Innledning

I 1998 ble kontantstøtte innført for ettåringer som et virkemiddel for å gi familier fleksibilitet og valgfrihet. I tillegg var ordningen ment å utjevne økonomiske forskjeller mellom foreldre som benytter barnehageplass med offentlige tilskudd, og foreldre som selv bærer kostnaden av andre former for barneomsorg (St.prop nr. 53 (1997-1998)). I 1999 ble ordningen utvidet til også å gjelde toåringer. Kontantstøtte ble innført under en mindretallsregjering bestående av Kristelig folkeparti (KrF), Venstre og Senterpartiet, hvor det i hovedsak var KrF som kjempet for å få ordningen innført. En viktig begrunnelse for å innføre kontantstøtte var å gi like vilkår for barnefamilier, uavhengig av inntektsnivå, på samme måten som barnetrygden (NOU 2017:6). Derfor er heller ikke kontantstøtte behovsprøvd. Utgiftene til kontantstøtte er små sammenlignet med andre trygdeytelser, men ordningen er omdiskutert. Flere politiske partier ønsker å avskaffe kontantstøtten. Argumentene er mange, men i hovedsak dreier det seg om den antatt negative effekten kontantstøtte har på integrering av innvandrere og deres barn, samt at ordningen reduserer insentivene til å stå i arbeid (Ellingsæter 2015). Et annet argument er at kontantstøtte ikke tar utgangspunkt i barnets behov, og at det bidrar til at barn ikke får et likeverdig grunnlag. Argumentet er begrunnet med at barnehagene ikke bare dekker foreldrenes tilsynsbehov, men også bidrar til å dekke barns behov for lek og læring (St.prop nr. 53 (1997 – 1998)).

Siden innføringen av kontantstøtte i 1998 har ordningen gjennomgått flere store endringer. I 2012 ble kontantstøtte for toåringer fjernet. Flere studier, blant annet Dahl (2014), finner at denne omleggingen førte til økt sysselsetting blant småbarnsforeldre, og Hedding (2016) finner at økningen i kontantstøttesatsen for ettåringer i 2014 har hatt en negativ effekt på sysselsettingen blant mødre. Tidligere studier som omhandler innføringen av kontantstøtte, blant annet Rønsen (2009) og Drange & Rege (2013), finner en negativ sysselsettingseffekt blant småbarnsmødre, og Schøne (2004) finner at innføringen av kontantstøtte førte til at mødre returnerte senere til arbeidslivet. Det er rimelig å anta at regelendringen som trådte i kraft 1. august 2017 også har bidratt til å redusere sysselsettingen blant småbarnsforeldre, da en økning i kontantstøttesatsene gjør det relativt mer lønnsomt å benytte andre former for barneomsorg enn barnehage. Målet med denne artikkelen er å undersøke om endringen som trådte i kraft 1. august 2017 har hatt en effekt på gjennomsnittlig sysselsetting blant foreldre som kan motta kontantstøtte. Andre mulige effekter av endringer i kontantstøtteloven blir ikke vurdert i denne artikkelen.

Bruken av kontantstøtte har gått ned

21 år etter innføringen av kontantstøtten er bruken rekordlav. Figur 1 viser utviklingen i mottakere av kontantstøtte som andel av alle foreldre med barn i kontantstøttealder, og figur 2 viser utgiftsnivået til kontantstøtte. Til tross for at satsene for kontantstøtte har økt med over det dobbelte siden ordningen ble innført, har både utgiftene og antallet som kan motta kontantstøtte gått kraftig ned.

I 2001 var andelen ettåringer som mottok kontantstøtte 81,1 prosent, mens 36,5 prosent mottok kontantstøtte i 2016. Nedgangen skyldes i hovedsak økt barnehagedekning for ett- og toåringer. Tall fra SSB viser at barnehagedekningen har økt fra 62 prosent i 2000 til å holde seg stabilt over 90 prosent i de senere årene, hvor det i stor grad er blant de yngste barna at økningen har funnet sted (Statistisk Sentralbyrå 2017).

