønns- og arbeidsforhold fra arbeidsgivere til Skatteetaten, SSB og NAV endret. NAVs opplysninger om arbeidsforhold har blitt mer fullstendige og korrekte, men endringene innebærer også et brudd i datagrunnlaget for aktive arbeidsforhold. Blant annet er det ikke lenger et minstekrav for rapporteringsplikt til registeret, slik at flere av de små og kortvarige arbeidsforholdene nå rapporteres inn. Likevel er nettoeffekten på antall aktive arbeidsforhold for gruppene vi ser på i artikkelen usikker.

Dette skyldes at økt kvalitet på opplysningene i registeret, for eksempel etter langtidssykmelding og ved opphør av arbeidsforhold eller opphør av virksomheter, kan ha bidratt til en reduksjon i antall registrerte, aktive arbeidsforhold. Ifølge opplysninger fra SSB var antall arbeidstakere tidligere overvurdert for eldre aldersgrupper. Det samme var tilfelle for antallet mer sporadiske arbeidsforhold, noe som antas å ha hatt størst betydning for yngre aldersgrupper, men det kan også ha betydning for mottakere av AAP og uføretrygd. Lignende feil kan også oppstå med a-ordningen, men månedlige lønnsopplysninger gir nå bedre kontroll med hvilke arbeidsforhold som er aktive.

I artikkelen henter vi opplysninger om arbeidsforhold fra sykefraværsstatistikken. Dette datamaterialet er basert på kvartalsvise uttrekk fra Aa-registeret (nå a-ordningen) som er «vasket» av SSB for å sikre at bare aktive arbeidsforhold tas med. Det innebærer blant annet at en del registrerte arbeidsforhold hvor det ikke er utbetalt lønn (eller sykepenger) i perioden, eller hvor personen er registrert som helt arbeidsledig, ikke er tatt med. Kvaliteten på tallene er antatt å være dårligere den første tiden etter innføringen (spesielt i 1. kvartal i 2015), noe som innebærer at tallene for 2015 er særlig usikre. Siden vi ser på status seks måneder etter avslutning av sykepengetilfellet, vil bruddet også påvirke tallene for 2014.

Når det gjelder alderspensjon/AFP, ser vi at andelen som kombinerer disse ytelsene med arbeid økte i 2009–2011, det vil si omkring innføringen av pensjonsreformen. Dette skyldes trolig at mange fikk muligheten til å ta ut alderspensjon allerede fra 62 år og fritt kombinere dette med arbeid (heltid eller deltid). Andelen er imidlertid noe redusert igjen de siste årene, noe som delvis kan skyldes brudd som følge av a-ordningen. Men nedbemanninger som følge av oljekrisen rammet ofte seniorene, og har trolig også hatt betydning for hvor mange som kombinerer arbeid og pensjon.

Færre delvis i arbeid blant 100 prosent sykmeldte

I utgangspunktet vil vi anta at personer med gradert sykmelding har større sannsynlighet for å fortsette delvis i arbeid eller komme fullt tilbake i arbeid enn personer med full sykmelding, siden det kan antas at de både har en restarbeidsevne og delvis er i jobb. Dette får vi bekreftet i våre data, men først og fremst for gruppen med lav sykmeldingsgrad (under 50 %). Tar vi utgangspunkt i tallene for 2017 og sykmeldingsgrad ved makstid, ser vi at 3 av 4 i denne gruppen er tilbake i arbeid uten ytelse seks måneder senere, mot bare 10 prosent blant dem med full sykmelding (figur 5). Andelen er imidlertid ikke spesielt stor i gruppene med høyere gradering (50 % eller 51–99 %), her er mellom 20 og 30 prosent tilbake i arbeid uten ytelse.

