Bakgrunn og problemstilling

Fra 1. januar 2018 ble det innført flere endringer i regelverket for arbeidsavklaringspenger. Enkelte av disse berører inngangsvilkårene til ordningen. Blant annet ble det gjort justeringer i lovteksten som regulerer vilkåret om søkerens helsetilstand og nedsatte arbeidsevne (Folketrygdlovens §11–5). For å ha rett til arbeidsavklaringspenger har det alltid blitt stilt krav om at arbeidsevnen er nedsatt på grunn av sykdom, skade eller lyte[1] Med «lyte» menes medfødte tilstander.. Rundskrivet til lovteksten har også gitt føringer om at sykdom/skade/lyte skal være en vesentlig medvirkende årsak til den nedsatte arbeidsevnen. Fra 2018 ble momentet om vesentlighet tatt inn i selve lovteksten, som en presisering av gjeldende rett. I tillegg ble «interesser», «ønsker» og «muligheter for å gå tilbake til nåværende arbeidsgiver» fjernet fra oppramsingen av de forhold man skal ta hensyn til når det vurderes om arbeidsevnen er nedsatt. Endringene ble gjort for å tydeliggjøre kravet til sammenheng mellom søkerens helsetilstand og nedsatte arbeidsevne, og at det er søkerens helsetilstand og ikke andre forhold som skal være den vesentlige årsaken til at arbeidsevnen er nedsatt. Endringene gjør at vilkåret om nedsatt arbeidsevne i §11–5 kan oppfattes som noe strengere enn tidligere.

Fra januar 2018 ble det også gjort endringer i §11-2, som regulerer kravet om forutgående medlemskap i Folketrygden. Tidligere var det tilstrekkelig med ett års botid i Norge så fremt man i denne perioden var «fysisk og psykisk i stand til å utføre et ordinært inntektsgivende arbeid». Med noen unntaksmuligheter er det fra 2018 krav om tre års forutgående medlemskap for å få innvilget arbeidsavklaringspenger. Bakgrunnen for kravet til medlemskap er å sikre at personer som søker om arbeidsavklaringspenger har tilstrekkelig tilknytning til landet.

I tillegg ble det fra 2018 innført en karensperiode på 52 uker for å få innvilget arbeidsavklaringspenger på nytt, for personer som har gått til maksimaltid på ytelsen[2] For nye mottakere av arbeidsavklaringspenger etter 1.1.2018 er ordinær maksimal varighet for å kunne motta arbeidsavklaringspenger tre år, med mulighet for forlengelse i inntil to år. Tidligere var ordinær maksimal varighet fire år, da også med mulighet for forlengelse, men uten tidsbegrensning av dette.. Innføring av karenstid kan ha fått følger for 1 Med «lyte» menes medfødte tilstander. 2 For nye mottakere av arbeidsavklaringspenger etter 1.1.2018 er ordinær maksimal varighet for å kunne motta arbeidsavklaringspenger tre år, med mulighet for forlengelse i inntil to år. Tidligere var ordinær maksimal varighet fire år, da også med mulighet for forlengelse, men uten tidsbegrensning av dette. behandlingen av søknader om arbeidsavklaringspenger i 2018 dersom det har vært søkere dette året som har gått til maksimaltid tidligere samme år og var inne i karensperioden da de søkte på nytt.

Samlet skulle regelverksendringene medvirke til «en smalere inngang til ordningen», «et strammere stønadsløp» med raskere avklaring av stønadsmottakernes arbeidsevne, samt økt overgang til arbeid (Prop. 1 S (2017–2018), s. 17–18). I denne artikkelen er det den potensielt «smalere inngangen til ordningen» som skal undersøkes nærmere[3] Arbeids- og velferdsdirektoratet vil i løpet av 2019 og 2020 publisere flere analyser av hvilke konsekvenser regelverksendringene har fått, blant annet når det gjelder overganger fra arbeidsavklaringspenger til arbeid, uføretrygd og økonomisk sosialhjelp.. Vi spør om de noe skjerpede vilkårene for å kunne motta arbeidsavklaringspenger har ført til at færre nye kommer inn på ordningen.

Ettersom omfanget av nye mottakere av arbeidsavklaringspenger bestemmes av hvor mange som søker om ytelsen og hvor mange som får søknaden innvilget, skal vi undersøke utviklingen i begge disse forholdene før og etter lovendringen. Arbeidsavklaringspenger er som sykepenger en helserelatert ytelse, og mange langtidssyke har overgang til arbeidsavklaringspenger når de går ut maksimaltiden på sykepenger (ett år). Samtidig er det også mange som ikke har mottatt sykepenger som kommer inn på ordningen. Tidligere analyser har vist at økt arbeidsledighet kan gi økt sykefravær (Nossen 2014), og at antallet nye mottakere av arbeidsavklaringspenger er knyttet til både arbeidsmarkedsutviklingen og størrelsen på sykefraværet (Kann og Kristoffersen 2015, Kann, Yin og Kristoffersen 2016). Disse analysene har tatt utgangspunkt i antallet nye mottakere av arbeidsavklaringspenger, og ikke gått nærmere inn på hvordan antallet søknader og innvilgelser har utviklet seg. Ved å undersøke utviklingen i disse to størrelsene, kan vi bedre vurdere hvordan utviklingen i antallet nye mottakere ville vært i 2018 dersom det ikke var gjennomført endringer i inngangsvilkårene.

