Forutsetninger for en effektstudie

Ved å sammenlikne utfallene til kontrollgruppen med utfallene til tiltaksgruppene, antar vi at vi kan beskrive effektene av de nevnte regelverksendringene. Forutsetningen for at en slik sammenligning gir oss effekten av regelverksendringene er at de to gruppene vi sammenligner er like på alle relevante områder, med unntak av at tiltaksgruppen er rammet av regelverksendringene og kontrollgruppen ikke er rammet. Vi skal bruke beskrivende statistikk til å undersøke om gruppene er like på observerte variabler. I tillegg vil vi kontrollere for endringer i observerte kjennetegn i regresjonsanalyser. Tidligere forskning har vist at hvor mange AAP-mottakere som kommer i jobb påvirkes av konjunkturer på arbeidsmarkedet (Kann og Kristoffersen 2016). I regresjonsanalysen vil vi forsøke å ta hensyn til dette ved å kontrollere for arbeidsledighet i økonomisk region i perioden.

Hvor mange når 4-årsgrensen?

I 2014 og 2015 var det omtrent 17 000 hvert år som nådde 47 måneder med mottak av arbeidsavklaringspenger (figur 1). I løpet av 2016 ser vi en klar nedgang i antallet som nådde 4-årsgrensen, og antallet har deretter ligget nokså stabilt på rundt 15 000 i året. Ved innføringen av regelverksendringene i 2018 ser vi en ytterligere nedgang i antallet som når grensen, men nedgangen er svak.

Det ser dermed ut til at regelverksendringene også har en gitt en liten reduksjon i antallet som når 4-årsperioden, noe som gir støtte til Kann og Dokken (2019) som fant en økning i avgangen også for de med kortere varigheter enn 4 år. Nedgangen er uansett svak slik at det er liten grunn til å tro at seleksjon vil ha en vesentlig påvirkning på resultatene. I tabell 1 er det beskrivende statistikk om gruppen som nådde 4-årsgrensen i årene fra 2014 til 2018.

For at de som nådde 4-årsgrensen før regelverksendringene skal være en egnet kontrollgruppe, bør gruppen være tilnærmet lik på relevante faktorer som gruppen som er omfattet av regelverksendringene (2018 i tabell 1). På de fleste områder er gruppene tilnærmet like over tid, men med enkelte mindre endringer. Det er for eksempel blitt en litt høyere andel som er under 30 år, og en tendens til at litt flere opprinnelig mottok sykepenger før de begynte å motta AAP (fra 58,7 prosent i 2016 til 60,3 prosent i 2018). Tidligere forskning har vist at de som tidligere har mottatt sykepenger har høyere overgang til arbeid, og denne endringen kan dermed ha en mindre betydning for resultatene.

Over tid har det også vært en økning i andelen som er i jobb mens de mottar AAP på t0. Andelen har økt med over 2 prosentpoeng til 26,8 prosent i 2018. Gruppen som er omfattet av det strengere unntaksregelverket har dermed allerede noe sterkere tilknytning til arbeidsmarkedet på tidspunktet rett før de treffer det strengere unntaksregelverket. Det er usikkert om dette er en effekt av regelverksendringer, eller om det skyldes andre forklaringsfaktorer som for eksempel det at det var en nedgang i arbeidsledigheten i 2017 eller 2018. Den andre endringen vi ser er en nedgang i arbeidsledigheten fra 2016-2018. Tidligere forskning har vist at også AAP-mottakere er påvirkes av konjunkturer på arbeidsmarkedet (se Kann m.fl. 2016). Vi skal se nærmere på utviklingen i andelen som er i jobb på t0 i figur

Vi har brukt vertikale linjer til å markere tidspunktet for to hendelser i figuren (figur 2). Den første linjen markerer et brudd i statistikken om arbeidsdeltakelse da a-ordningen ble innført i januar 2015. Økningen vi ser i andelen i jobb i 2015 kan være resultat av endringer i hvordan man registrerer arbeidstakere, og er ikke nødvendigvis en reell økning. Vi antar at fra og med starten av 2016 er den nye statistikken blitt stabil, og at endringer vi ser etter dette skyldes reelle endringer i arbeidsmarkedssituasjonen til brukerne.

Fra og med midten av 2016 begynner andelen som er i arbeid å øke, og økningen ser ut til å fortsette etter innføringen av regelverksendringene. Mot slutten av 2018 er omtrent 28 prosent av gruppen sysselsatt, en ganske betydelig økning fra 24 prosent i starten av 2016. Figuren indikerer dermed at det allerede før regelverksendringene var flere AAP-mottakere som var i jobb da de nådde 4-årsgrensen. Den oransje linjen viser utviklingen i andel helt ledige i befolkningen. Ledigheten når en liten topp på 3 prosent i midten av 2016, og begynner deretter å synke gradvis til rett over 2 prosent mot slutten av 2018. Nedgangen i ledigheten sammenfaller med økningen i andelen sysselsatte AAP-mottakere på t0, og økt etterspørsel etter arbeidskraft kan dermed være en mulig forklaring på den økte sysselsettingen for denne gruppen.