Vi ser derimot at langt flere (rundt halvparten) i gruppen med en høyere gradering (50 % og 51–99 %) fortsatt er delvis i jobb etter seks måneder, slik at andelen i disse to gruppene som har en fot innenfor arbeidslivet er relativt stor (rundt 3 av 4). I gruppen med lav sykmeldingsgrad er det fra 2010–2011 en markant nedgang (halvering) i andelen som kombinerer AAP med arbeid, og en tilsvarende økning i andelen som er i arbeid uten ytelse. Det er mulig dette henger sammen med at regelverket for AAP stiller strengere krav til at sykdom skal være en årsak til nedsatt arbeidsevne enn det som tidligere gjaldt for attføringspenger. Vi finner også en betydelig nedgang omkring 2014–2015 i andelen som kombinerer ytelse og arbeid, og særlig i gruppen som var fullt sykmeldt ved makstid. Denne nedgangen kan forklares med bruddet som følge av innføringen av a-ordningen, samt den negative utviklingen i arbeidsmarkedet i perioden.

I femtenårsperioden har det vært en økning i andelen med gradert sykmelding i gruppen som bruker opp sykepengerettighetene. Dette gjelder også ved makstid, og i 2017 hadde hver tredje gradering på dette tidspunktet.

En av fire som ikke bruker opp rettighetene mottar en ytelse 6 måneder senere

I utgangspunktet ville vi forvente at langtidssykmeldte som ikke bruker opp sykepengerettighetene, ikke faller ut av arbeidslivet i nevneverdig grad. Det kan imidlertid ikke utelukkes at det skjer. Vi ser derfor på status seks måneder senere for langtidssykmeldte som avslutter sykefraværet når de har mindre enn tre måneder igjen av sykepengerettighetene, gitt at de heller ikke bruker opp rettighetene de neste seks måneder. Naturlig nok er en langt større andel i denne gruppen tilbake i arbeid – helt eller delvis – sammenliknet med gruppen som bruker opp sykepengerettighetene. Om lag 6 av 10 er i arbeid uten ytelse seks måneder etter avgang, mot 1 av 5 blant dem som nådde makstid (figur 6). Noe overraskende finner vi også her at en betydelig andel mottar ulike ytelser seks måneder senere. Dette gjelder både AAP (15 % i 2017), uføretrygd (4 %) og alderspensjon/AFP (11 %). I tillegg er det en del som mottar dagpenger (3 %) eller som hverken er registrert i arbeid eller med noen ytelse (8 %). De aller fleste av dem som mottar uføretrygd seks måneder senere, gjorde det imidlertid allerede før de ble sykmeldt.

Utviklingen i denne gruppen er nokså annerledes enn det vi har sett for personer som bruker opp sykepengerettighetene. Den viktigste forskjellen er at det ser ut til å ha vært et varig nivåskifte i 2008–2010 i gruppen som ikke bruker opp rettighetene. Her er det en reduksjon i andelen som er tilbake i arbeid uten ytelse, og en samtidig økning i andelen med AAP og alderspensjon/AFP.[10]Denne økningen skyldes i noen grad pensjonsreformen, men også at våre tall overvurderer andelen med alderspensjon/AFP, og særlig etter pensjonsreformen. Dette skyldes at aldersgruppen 67–69 år har reduserte sykepengerettigheter (12 uker etter pensjonsreformen), slik at alle i denne gruppen som mottar sykepenger nå har mindre enn tre måneder igjen av rettighetene. Dette kunne vært unngått ved å utelate aldersgruppen over 67 år. Vi vet ikke hva dette skyldes. Siden endringen i andelen på AAP ser ut til å ha vært varig, er det ikke rimelig å forklare den med økt ledighet i kjølvannet av finanskrisen. At andelen i arbeid er redusert i perioden er også overraskende i lys av at en økende andel har hatt gradert sykmelding. I 2017 hadde mer enn halvparten av gruppen gradering ved avslutning av sykepengetilfellet (se tabell V1 i vedlegg).

Samlet status for de to gruppene langtidssykmeldte

Oppsummert finner vi at en god del flere personer mottar AAP eller uføretrygd seks måneder etter avslutning av sykefraværet når vi ser samlet på gruppen som bruker opp sykepengerettighetene og gruppen som har mindre enn tre måneder igjen av rettighetene (figur 7). For 2017 øker antall AAP-mottakere med 22 prosent til 27 000 og antallet uføretrygdede med 39 prosent til 5 000. Økningen er enda større for alderspensjon/AFP (186 %), dagpenger (81 %), og for personer som hverken er i arbeid eller mottar noen ytelse (92 %).