Utvikling i søknader og andelen innvilgelser kan tenkes å være forskjellig for personer med og uten sykepenger, og vi undersøker derfor også hvordan dette arter seg for hver av disse gruppene separat.

Data

Datagrunnlaget i analysen er registrerte søknader om arbeidsavklaringspenger i perioden juli 2010 til og med desember 2018, med informasjon om vedtak i de samme sakene i perioden juli 2010 – april 2019. Dataene er hentet fra NAVs administrative registre.

Søknader om arbeidsavklaringspenger behandles i to vedtaksinstanser i NAV; ved NAV-kontoret som fatter vedtak etter §11–5 i Folketrygdloven og ved NAV Arbeid og ytelser som fatter vedtak etter øvrige inngangsvilkår i samme lov. (Se faktaboks om saksgang og vedtaksrutiner, samt faktaboks med de mest sentrale vilkårene for å kunne motta arbeidsavklaringspenger.) Dataene inneholder informasjon om vedtak ved begge vedtaksinstanser, dvs. om søknaden er innvilget eller avslått. I tilretteleggingen av data, ble vedtakene sortert etter person (avidentifisert), vedtaksløpenummer og vedtaksdatoer. Alle søknader og vedtak etter §11-5 ble tatt med i den videre analysen, i tillegg til alle tilfeller av første vedtak ved NAV Arbeid og ytelser (NAY) som etterfulgte et positivt/innvilget 11–5-vedtak for samme person og med samme vedtaksløpenummer. Disse antar vi er vedtak i nye saker. Øvrige og etterfølgende vedtak fra NAY på samme person ble ekskludert da vi antar at disse kun er forlengelses- eller gjenopptaksvedtak og ikke representerer nye tilfeller av søknad eller oppstart med arbeidsavklaringspenger. Tilfeller av innvilgelsesvedtak fra NAY som etterfølger et innvilget 11–5-vedtak for samme person, regnes som en innvilget søknad og dermed et nytt tilfelle med arbeidsavklaringspenger[4] Avgrensningen gjør at vi ikke fanger opp innvilgelser av arbeidsavklaringspenger som sykepengeerstatning (§11–13) og heller ikke innvilgelser av arbeidsavklaringspenger etter studentbestemmelsen (§11–14). I slike tilfeller fattes det ikke vedtak etter §11-5. . Vi kan dermed vise utviklingen i antallet og andelen søknader fra ulike tidspunkt som er blitt innvilget i begge vedtaksinstanser.

Å bruke vedtaksinformasjon til å avgrense nye tilfeller på arbeidsavklaringsordningen gir en annen type avgrensning enn den som til vanlig benyttes i NAVs statistikk og analyser. Vanligvis avgrenses nye tilfeller med arbeidsavklaringspenger ved hjelp av utbetalingsinformasjon, det vil si til personer som har fått utbetalt ytelsen en gitt måned, men som ikke har hatt noen utbetaling i løpet av de to foranliggende måneder. En fordel med å avgrense nye mottakere etter vedtaksinformasjon i stedet for utbetalingsinformasjon er at vi i mindre grad fanger opp tilfeller der stønadsmottakeren bare har hatt en midlertidig stans i utbetalingene uten at saken er avsluttet, og der ny oppstart av utbetaling ikke egentlig representerer en ny oppstart på ordningen.

I analysen har vi undersøkt utviklingen i antall søknader, antall og andel avbrutte saker og avslag ved NAV-kontor, antall og andel avslag ved NAV Arbeid og ytelser etter et innvilget 11–5-vedtak, samt antall og andel søknader som er innvilget i begge vedtaksinstanser. Følgene avgrensninger er benyttet:

Søknader:

• Antall registrerte søknader om arbeidsavklaringspenger §11–5, med vedtakstypen «ny rettighet».

Avslag gjeldende §11–5:

• Antall vedtak etter §11–5 med resultatet «nei».

• Andelen disse utgjør blant vedtak etter §11–5 med resultatet «ja» og «nei».

Avbrutte søknader ved NAV-kontor:

• Antallet søknader der det ikke er fattet vedtak etter §11–5.

• Andelen disse utgjør blant alle søknader

Avslag ved NAV Arbeid og ytelser etter et innvilget 11–5-vedtak:

• Antallet vedtak gjeldende §11–5 med utfall «ja» der det påfølgende vedtaket ved NAV Arbeid og ytelser har utfall «nei».

• Andelen disse utgjør blant summen av vedtak med utfall «ja» og «nei» ved NAV Arbeid og ytelser (vedtak der det foreligger et 11–5-vedtak med utfall «ja»)

Innvilgelse i begge vedtaksinstanser / nytt tilfelle med arbeidsavklaringspenger:

• Antall søknader med utfall «ja» i både 11–5-vedtaket og det påfølgende vedtaket ved NAV Arbeid og ytelser.