I tillegg til økt barnehagedekning kan faktorer som et mer fleksibelt barnehageopptak, økt lønnsvekst og økt etterspørsel etter arbeidskraft i årene etter 1998 bidra til å forklare nedgangen. I de senere årene har de totale utgiftene økt, men dette skyldes i hovedsak at satsene for kontantstøtte ble endret i 2014 og 2017 (se faktaboks). Færre velger i dag kontantstøtte, og andelen som mottar ytelsen varierer gjennom året (Arntsen mfl. 2019). Figur 3 viser at andelen med kontantstøtte øker frem mot sommeren, mens den avtar kraftig i overgangen mellom august og september. Dette henger sammen med barnehageopptaket i august, som medfører at foreldre må finne alternative løsninger til de får barnehageplass. Andelen med kontantstøtte er størst for barn født i januar til og med april. Det skyldes i hovedsak at disse barna har rett til barnehageplass innen august det året de fyller ett år. Barn som er født før 1. september har i dag rett til barnehageplass innen august det året barnet fyller ett år. Barn født mellom september og november, har derimot rett på barnehageplass innen utgangen av den måneden barnet fyller ett år.

Bruken av gradert kontantstøtte har økt

Fra 1. august 2018 ble det igjen mulig å ta ut 20, 40, 60 eller 80 prosent kontantstøtte etter avtalt oppholdstid i barnehagen. Etter at reglene ble endret i 2018 har andelen som velger gradert kontantstøtte økt fra om lag 1 prosent i første halvdel av 2018 til 5,8 prosent fra august og ut året. Foreløpige tall for 2019 viser at bruken av gradert kontantstøtte ligger på om lag 4 prosent. Det er imidlertid store regionale forskjeller i bruk av kontantstøtte. Tall for juni 2019 viser at kun 0,1 prosent av foreldre i Oslo velger gradert kontantstøtte, mens 8,7 prosent velger gradert kontantstøtte i Hedmark (NAV 2019a).

Størst bruk blant innvandrere fra ikke-vestlige land

Bruken av kontantstøtte varierer mellom mødre født i Norge og mødre født i utlandet. Mødre som er født i Øst-Europa, Afrika og Asia mottar i større grad kontantstøtte enn andre foreldre, mens andelen blant enkeltland i Sør- og Mellom-Amerika ligger på nivå med gruppen for mødre født i Norge. Dette bidrar til å trekke gjennomsnittet ned for landgruppe 3. Tall fra SSB (2017) viser at 2016 var året andelen med kontantstøtte utbetalt til foreldre fra EU-land for første gang var større enn for foreldre fra Afrika og Asia, og det er særlig Polen og Litauen som bidrar til økningen. Dette har sammenheng med at disse landene er de største innvandringsgruppene til Norge.

Per juni 2019 utgjør Polen og Litauen omtrent 74 prosent av landgruppe 4. Det er flere årsaker til at disse andelene varierer mellom ulike landgrupper. Flere studier, blant annet Hedding (2016), har pekt på svakere tilknytning til arbeidslivet og lavere lønn som faktorer som bidrar til å øke tilbøyeligheten til å velge kontantstøtte. Brochmannutvalgets utredning (NOU 2017: 2) peker på sin side på stønadseksport som et mulig problem, der det særlig er familieytelser som kontantstøtte og barnetrygd som er attraktive å eksportere. Dette har sammenheng med at dette er ytelser som i lengre tid ikke har krevd verken botid eller opptjeningsperiode. Fra 2004 ble det mulig å eksportere kontantstøtte til EØS (Dahl & Ellingsen 2015). Disse reglene gir foreldre som jobber i Norge mulighet til å motta kontantstøtte for barn som er bosatt i et annet medlemsland. Ved utgangen av juni 2019 var det om lag 1 100 personer som mottok kontantstøtte etter disse reglene (NAV 2019a). 58 prosent av foreldrene kommer fra Polen, mens 19 prosent kommer fra Litauen. Regjeringen oppgir i Stortingsmelding 40 (2016-2017) at summen av kontantstøtte og barnetrygd utgjør om lag 96 prosent av gjennomsnittlig årslønn i Polen og om lag 122 prosent av gjennomsnittlig årslønn i Litauen.