Alternative frafallsmål etter langtidssykmelding

Å redusere frafallet fra arbeidsliveter som nevnt ett av de to nasjonale målene i den nye IA-avtalen for perioden 2019–2022, og det vil være behov for en indikator som kan måle utviklingen i «frafall» over tid. Vi ser her på to alternative frafallsindikatorer, begrenset til frafall etter langtidssykmelding (tabell 1). Siden det er en god del som har overgang til ulike ytelser uten å bruke opp sykepengerettighetene, bør en indikator ikke begrenses til personer som bruker opp rettighetene. I begge alternativene inkluderes derfor både personer som har brukt opp sykepengerettighetene og personer som har igjen inntil tre måneder av rettighetene.

Forskjellen på de to alternativene er hvilke ytelser, eller kombinasjoner av ytelse og arbeid, som skal regnes som frafall. En indikator må for det første omfatte overgang til uføretrygd og tidligpensjon[11]Vi har ikke skilt mellom «tidligpensjon» (62–66 år) og pensjon til dem over 67 år. etter langtidssykmelding, dersom personen ikke samtidig arbeider noe. Selv om AAP er en midlertidig ytelse, er det naturlig å også inkludere denne i frafallsbegrepet dersom den ikke kombineres med arbeid. Ser vi på alle som har avgang fra AAP, viser statistikken for de siste årene at under halvparten er registrert i arbeid seks måneder etter avgang, og bare 1 av 5 er registrert som arbeidstaker uten en ytelse. Det bør også vurderes å inkludere personer som hverken er registrert i arbeid eller med en ytelse, til tross for at noen av disse vil være i arbeid som selvstendig næringsdrivende eller under utdanning.

Et sentralt spørsmål er om en indikator også bør omfatte personer som kombinerer en ytelse med arbeid. I 2017 gjelder dette en tredjedel av alle som mottok en ytelse seks måneder etter at sykepengerettighetene var brukt opp. Det er også et spørsmål om personer som mottar dagpenger bør inkluderes.

Det er nærliggende å måle frafallet fra arbeidslivet med utgangspunkt i alle sysselsatte, og dermed som andel av disse. Andre muligheter er for eksempel som andel av alle sykmeldte, alle med sykmelding over åtte uker eller alle de vi her regner som langtidssykmeldte.

I frafallsindikator 1 tar vi bare med personer som mottar (minst) en av ytelsene AAP, uføretrygd og alderspensjon/AFP uten samtidig å være i arbeid, eller som hverken mottar disse ytelsene eller er registrert i arbeid (tabell 1). I frafallsindikator 2 benytter vi et mer utvidet frafallsbegrep, hvor også personer som mottar en av ytelsene i kombinasjon med arbeid, eller som mottar dagpenger, regnes med i frafallet.

De to indikatorene gir relativt store forskjeller i nivået på frafallet i etterkant av langtidssykmelding, mens utviklingen i grove trekk er lik over tid. I 2017 var frafallet ifølge våre anslag henholdsvis 1,2 prosent og 1,7 prosent av de sysselsatte (figur 8). Begge indikatorene viser en betydelig nedgang i perioden. Nedgangen er størst for indikator 1, som altså er begrenset til personer som ikke er registrert med et arbeidsforhold. Her er andelen av de sysselsatte nærmest halvert (-45 %) i perioden, fra 2,2 prosent i 2002 til 1,2 prosent i 2017. Tar vi utgangspunkt i indikator 2 og det mer omfattende frafallsmålet, er andelen redusert fra 2,5 prosent i 2002 til 1,7 prosent i 2017 (-32%). Mesteparten av nedgangen kom i 2005 – i dette ene året var det en reduksjon på 22–23 prosent i begge indikatorene. Det har også vært en viss nedgang senere, blant annet de siste to årene. Denne siste nedgangen skyldes trolig delvis et bedre arbeidsmarked. De mer kortvarige svingningene som kan knyttes til konjunkturendringer tidligere i perioden, er også nokså like for de to indikatorene.