• Andelen disse utgjør blant alle søknader

I presentasjonen av resultatene er det gjennomgående benyttet gjennomsnittstall per måned de ulike år. Dette skyldes delvis at dataene fra 2010 kun gjelder andre halvår, og delvis at vi ikke har informasjon om mottak av sykepenger for alle de som søkte om arbeidsavklaringspenger i 2018, kun fram til og med de som søkte i september dette året. Den presenterte utviklingen i søknader, innvilgelser, avslag osv. tar generelt utgangspunkt i det året søknaden ble registrert hos NAV.

Resultater

Antallet søknader svinger mer enn antallet som bruker opp sykepengeretten

Det årlige antallet søknader om arbeidsavklaringspenger har variert en del siden ordningen ble innført i 2010 (figur 1). Fra et toppnivå på om lag 6000 søknader per måned i 2010, sank søknadstallet i årene som fulgte, til drøyt 5000 per måned i 2012 og 2013. Deretter økte det igjen, med en ny topp i 2015 og 2016, før antallet igjen har sunket i 2017 og 2018.

Det er i utgangspunktet naturlig å anta at omfanget av søknader om arbeidsavklaringspenger følger utviklingen i antallet personer som går ut maksimaltiden på sykepenger. Dette fordi mottak av arbeidsavklaringspenger er knyttet til søkerens helsesituasjon, og ofte «neste steg» for personer som har brukt opp sin sykepengerett og fortsatt ikke kan være i (fullt) arbeid på grunn av helsa. Kann, Yin og Kristoffersen (2016) har også vist at det er sammenheng mellom kommuners sykefraværnivå og antallet nye mottakere av arbeidsavklaringspenger. De finner at når sykefraværet i kommunen øker med ett prosentpoeng, så øker antallet nye arbeidsavklaringspengemottakere med 17 prosent.

Likevel ser vi at det månedlige antallet som brukte opp sin sykepengerett i perioden 2010 – 2018 lå mer stabilt enn søknadstallene til arbeidsavklaringspenger i samme periode (figur 1). Riktignok var det i årene 2011, 2012, 2017 og 2018 en parallell reduksjon i begge disse størrelsene, men den sterke veksten i antallet søknader i 2014 og 2015 skjedde til tross for at antallet som brukte opp sykepengeretten var nokså uforandret disse to årene. Og ser vi på utviklingen totalt fra 2013 til 2018, var antallet søknader om arbeidsavklaringspenger høyere i 2018 enn fem år tidligere, selv om færre brukte opp sykepengeretten.

Nossen og Lysø (2019) har nylig vist at en del langtidsmottakere av sykepenger senere mottar ulike ytelser uten å ha brukt opp sykepengeretten først. Antallet langtidsmottakere av sykepenger slik de har definert dette[5] Personer som har gått til maksimaltid på sykepenger, pluss de som har mindre enn 3 måneder igjen av sykepengeperioden. svinger noe mer enn antallet som bruker opp sykepengeretten (figur 1). Likevel er samvariasjonen med antallet søknader om arbeidsavklaringspenger overraskende liten. Det viser at også andre forhold enn langtidsmottak av sykepenger må ha betydning for søknadsutviklingen til arbeidsavklaringspenger.

Antallet søknader følger utviklingen i arbeidsmarkedet

Flere forhold kan ha betydning for utviklingen i antallet søknader om arbeidsavklaringspenger. Befolkningens kjennskap til ordningen kan ha betydning, og kanskje også i hvilken grad kommunene bestreber seg på å avklare om personer med økonomisk sosialhjelp har uttømt sine rettigheter etter Folketrygdloven. Sosialhjelp skal være en subsidiær ytelse, og det forutsettes derfor at alle andre inntektsmuligheter utnyttes, også trygderettigheter. Ettersom arbeidsavklaringspenger er statlig finansiert mens sosialhjelpen er kommunal, har kommunene også økonomisk fordel av at sosialhjelpsmottakere får innvilget arbeidsavklaringspenger. Hvilken betydning slike forhold kan ha for utviklingen i antallet søknader om arbeidsavklaringspenger, har vi ikke ambisjoner om å undersøke her. Vi skal i stedet se nærmere på hvordan omfanget av søknader varierer med utviklingen i arbeidsledigheten.