I den neste delen presenterer vi datagrunnlaget og metodevalget i analysen. Utgangspunktet for fremgangsmåte og data brukt i denne artikkelen er to tidligere analyser av Dahl (2014) og Hedding (2016), som begge ser på sysselsettingseffektene av endringer i kontantstøtteloven. Fremstillingen av metode er basert på Angrist og Pischke (2008).

Sysselsetting før satsøkningen

Foreldre med barn i kontantstøttealder blir i denne studien sammenlignet med foreldre med 5-åringer[1] Ved å se på 5-åringer, sørger vi for at foreldre med barn i kontantstøttealder (før reform), ikke blir en del av kontrollgruppen (etter reform). . En utfordring i analysen er at disse foreldrene blir påvirket av regelendringen dersom de enten har barn i kontantstøttealder, eller får nytt barn i løpet av analyseperioden. Dersom disse foreldrene velger kontantstøtte over barnehage i fremtiden på grunn av økt kontantstøttesats, vil dette gi forventningsskjeve resultater. Dette hviler imidlertid på antagelsen om at denne gruppen allerede nå tilpasser arbeidstilbudet etter fremtidig mottak av kontantstøtte. Dette er av flere grunner en urimelig antagelse. Satsene for kontantstøtte fastsettes årlig av Stortinget, og kan derfor bli endret fra år til år. Fra 1998 til 2017 har satsene for kontantstøtte økt fra 3 000 kroner per måned til 7 500 kroner, men i samme periode har 2-åringer mistet retten til å motta kontantstøtte. Å redusere dagens sysselsetting på grunn av fremtidig uttak av kontantstøtte kan få konsekvenser for karriereutviklingen, og i tillegg innebære et inntektstap og tapt pensjonsopptjening som ikke blir kompensert. Inntektstapet og usikkerheten dette innebærer, gjør det vanskelig for foreldre å tilpasse nåværende sysselsetting etter fremtidig mottak av kontantstøtte. Til tross for dette har vi valgt å se på foreldre som ikke får nytt barn i løpet av analyseperioden, og foreldre som ikke har barn i kontantstøttealder.

Den grunnleggende forutsetningen for differanser-i-differanser-metoden er parallell trend i sysselsettingen. Sysselsettingsnivået kan være ulikt mellom de to gruppene dersom trenden er den samme, da forskjellen mellom gruppene blir fjernet i den ene differansen (se faktaboks). Vi har valgt å se på andelen i arbeid 16 måneder etter fødselen for foreldre med barn i kontantstøttealder. For kontrollgruppen har vi konstruert et observasjonspunkt 16 måneder etter det som tilsvarer fødselsdatoen for foreldre med barn i kontantstøttealder[2] Eksempel: Foreldre med barn i kontantstøttealder blir målt 16 måneder etter fødselen, og foreldre med barn i kontrollgruppen blir målt 64 måneder etter fødselen. Dette gir samme observasjonspunkt for de to gruppene. På dette tidspunktet er barnet i kontantstøttealder 16 måneder, mens barnet i kontrollgruppen er 5 år og 4 måneder.. Dermed kan vi observere sysselsettingsandelen på samme dato for foreldre som får barn på samme tidspunkt av året, uavhengig av barnets alder. Figur 6 viser gjennomsnittlig sysselsettingsprosent per måned for de to gruppene. Til tross for at sysselsettingsnivået er noe ulikt mellom gruppene, er trenden i de to gruppene relativt lik før satsendringen i 2017. Dette gjør det også rimelig å anta at trenden ville vært den samme etter 1. august 2017 i fravær av satsendringer. Fra den grafiske fremstillingen i figur 6 ser det ikke ut som at satsøkningen i 2017 har påvirket sysselsettingen blant småbarnsforeldre, men disse endringene må analyseres nærmere.