Stort fall i andelen som mottar AAP utover 4-årsgrensen

Når AAP-mottakere når 4-årsgrensen for mottak av AAP, kan de søke om forlengelse av ytelsen. Søknaden blir behandlet av NAV-kontoret, og hvis saksbehandleren konkluderer med at kriteriene for forlengelse av ytelsen er oppfylt vil AAP i utgangspunktet bli forlenget med ett år til 5 år. Hvis brukeren fortsatt mottar AAP etter 5 år vil NAV-veilederen gjøre en ny vurdering av forlengelse i ett år til. Kriteriet som skulle vurderes før regelverksendringene var om brukeren hadde behov for langvarig oppfølging, om arbeidsevnen fortsatt var nedsatt på grunn av sykdom, skade eller lyte, og om det var en mulighet for at brukeren fortsatt kunne komme i jobb. En tidligere studie har vist at når mottakere når 4-årsgrensen er det en betydelig økning i avgangen fra AAP, og en høyere overgang til arbeid og uføretrygd rundt 4-årsgrensen (Kann, Yin og Kristoffersen 2016). Også før regelverksendringen var det dermed slik at NAV-veiledere og brukere forholdt seg til denne grensen.

Hvis vi skal kunne fastslå at regelverksendringene har en effekt vil vi ha en stabil trend forut for regelverksendringene, og en endring når regelendringene inntreffer. Vi ser at det er en tilnærmet stabil trend på alle tre måletidspunkt før regelverket inntreffer, og at samme måned som regelverket inntreffer begynner andelen AAP-mottakere på alle tre tidspunkt å falle betydelig (figur 3). Denne figuren gir en sterk støtte til at innstrammingene i unntaksregelverket ble iverksatt i januar 2018 og at det resulterte i at færre enn før fikk forlenget sin AAP-periode.

Vi skal først beskrive utviklingen i andelen som mottar AAP 6 måneder etter de nådde 4-årsgrensen. Fra august 2014 til november 2017 er det en meget stabil andel på rett over 74 prosent som fortsatt mottar arbeidsavklaringspenger 6 måneder etter at de nådde 4-årsgrensen (blå linje figur 3). Et klart flertall av de som nådde 4-årsgrensen før regelverksendringene fortsatte dermed å motta AAP utover grensen. Hva skjer så med det nye unntaksregelverket? Siden vi måler utfallene 6 måneder etter at de nådde grensen vil de som nådde grensen i juli 2017 bli målt i januar 2018, og dermed kunne bli påvirket av regelverksendringene (markert med den første vertikale linjen). De som når grensen fra og med 1. januar 2018 vil møte et strengere unntaksregelverk med en gang de når grensen, og dette er markert med den andre vertikale blå linjen.

Ved innføringen av regelverksendringene ser vi at det først medfører en liten reduksjon i AAP mottak 6 måneder senere etter den første vertikale linjen. Blant de som når grensen fra og med januar 2018, og som blir målt fra og med juli 2018, ser vi deretter at det inntreffer en stadig større reduksjon i antall mottakere som fortsatt mottar AAP. Blant de som blir observert sommeren 2019 er det rett under 50 prosent som fortsatt mottar AAP 6 måneder etter grensen. I forhold til perioden før endringene utgjør dette en reduksjon på omtrent 25 prosentpoeng. Det ser dermed ut til at unntaksregelverket for de som når grensen blir gradvis strengere praktisert utover 2018.

Også andelen som mottar arbeidsavklaringspenger 12 måneder etter å ha nådd grensen er tilnærmet stabil før regelverksendringene. Når vi observerer gruppen 12 måneder senere har det nye regelverket hatt enda større effekt. Andelen lå på omtrent 54 prosent før regelverksendringen, for å så falle mer og mer desto lengre det nye regelverket gjelder for en person. Blant de som blir målt i januar 2019 og som dermed nådde 4-årsgrensen etter at regelverksendringene ble innført, har andelen mottakere blitt redusert til 34 prosent, og med et ytterligere fall ned til 23 prosent i siste kvartal 2019. Andelen som mottar arbeidsavklaringspenger i opp mot 5 år er dermed mer enn halvert med det nye regelverket.

Hvis regelverket hadde blitt praktisert som før ville omtrent 7 600 personer ha mottatt arbeidsavklaringspenger i 5 år eller mer. Som følge av innstrammingene i unntaksregelverket er dette redusert til 3 500 personer hvert år[2] I denne studien ser vi kun på nye mottakere av AAP. Hadde vi tatt med dem som også hadde mottatt AAP i et tidligere forløp ville antallet som når grensen vært enda høyere..

Vi observerer en tilsvarende reduksjon også 18 måneder etter at de nådde 4 årsgrensen. Før regelverksendringene mottok 45 prosent AAP 18 måneder over grensen, mens etter endringen er andelen redusert til 23 prosent blant de som nådde 4-årsgrensen siste halvår 2018. Her ser vi imidlertid at det mot slutten av perioden er enn utflating i nedgangen. I de siste månedene vi observerer er det like mange som mottar AAP i 18 måneder etter som i 12 måneder etter. Forklaringen på det er sannsynligvis at et større antall enn før søker om en ny periode med arbeidsavklaringspenger så snart karenstiden på 12 måneder er opphørt.