Tidligere studier har vist at langtidssykefravær og videre overgang til arbeidsavklaringspenger kan være forårsaket av arbeidsledighet (Nossen 2014, Kann, Yin og Kristoffersen 2016). Også foreliggende data viser at antallet søknader om arbeidsavklaringspenger i stor grad faller sammen med svingningene i antallet registrerte arbeidssøkere, ved at antallet søknader øker med økende arbeidsledighet og reduseres med fallende ledighet (figur 2). Noen unntak er det riktignok. I 2016 var for eksempel antallet søknader om arbeidsavklaringspenger uendret selv om det fortsatt var vekst i arbeidsledigheten. Samlet viser likevel utviklingen i antallet arbeidssøkere og antallet søknader om arbeidsavklaringspenger en større samvariasjon i perioden vi ser på enn det vi finner når det gjelder antallet som bruker opp sykepengeretten. Vi får altså indikasjoner om at arbeidsmarkedet kan ha betydning for omfanget av nye søknader om arbeidsavklaringspenger, selv når antallet som går ut maksimaltiden på sykepenger ligger stabilt. Dette kan i så fall skje enten gjennom vekst i søknader fra personer uten sykepenger, eller ved at en større andel av de som mister sykepengeretten søker.

Når det gjelder nedgangen i antallet søknader i 2017 og 2018, er det mest nærliggende å anta at dette skyldes den positive utviklingen i arbeidsmarkedet og i sykefraværet. I 2018 kan søknadstallene også være påvirket av det nye regelverket som ble innført fra dette året, ved at veiledningen fra NAV-kontorene har blitt endret i tråd med de nye inngangsvilkårene slik at enkelte personer som tidligere ville ha søkt om arbeidsavklaringspenger, nå ikke gjorde det.

Færre nye med arbeidsavklaringspenger som følge av skjerpede inngangsvilkår

Vedtaksbehandlingen av søknader om arbeidsavklaringspenger skjer i to instanser i NAV (se faktaboks). Først vurderer NAV-kontoret om arbeidsevnen er nedsatt i henhold til Folketrygdlovens §11–5 og fatter vedtak om dette. Ved positivt vedtak etter §11–5 overføres søknaden til NAV Arbeid og ytelser som fatter vedtak etter øvrige inngangsvilkår. Den samlede andelen søknader om arbeidsavklaringspenger som ble innvilget i begge vedtaksinstanser, har falt over tid, men nivået stabiliserte seg på rundt 66 prosent for de som søkte om ytelsen i årene 2015 – 2017. Deretter falt andelen innvilgelser sterkt igjen for de som søkte i 2018. Blant disse fikk bare 61,5 prosent innvilget søknaden (figur 3).

Ettersom andelen innvilgelser reduseres såpass markant i 2018, er det naturlig å så utviklingen i sammenheng med de endrede inngangsvilkårene dette året. Hvis vi antar at det er en slik sammenheng, og legger til grunn at andelen innvilgelser ville vært mer som foregående år dersom det ikke var gjort endringer i regelverket, kan vi estimere hvor mange personer som har blitt påvirket av endringene. Andelen innvilgede søknader gikk ned med 0,46 prosentpoeng for de som søkte i 2017 sammenlignet med de som søkte i 2016, og det er ikke urimelig å anta at vi ville sett omtrent den samme nedgangen i 2018 dersom inngangsvilkårene var uforandret. Vi velger å legge dette til grunn.

Gjennomsnittlig var det 5 410 personer per måned som søkte om arbeidsavklaringspenger i 2018. Blant disse ble i gjennomsnitt 3 326 søknader innvilget både ved NAV-kontoret og ved NAV Arbeid og ytelser. Den samlede andelen innvilgelser var dermed 61,5 prosent, en nedgang på 4,2 prosentpoeng i forhold til de som søkte i løpet av 2017 og som fikk søknaden behandlet etter de inngangsvilkårene som gjaldt da. Dersom andelen innvilgelser blant de som søkte i 2018 hadde blitt redusert med kun 0,46 prosentpoeng, slik nedgangen var for de som søkte året før, ville 65,3 prosent fått innvilget søknaden, det vil si 3 531 personer per søknadsmåned i gjennomsnitt. Dette er 205 flere per måned enn det observerte antallet som fikk innvilget søknaden i 2018.

Tabell 1. Estimert effekt av skjerpede inngangsvilkår for antallet nye som fikk innvilget arbeidsavklaringspenger (AAP) i 2018

	Søknader om AAP (månedlig)	Antall innvilgede søknader (månedlig)	Endring i innvilgelser fra året før (månedlig)	Endring i innvilgelser fra året før (hele året)	Andel innvilgede	Endring i andel innvilgede fra året før	Estimert tillegg i innvilgelser uten regelverks-endring (månedlig)	Estimert tillegg i innvilgelser uten regelverks-endring (hele året)
2016	5 824	3 856			66,2 %	0,06 %
2017	5 619	3 694	-162	-1 944	65,7 %	-0,46 %
2018	5 410	3 326	-367	-4 408	61,5 %	-4,25 %
Estimat 2018	5 410	3 531			65,3 %	-0,46 %	205	2 456

Den observerte nedgangen fra 2017 til 2018 i antall innvilgelser per søknadsmåned, var 367 tilfeller. Det ser dermed ut til at over halvparten av denne nedgangen skyldes skjerpede inngangsvilkår (205/367*100=56 %). Samlet estimerer vi at endringene i inngangsvilkårene har gitt rundt 2 400 (205*12) færre nye tilfeller med arbeidsavklaringspenger blant de som søkte om dette i 2018 sammenlignet med de som søkte året før. Tallene som inngår i estimatet er vist i tabell 1. Estimatet er også illustrert i figur 4.