Sysselsetting etter satsøkningen

Vi har undersøkt over 100 000 foreldre som i perioden august 2016 til juli 2017 hadde barn i kontantstøttealder. Blant foreldrene i studien var omtrent 66 prosent av mødrene, og tilnærmet 82 prosent av fedrene, tilbake i jobb etter fødselen før satsene ble endret. Omtrent 74 prosent av foreldrene i behandlingsgruppen er i jobb 16 måneder etter fødselen, men her er det forskjeller mellom foreldre i ulike inntektsgrupper. Omtrent 91 prosent av foreldre med barn i kontantstøttealder som har inntekt over 5 ganger grunnbeløpet i folketrygden er i arbeid 16 måneder etter fødselen, mens kun 23 prosent av foreldre som tjente mindre enn 1 G var i arbeid på samme tidspunkt. Tabell 1 viser at det også er stor variasjon i sysselsettingsandelene mellom foreldre fra ulike landgrupper. Over 81 prosent av småbarnsforeldre født i Norge er i arbeid 16 måneder etter fødselen, mens kun 48 prosent av småbarnsforeldre født i blant annet Øst-europeiske land utenfor EU og Afrika, var i arbeid på samme tidspunkt.

I de neste delene presenterer vi resultatene fra analysen, der interaksjonsleddet er et estimat på hvordan satsøkningen i 2017 har endret jobbsannsynligheten blant foreldre med barn i kontantstøttealder. Denne er som tidligere nevnt differansen mellom sysselsettingen i de to periodene, minus den endringen man forventer at denne gruppen ville hatt i fravær av satsendringen.

Datagrunnlag

Befolkningsregisteret til NAV utgjør grunnlaget for analysen. Registeret inneholder opplysninger om foreldre og barn i barnehagealder. For å identifisere hvilke foreldre som har vært i arbeid, benytter vi opplysninger fra Arbeidsgiver- og arbeidstakerregisteret (Aa-registeret). Inntekt er målt i året før barnets fødsel, og er gruppert etter størrelse og deretter fordelt på ulike inntektskvintiler. I tillegg til dette har vi gruppert fødeland etter fire landgrupper. Vi analyserer foreldre som har barn i kontantstøttealder fra 1. august 2016 til 31. juli 2018. Dette gir oss ett år med månedlige data etter satsendringen i 2017.

Metode

I denne artikkelen undersøker vi om endringen i kontantstøtteloven som trådte i kraft 1. august 2017 har ført til endringer i arbeidstilknytningen hos foreldre med barn i kontantstøttealder. Vi sammenligner foreldre som har barn mellom 13 og 23 måneder med foreldre til 5-åringer. Vi benytter to utfallsvariabler: i arbeid og avtalt arbeidstid ^{[3] I arbeid er definert som 4 timer eller høyere avtalt arbeidstid per uke.} . Dette betyr at vi både kan identifisere effekten regelendringen har hatt på sannsynligheten for å stå i arbeid, og hvordan regelendringen har endret preferansene for arbeid blant gruppen som kan motta kontantstøtte. Det generelle problemet ved å analysere effekten av ulike regelendringer, er at man ikke observerer småbarnsforeldre under de to regelverkene samtidig. Ved å kun se på behandlingsgruppen kan man ikke skille mellom effekter som skyldes andre forhold, eksempelvis effekter som skyldes konjunktursvingninger. Det kan for eksempel tenkes at sysselsettingen blant foreldrene i studien har gått ned etter regelendringen, men at hele nedgangen skyldes andre forhold på arbeidsmarkedet. På bakgrunn av dette har vi konstruert en kontrollgruppe, der sammenligningsgrunnlaget er arbeidstilknytningen til foreldre med eldre barn i barnehage som ikke kan motta kontantstøtte.