Vi finner at nedgangen i andelen som bruker opp sykepengerettighetene er den klart viktigste forklaringsfaktoren til utviklingen i frafallsindikatorene. Nedgangen motvirkes noe av økningen i antall langtidssykmeldte som ikke bruker opp sykepengerettighetene. Andelene som er registrert i arbeid og/eller som mottar ulike ytelser endrer seg i mindre grad over tid.

Drøfting og oppsummering

Vi har sett at det har vært en sterk nedgang i antall personer som bruker opp sykepengerettighetene etter tolv måneders sykefravær. Denne utviklingen har bidratt til en markant nedgang i frafallet fra arbeidslivet etter langtidssykmelding i perioden 2002–2017. Mesteparten av nedgangen kom imidlertid i 2004–2005, og kan knyttes til en reform av regelverket for sykmelding som la tydelige føringer for sykmeldende lege om å unngå unødvendige sykmeldinger, stille tidlig krav om aktivitet og benytte gradert sykmelding så ofte som mulig.

Vår analyse viser altså at frafallet fra arbeidslivet blant personer som allerede er innenfor er redusert. Dette kan sies å være i tråd med andre utviklingstrekk, som at færre i aldersgruppene over 55 år har blitt uføretrygdet det siste tiåret, og at yrkesaktiviteten i aldersgruppen over 62 år har økt. Det er sannsynlig at begge disse forholdene blant annet reflekterer en bedret helsetilstand blant seniorene i yrkesaktiv alder. Det er, slik vi ser det, ingen motsetning mellom våre funn og bekymringen om økt utenforskap blant unge og enkelte innvandrergrupper. Disse gruppene har i liten grad rukket å få fotfeste i arbeidslivet, og blir dermed ikke fanget opp av en frafallsindikator knyttet til langtidssykmelding fra arbeid. Regjeringens satsing for å øke inkluderingen av utsatte grupper på arbeidsmarkedet, «Inkluderingsdugnaden», er rettet mot denne type frafall.

Vi har forsøkt å belyse hvordan en indikator vil påvirkes av ulike definisjoner av «langtidssykmeldt» og «frafall». Vi har valgt å inkludere personer med langtidssykmelding som har igjen inntil tre måneder av sykepengerettighetene, og har sett på både en snever og en mer omfattende definisjon av frafall. Det kan ikke utelukkes at vi ville fått et litt annet bilde hvis flere sykmeldte hadde vært inkludert, for eksempel alle som er sykmeldt utover 8 uker. Selv om vi ville målt et høyere frafall, er det usikkert om utviklingen over tid ville blitt annerledes.

I analysen har vi inkludert alle sykepengemottakere uavhengig av om de har et arbeidsforhold eller ikke. En indikator til bruk i IA-sammenheng vil trolig avgrenses til arbeidstakere.

Vi har ikke inkludert frafall i form av personer som «tidligpensjoneres» uten først å ha vært sykmeldt, det vil si går direkte fra jobb til alderspensjon eller AFP før fylte 67 år. Det vil også være en del personer som ikke først er sykmeldt og som slutter/mister jobben og ikke kommer tilbake, eventuelt har overgang til dagpenger eller forsørges av familie. Det er mulig å fange opp dette også i en frafallsindikator, men da med et annet utgangspunkt enn sykepengedata, slik vi har benyttet.

Et annet spørsmål er på hvilket tidspunkt status for ytelser og arbeidstilknytning skal måles. En indikator bør fange opp dette raskt, men praktiske forhold som saksbehandlingstid, forsinket innrapportering fra arbeidsgivere, oppsigelsestid og eventuelt tiden det tar å finne nytt arbeid, gjør at status bør måles noe i etterkant av sykefraværet. Samtidig vet vi at det i mange tilfeller skjer endringer over tid, og bildet kan derfor se annerledes ut for eksempel ett eller to år senere. Status etter seks måneder er, slik vi vurderer det, et godt kompromiss mellom de ulike hensynene.