Flere avslag både ved NAV-kontor og NAV Arbeid og ytelser

Færre innvilgelser ser ut til å ha sammenheng med flere avslag etter §11-5, men også etter andre inngangsvilkår. Det var i 2018 en klar økning i antall og andel søknader som ble avbrutt ved NAV-kontoret, og også i antall og andel søknader som ble avslått etter §11–5 (figur 5 og 6). Flere avbrutte saker indikerer at flere fikk avslag etter de vilkår som NAV Arbeid og ytelser fatter vedtak om, noe som kan skyldes innføringen av karensperiode og et strengere krav til medlemskap i Folketrygden, fra dette året. Det kan også være uttrykk for en økning i antallet som trekker søknaden om arbeidsavklaringspenger.

Flere avslag etter §11–5 kan skyldes at sammenhengen mellom søkerens helsetilstand og nedsatte arbeidsevne ble vurdert strengere for de som søkte om arbeidsavklaringspenger i 2018 enn for de som søkte tidligere år. En annen mulighet er at vilkåret om at arbeidsevnen skal være nedsatt med minst halvparten, ble vurdert strengere. Dette vilkåret var før 2018 hjemlet i §11–13, men ble fra 2018 flyttet til §11–5. Vedtaksansvaret for dette «femtiprosentvilkåret» ble dermed flyttet fra NAV Arbeid og ytelser til NAV-kontoret, og det er mulig at NAV-kontorene er strengere i vurderingen av dette vilkåret enn det NAV Arbeid og ytelser har vært.

Imidlertid kan det også være mer vedtakstekniske årsaker til den økte avslagsprosenten i 11–5-vedtaket. Flyttingen av ansvaret for vilkåret om minst femti prosent nedsatt arbeidsevne innebærer at avslag om dette fra 2018 viser seg i vedtaksstatistikken for §11–5, mens det tidligere viste seg i vedtak ved NAV Arbeid og ytelser.

Økt avslagsprosent i 11–5-vedtaket i 2018 kan altså skyldes både en strengere lovfortolkning og mer vedtakstekniske forhold, og det kan i utgangspunktet være vanskelig å vurdere betydningen av disse to forklaringene i forhold til hverandre.

En indikasjon på at mer enn vedtakstekniske forhold spiller inn, er at økningen i andel avslag etter §11–5 startet i vedtak gjort allerede i november 2017 (figur 7). At avslagsprosenten økte allerede to måneder før nyttår er vanskelig å forklare med vedtakstekniske forhold. På dette tidspunktet var vilkåret om femti prosent nedsatt arbeidsevne fortsatt hjemlet i §11– 13, og NAV-kontorene kunne ikke avslå søknader med denne begrunnelsen. Da måtte avslaget eventuelt begrunnes med noe annet. Antakeligvis er det en mer sannsynlig forklaring at enkelte saksbehandlere har blitt strengere i vurderingen av sammenhengen mellom søkerens helsetilstand og nedsatte arbeidsevne allerede noe før lovendringen om dette trådte i kraft.

Vi ser også at antallet avslag ved NAV Arbeid og ytelser etter et positivt 11–5-vedtak er sunket med om lag 50 saker per måned i 2018 i forhold til i 2017. Samtidig er antallet avslag etter §11–5 ved NAV-kontoret økt med om lag 100 saker per måned (figur 5). Det kan indikere at vedtakstekniske forhold ligger bak om lag halvparten av den økte avslagsprosenten i 11–5-vedtaket.

Utviklingen for søkere med og uten sykepenger

Litt over 60 prosent av søknadene om arbeidsavklaringspenger kommer fra personer som mottar sykepenger på søknadstidspunktet eller som har mottatt dette i løpet av de siste seks månedene. Som vist i figur 8, følger antallet søknader fra personer med og uten sykepenger en del av de samme svingningene fra år til år. Noen forskjeller er det likevel. Søknadsveksten i 2014 og 2015 er betydelig sterkere for personer uten sykepenger enn for de med sykepenger. Videre er det nedgang i antallet søknader fra personer uten sykepenger i 2016, mens det fortsatt er noe vekst for personer med sykepenger. Og selv om søknadstallene synker for begge grupper i 2017 og 2018, er nedgangen i 2018 noe sterkere for de med sykepenger.

Nærmere om søkere med sykepenger

Antallet søknader om arbeidsavklaringspenger fra personer med sykepenger viste en svak, men jevn økning i årene 2013 – 2016 (figur 8), selv om antallet som mistet sykepengeretten i samme periode lå stabilt (figur 1). Antallet langtidsmottakere av sykepenger økte riktignok i perioden, men om dette kan forklare veksten i søknader er vanskelig å si. Vanligvis mottas sykepenger helt til maksimaltiden på ett år før overgang til arbeidsavklaringspenger. Dette fordi sykepenger normalt gir full lønnskompensasjon mens arbeidsavklaringspenger har en lavere kompensasjonsgrad. En mulig forklaring til søknadsveksten blant personer med sykepenger i årene 2013 – 2016 kan være at en økende prosentandel av de som mistet sykepengeretten, søkte om arbeidsavklaringspenger. Andelen innvilgede søknader fra denne søkergruppen sank imidlertid i perioden, spesielt i 2015 (figur 10), mens andelen avbrutte saker ved NAV-kontoret økte betydelig (figur 12), og andelen avslag ved NAV Arbeid og ytelser lå relativt stabilt. Flere søknader i disse årene ga dermed ingen vekst i antallet som fikk innvilget arbeidsavklaringspenger (figur 9).