Metoden vi benytter er differanser-i-differanser (difference-in-difference), som er en statistisk modell som sammenligner forskjellen mellom to grupper over to tidsperioder. Den første differansen måler forskjellen mellom behandlingsgruppen og kontrollgruppen, mens den andre differansen måler forskjellen over tid. Sistnevnte kontrollerer for effekter som skyldes konjunktursvingninger og andre forhold som kan endre seg i løpet av analyseperioden. En kritisk forutsetning er imidlertid at behandlingsgruppen og kontrollgruppen ville hatt lik utvikling dersom ingen av gruppene ble påvirket av satsendringen. Modellen kan uttrykkes på følgende måte:

Y _i,,g,t er en binær variabel som angir om person i, som tilhører gruppe g på tidspunkt t er i arbeid, der t har månedlige observasjoner. Endringen i kontantstøtte innføres i periode s som er august 2017. Dummy-variabelen 2017_t angir om en gitt observasjon er før eller etter regelendringen. Denne variabelen har verdien 1 når observasjonen er gjort i eller etter august 2017 (t ≥ s) og verdien 0 når observasjonen er gjort før august 2017 (t < s). Den andre binære variabelen, KS _g, har verdien 1 dersom observasjonen tilhører foreldre med barn i kontantstøttealder og verdien 0 dersom observasjonen tilhører kontrollgruppen som består av foreldre med barnehagebarn som ikke kan motta kontantstøtte. Ɛ_i,g,t er det stokastiske feilleddet i analysen. 2017_t ^* KS _g er et interaksjonsledd av de to binære variablene, der β₃ er estimatet på tiltakseffekten i modellen. Estimatet på tiltakseffekten er dermed:

_i er en vektor av observerte, individuelle karakteristikker^{[4] Kjønn, fødeland, yrke, barnets fødselsmåned, inntekt før barnets fødsel, sivilstand og alder.} ved foreldrene som kan påvirke jobbsannsynligheten, uavhengig av endringer i regelverket. Ligning 1 estimeres først ved bruk av logistisk regresjon, som innebærer at vi estimerer sannsynligheten for å stå i arbeid 16 måneder etter fødselen. I tillegg til dette estimerer vi effekten regelverksendringen har hatt på avtalt arbeidstid. I denne modellen angir Y _i,g,t avtalt arbeidstid målt i timer. Interaksjonsleddet β₃ angir gjennomsnittlig endring i antall avtalte arbeidstimer etter sats­endringen.

Diskusjon

Selv om utgiftene til kontantstøtte utgjør en liten av stønadsbudsjettet til NAV, pågår det stadig en debatt rundt de antatte negative virkningene av ordningen. Motstanderne har tatt til orde for å avvikle kontantstøtten, og heller erstatte den med en ventestønad for familier med barn i kontantstøttealder som ikke har barnehageplass. I praksis betyr dette at barn født i august til november ikke har rett på ventestønad, da retten til barnehageplass inntreffer den måneden de fyller ett år. Foreldre med barn født på våren og i desember, er derimot avhengig av å finne andre former for barneomsorg frem til barnehageopptaket. Arntsen m.fl. (2019) finner at kontantstøtten fungerer som en ventestønad for flertallet av foreldre, og dette gjelder særlig for mødre som var yrkesaktive før fødselen. Vi har ikke sett på forskjellene mellom disse gruppene, men vår antagelse er at gruppen som bruker kontantstøtte som en venteordning, bidrar til å dempe effektene regelendringen har hatt på sysselsettingen generelt blant foreldre med barn i kontantstøttealder. Dette betyr med andre ord at vi forventer å finne større effekter dersom vi kun hadde tatt for oss foreldre med barn født mellom august og november.