I 2017 var det en svak justering ned i både antallet søknader og andelen innvilgelser for personer med sykepenger, og samlet ga dette noe nedgang i antallet som fikk innvilget arbeidsavklaringspenger. I 2018 falt søknadstallet fra personer med sykepenger betydelig, og var dette året lavere enn noen gang siden ordningen med arbeidsavklaringspenger ble innført i 2010. Synkende søknadstall i 2017 og 2018 må ses i sammenheng med reduksjonen i antallet som brukte opp sykepengeretten disse to årene, samt at arbeidsmarkedet var i bedring.

Den spesielt sterke nedgangen i søknadstall i 2018 fra personer med sykepenger, kan indikere påvirkning av også andre forhold enn sykefravær og arbeidsmarked. En mulig hypotese kan være at nedgangen i søknader også skyldes endret veiledning ved NAV-kontorene. Sykepengemottakere har oftest en arbeidsgiver, og noen er gradert sykemeldt og i arbeid på deltid. NAV-kontorene har gjennom sykefraværsoppfølgingen en mer helhetlig kjennskap til denne søkergruppens arbeidsevne enn det NAV Arbeid og ytelser har, og kan tenkes å vurdere vilkåret om minst femti prosent nedsatt arbeidsevne strengere enn det NAV Arbeid og ytelser gjorde da de hadde dette vedtaksansvaret. Dette kan også ha medført endret veiledning fra NAV-kontorene og færre søknader om arbeidsavklaringspenger.

I tillegg til lave søknadstall, falt også andelen innvilgede søknader tydelig i 2018 (figur 10), og det ble en sterk nedgang i antallet personer med bakgrunn fra sykepenger som kom inn på arbeidsavklaringsordningen dette året. Færre innvilgelser blant søkere med sykepenger i 2018, må ses i sammenheng med at andelen avslag etter §11–5 økte (figur 11), samt at det også var noe økning i andelen avbrutte saker (figur 12) noe som indikerer flere avslag etter vilkår som NAV Arbeid og ytelser gjør vedtak etter, for eksempel bestemmelsen om botid eller karens.

Om lag en sjettedel av de registrerte søknadene blir avbrutt ved NAV-kontoret (figur 12). Dette til tross for at medlemskap i Folketrygden nær sagt alltid vil være i orden for personer som har mottatt sykepenger, og at vilkåret om karensperiode fra 2018 er lite relevant for denne gruppen søkere. Andre forhold kan imidlertid også medføre at saken blir avbrutt ved NAV-kontoret (se faktaboks). Vi ser over tid noe økning i antallet avbrutte saker ved NAV-kontoret, og det er vanskelig å si hva denne veksten skyldes.

Noen saker blir avslått ved NAV Arbeid og ytelser etter at saken først er innvilget ved NAV-kontoret (figur 11 og 13). Slike avslag ved NAV Arbeid og ytelser etter et positivt 11–5-vedtak gjelder typisk §11–6, dvs. vilkåret om behov for bistand, eller (før 2018) vilkåret om at arbeidsevnen skal være nedsatt med minst halvparten. Omfanget av slike avslag er noe redusert i perioden 2012 - 2018 for søkere med sykepenger, og utviklingen i 2018 må ses i sammenheng med flyttingen av vilkåret om minst femti prosent nedsatt arbeidsevne fra §11-13 til §11-5, og dermed flyttingen av vedtaksansvar fra NAV Arbeid og ytelser til NAV-kontor. Gjennomsnittlig har det fra 2017 til 2018 vært en nedgang på 28 saker per måned der det gis avslag ved NAY etter et positivt 11-5-vedtak. Samtidig økte antallet avslag etter §11-5 med 61 saker gjennomsnittlig. Dette viser at økt avslagsprosent etter §11-5 i 2018 skyldes også andre forhold enn flyttingen av vilkåret om minst femti prosent nedsatt arbeidsevne.

Nærmere om søkere uten sykepenger

Når det gjelder personer uten sykepenger, så økte antallet søknader fra denne gruppen sterkt i 2014 og 2015 (figur 8). Dette må ses i sammenheng med et vanskeligere arbeidsmarked i disse årene. Andelen som fikk positivt vedtak i begge vedtaksinstanser falt imidlertid noe de samme årene (figur 10), og antallet nye med arbeidsavklaringspenger steg dermed bare moderat (figur 9).

Gjennom årene og frem til 2017 har det vært vekst i andelen avslag ved NAV Arbeid og ytelser etter at søknaden først er innvilget etter §11–5 (figur 13). Flere slike avslag indikerer flere avslag etter §11–6 (ikke behov for bistand) eller etter §11–13 (arbeidsevnen ikke nedsatt med minst halvparten). Litt færre slike avslag igjen i 2018 har sannsynligvis sammenheng med at kravet om minst femti prosents nedsatt arbeidsevne fra dette året er hjemlet i §11-5, slik at avslag nå gis etter denne paragrafen i stedet for §11-13. Også for søknader fra personer uten sykepenger ser vi over tid en vekst i andelen avbrutte søknader. Vi har ikke hatt mulighet til å undersøke avslagsårsakene nærmere med de dataene som har vært tilgjengelige for denne analysen[6] I dataene mangler vi informasjon om innvilgelser av arbeidsavklaringspenger som sykepengeerstatning og arbeidsavklaringspenger etter studentbestemmelsen. .

I 2016 sank antallet søknader fra personer uten sykepenger, til tross for at det fortsatt var vekst i ledigheten. Dette indikerer at også andre forhold enn arbeidsmarkedet har betydning for søketilbøyeligheten til arbeidsavklaringspenger blant personer som ikke mottar sykepenger. En mulig forklaring kan rett og slett være at streng vedtakspraksis fra foregående år gjorde at flere unnlot å søke om arbeidsavklaringspenger, eventuelt at kommunenes motivasjon for slike avklaringer flatet ut.

Antallet søknader fra personer uten sykepenger fortsatte å falle i 2017 og 2018, og utviklingen må antas å ha sammenheng med bedringen i arbeidsmarkedet disse årene. Omfanget av søknader i 2018 er likevel høyt sammenlignet med tidligere år med tilsvarende lav ledighet. I 2012 og 2013 var ledigheten om lag som i 2018 (figur 2), men antallet søknader fra personer uten sykepenger var lavere (figur 8). Det kan dermed se ut å foreligge generell underliggende trend med vekst i søknader fra personer uten sykepenger. Dette kan eventuelt ha sammenheng med at ordningen med arbeidsavklaringspenger har blitt mer kjent i befolkningen, eller at kommuner i økende grad ønsker å prøve ut hvilke rettigheter personer med økonomisk sosialhjelp har etter Folketrygdloven. Det relativt sett høye antallet søknader i 2018 fra personer uten sykepenger, kan også ha sammenheng med et økt antall søknader fra personer som har mistet arbeidsavklaringspengene etter det nye regelverket, og som søker om ytelsen på nytt.

Som blant søkere med sykepenger, har andelen innvilgelser falt over tid for søkere uten sykepenger (figur 10). I 2018 faller andelen innvilgelser spesielt tydelig. Færre innvilgelser i 2018 kan være relatert til flere avslag etter §11–5 (figur 11). Også omfanget av avbrutte saker har økt mer i 2018 enn tidligere år (figur 12), og dette indikerer at flere trakk søknaden om arbeidsavklaringspenger eller fikk avslag etter den nye regelen om karensperiode, alternativt det endrede kravet til medlemskap i Folketrygden.

Oppsummering og diskusjon

Hovedhensikten med denne analysen har vært å undersøke om endrede vilkår for å kunne motta arbeidsavklaringspenger har fått noen betydning for hvor mange som kommer inn på denne ordningen. Endringene i vilkårene ble innført fra 1.1.2018 og gjaldt personer som søkte om arbeidsavklaringspenger fra denne datoen. Ettersom antallet nye mottakere av arbeidsavklaringspenger bestemmes av hvor mange som søker om denne ytelsen og hvor mange som får søknaden innvilget, har vi undersøkt utviklingen i begge disse forholdene før og etter at det nye regelverket ble innført. For å bedre forstå utviklingen i søknadstall, har vi sammenholdt dette med utviklingen i arbeidsledigheten og i antallet som personer går til maksimaltid på sykepenger.

Vi finner at antallet søknader om arbeidsavklaringspenger fra personer som mottar eller har mottatt sykepenger falt i både 2017 og 2018, og spesielt sterkt sistnevnte år. Det er en mulighet for at endret veiledning fra NAV-kontorene har bidratt til færre søknader fra denne søkergruppen i 2018, men ellers antas utviklingen i 2017 og 2018 å ha sammenheng med at det disse årene var nedgang i antallet som brukte opp sin sykepengerett, og også at arbeidsmarkedet var i bedring. At arbeidsmarkedet kan ha en direkte betydning for hvor mange som søker om arbeidsavklaringspenger, får vi indikasjoner på i årene 2013 – 2016, da antallet søknader fra personer med bakgrunn fra sykepenger økte, uten at det samtidig var noen vekst i antallet personer som brukte opp sin sykepengerett. Dette kan bety at en økende andel av de som mistet sykepengeretten søkte om arbeidsavklaringspenger som følge av et vanskeligere arbeidsmarked. Dette må eventuelt undersøkes i senere analyser.