I den­ne ar­tik­ke­len har vi un­der­søkt om øk­nin­gen i sat­se­ne for kon­tant­støt­te i 2017 har på­vir­ket sys­sel­set­tin­gen blant for­eld­re med barn i kon­tant­støt­te­al­der. Tid­li­ge­re stu­di­er fin­ner at endringen er størst blant mødre. Resultatene fra denne studien tyder også på at de økte satsene i 2017 har redusert sysselsettingen blant mødre med barn i kontantstøttealder. Ef­fek­ten er imid­ler­tid li­ten, da små­barns­mød­re har 1 pro­sent­po­eng la­ve­re sann­syn­lig­het for å være sys­sel­satt i pe­ri­oden et­ter re­gel­end­rin­gen. Vi fin­ner en ster­ke­re ef­fekt for mød­re med inn­tekt mel­lom 1 til 3 gan­ger grunn­be­lø­pet i fol­ke­tryg­den før fød­sel. Vi fin­ner der­imot in­gen for­skjel­ler i jobb­sann­syn­lig­het for for­eld­re med et­nisk mi­no­ri­tets­bak­grunn et­ter re­gel­end­rin­gen. Det­te stri­der med hy­po­te­sen om at økte sat­ser for fa­mi­lie­yt­el­ser på­vir­ker jobb­sann­syn­lig­he­ten blant for­eld­re med mi­no­ri­tets­bak­grunn. For­eld­re som er født i ikke-vest­li­ge land har i ut­gangs­punk­tet la­ve­re sann­syn­lig­het for å være i ar­beid 16 må­ne­der et­ter fød­se­len sam­men­lig­net med nors­ke for­eld­re, men det skyl­des ikke sats­end­rin­ge­ne. Alt i alt ty­der re­sul­ta­te­ne på at sats­øk­nin­gen i 2017 ikke har på­vir­ket sann­syn­lig­he­ten for å stå i ar­beid blant for­eld­re med barn i kon­tant­støt­te­al­der i nev­ne­ver­dig grad.

I analysen av endringer i arbeidstid, finner vi derimot en svak negativ effekt av satsøkningen for hele gruppen. Resultatene viser at småbarnsforeldre fra samtlige landgrupper har redusert gjennomsnittlig avtalt arbeidstid etter at satsene ble endret. Med andre ord betyr dette at satsendringen i større grad påvirket hvor mye småbarnsforeldre jobber, enn om de jobber eller ikke. Effekten er størst blant småbarnsforeldre fra Øst-europeiske EU-land. Dette er et interessant funn, både fordi endringene i regelverket for kontantstøtte har påvirket den største innvandringsgruppen til Norge, men også fordi dette er en gruppe som gjennom EØS-avtalen har mulighet til å eksportere familieytelser til andre medlemsland (NAV 2019b). Like interessant er det at effekten blant disse foreldrene er større enn blant foreldre fra ikke-vestlige land (landgruppe 3). Dette kan tyde på at det ikke bare er satsøkningen alene som er bestemmende for om småbarnsforeldre velger å stå i arbeid.Dette kan også bidra til å forklare hvorfor småbarnsforeldre født i Øst-europeiske EU-land, som i utgangspunktet har bedre tilknytning til arbeidsmarkedet enn foreldre født i ikke-vestlige land, har redusert sysselsettingen mest i perioden etter satsøkningen. Alt i alt, observerer vi små endringer i sysselsettingen. En reduksjon i gjennomsnittlig avtalt arbeidstid på 1 time kan virke lite, men selv små endringer kan gi utslag i form av et betydelig antall tapte årsverk. Per august 2019 var det om lag 51 000 mødre med barn i kontantstøttealder. Dersom denne gruppen reduserer gjennomsnittlig avtalt arbeidstid med 1,4 timer, tilsvarer denne reduksjonen 476 fulltidsstillinger.