Også fra personer uten sykepenger falt antallet søknader om arbeidsavklaringspenger i 2017 og 2018. Antallet søknader fra denne gruppen var likevel betydelig høyere i 2018 enn i 2012 da ledigheten var på om lag tilsvarende nivå. Dette gjelder også når vi tar i betraktning noe økning i antallet søknader som blir avbrutt ved NAV-kontoret. Mulige årsaker til det over tid økte omfanget av søknader fra personer uten sykepenger, kan være at arbeidsavklaringspenger har blitt mer kjent i befolkningen, eller at kommuner/NAV-kontor i økende grad ønsker å prøve ut hvilke rettigheter personer med økonomisk sosialhjelp har etter Folketrygdloven. Søknadstallene i 2018 kan også indirekte være påvirket av regelverksendringene dette året, ved at personer som har mistet arbeidsavklaringspengene har søkt om ytelsen på nytt. Dette kan isolert sett ha bidratt til høyere søknadstall enn normalt.

Andelen søknader om arbeidsavklaringspenger som blir innvilget, er klart høyere blant søkere med sykepenger enn blant de uten. I alt fikk to tredeler av de med bakgrunn fra sykepenger som søkte om arbeidsavklaringspenger i 2018, innvilget søknaden. Til sammenligning gjaldt dette litt over halvparten av søkerne uten sykepenger. Andelen innvilgelser har over tid falt i begge søkergrupper. Blant søkere uten sykepenger, kan en mulig forklaring nettopp være det over tid økte omfanget av søknader fra denne gruppen, kanskje uten at helsetilstanden egentlig har blitt dårligere.

Færre innvilgelser gjorde at antallet personer uten bakgrunn fra sykepenger som startet opp med arbeidsavklaringspenger, faktisk var lavere i 2018 enn i 2012. Økte søknadstall fra denne gruppen ser altså ikke ut til å ha fått vesentlig betydning for hvor mange som begynner å motta arbeidsavklaringspenger. Det kan likevel reises spørsmål om hvor heldig det er at Arbeids- og velferdsetaten i økende grad bruker ressurser på å saksbehandle og avslå søknader om arbeidsavklaringspenger der vilkårene ikke er oppfylt, i alle fall dersom motivasjonen bak disse søknadene kun er at kommuner/NAV-kontor ønsker å avklare om personer med økonomisk sosialhjelp har rettigheter etter Folketrygdloven.

Blant de som søkte om arbeidsavklaringspenger i 2018, var det en markant nedgang i andelen innvilgelser sammenlignet med foregående år, og dette gjelder både søkere med og søkere uten sykepenger. Færre innvilgelser ser ut til å ha sammenheng med en noe strengere praktisering av inngangsvilkårene i §11–5. Dette kan henge sammen med endringene i denne lovhjemmelen som ble gjort dette året for å tydeliggjøre kravet til sammenheng mellom søkerens helsetilstand og nedsatte arbeidsevne. En annen mulig forklaring er at NAV-kontorene praktiserer vilkåret om at arbeidsevnen skal være nedsatt med minst halvparten strengere enn det NAV Arbeid og ytelser gjorde da de tidligere hadde vedtaksansvaret for dette vilkåret (før 2018). Også andelen avbrutte saker ved NAV-kontor øker noe i 2018, og dette gjelder begge søkergrupper. Dette indikerer noe økning i antallet som får avslag på grunn av innført karensperiode eller endrede krav til medlemskap i Folketrygden.

Den samlede andelen innvilgede søknader fra personer med og uten sykepenger økte med 0,1 prosentpoeng i 2016 og ble redusert med 0,5 prosentpoeng i 2017. I 2018 falt andelen innvilgelser med hele 4,2 prosentpoeng, og den markante endringen gjør det naturlig å se utviklingen i sammenheng med at vilkårene for å få innvilget arbeidsavklaringspenger ble endret dette året. Hvordan andelen innvilgede søknader hadde utviklet seg i 2018 dersom det ikke var gjennomført endringer i inngangsvilkårene, er ikke mulig å fastslå sikkert. Dersom vi antar at den samlede andelen innvilgelser ville blitt redusert tilsvarende i 2018 som i 2017, kan vi beregne hvor mange som i så fall ville fått søknaden innvilget. Anslaget viser at det da ville blitt nesten 2 400 flere nye med arbeidsavklaringspenger blant de som søkte i 2018. Den observerte nedgangen fra 2017 til 2018 i antallet som fikk innvilget arbeidsavklaringspenger i begge vedtaksinstanser, var 4 400 personer.

Litt over halvparten av denne nedgangen ser altså ut til å skyldes strengere inngangsvilkår. Estimatet forutsetter at utviklingen i søknadstallene i 2018 er upåvirket av det nye regelverket. Vi har imidlertid sett at søknadstallene i 2018 falt noe mer enn forventet for personer med sykepenger og noe mindre enn forventet for personer uten sykepenger, og har diskutert om dette (indirekte) kan ha sammenheng med endringene i regelverket. Muligheten for en slik sammenheng gjør at estimatet er beheftet med noe usikkerhet.