Flere søker om ny periode med AAP

De som ikke får forlenget AAP utover 4 år vil etter det nye regelverket normalt møte en karenstid på ett år før de kan søke om å begynne på en ny periode med AAP. Siden langt flere enn før slutter å motta AAP når de passerer 4-årsgrensen, vil det potensielt være en betydelig større gruppe som kan søke om en ny periode med AAP etter endt karenstid. Vi undersøker om det er blitt flere som søker om ny periode med AAP etter regelverksendringene (figur 4).

Vi undersøker her hvor mange som er registrert med ny periode med AAP 18 måneder etter at de nådde 4-årsgrensen. Vi ser en klar økning i antallet blant de som når grensen etter regelverksendringene i forhold til før. I 2. kvartal i 2016 var det cirka 27 personer hver måned som var registrert med ny periode med AAP. I 2. kvartal 2018 har det økt til 61 personer i snitt per måned. Det er dermed flere som søker om en ny periode med AAP som følge av innstrammingene i unntaksregelverket, og vi får støtte for at dette kan være en forklaring på hvorfor nedgangen i andelen som mottar AAP 18 måneder senere etter hvert flater ut. Samtidig må dette foreløpig sies å være ganske få. Hvis dette tallet holder seg vil det utgjøre omtrent 4 prosent av alle som når 4-årsgrensen ett gitt år. Vi kan her kun undersøke utviklingen for de som nådde 4-årsgrensen i 1. halvår 2018, og får dermed ikke med oss effektene av den strengere praktiseringen av unntaksregelverket som inntreffer i 2. halvår 2018. Det er grunn til å anta at vi ville sett en ytterligere økning i antallet som søker om ny AAP hvis vi hadde hatt tall for sistnevnte gruppe[3] Denne gruppen ville da blitt observert i 1. halvår 2020. På grunn av korona pandemien har det skjedd enorme endringer på de fleste ytelsesområder i NAV – og tall fra 2020 vil nok uansett medføre et stort brudd i statistikken også for denne gruppen..

Mange går over til uføretrygd

Innstrammingene i unntaksregelverket har utvilsomt medført et sterkt fall i andelen som mottar AAP på unntaksregelverket. Her skal vi bruke beskrivende statistikk til å undersøke hva som skjer med de som nå ikke for forlenget sitt mottak av AAP noe særlig utover 4-årsgrensen. Vi undersøker utfall 12 måneder etter at personene nådde 4-årsgrensen for AAP-mottak. Vi sammenlikner de som nådde 4-årsgrensen i 2. halvår 2018 (tiltaksgruppen) med de som nådde grensen 2. halvår 2016 (kontrollgruppen). Sistnevnte gruppe er ikke omfattet av regelverksendringene og brukes som kontrollgruppe. Som robusthetssjekk har vi også tatt med de som nådde grensen i 2. halvår 2015. De som nådde grensen i 2. halvår 2015 og 2016 bør ha tilnærmet identiske utfall, mens vi forventer betydelige endringer blant de som nådde grensen i 2018.

En person kan i realiteten ha en kombinasjon av kategoriene i tabell 2. For eksempel kan en både motta uføretrygd og AAP samtidig, eller motta AAP og være registrert med arbeid. I tabellen er kategoriene kodet i prioritert rekkefølge slik at en person kun er registrert med en kategori, og slik at summen blir 100 prosent. Sosialhjelp kan kombineres med alle kategoriene under, og vi har derfor foreløpig valgt å holde sosialhjelp utenfor.

Utfallene blant gruppene som nådde grensen i 2. halvår 2015 og 2016 og som ikke er omfattet av regelverksendringene er omtrent identiske (tabell 2). Vi ser derimot som forventet store endringer i utfallene til de som nådde grensen etter regelverksendringene i 2018. Den største endringen er at langt færre er registrert med arbeidsavklaringspenger, en reduksjon på 27 prosentpoeng. Vi observerer en betydelig økning i overgangen til uføretrygd på 11 prosentpoeng. Samlet andel som mottar enten AAP eller uføretrygd er nå på 56 prosent mot 72 prosent før regelverksendringene. Det er dermed blitt 16 prosentpoeng flere som verken mottar uføretrygd eller AAP.

Av disse er det en økning på 9 prosentpoeng i andelen som er i jobb og ikke mottar verken AAP eller uføretrygd. Det er 5 prosentpoeng flere som er registrert hos NAV, men som verken er i jobb eller mottar en statlig ytelse. På tross av at langt færre mottar AAP på dette tidspunktet, er det relativt liten økning i andelen som verken har statlig ytelse eller har arbeid. Det ser ut til å være de som har en alternativ inntekt i form av arbeid eller overgang til uføretrygd som oftere slutter å motta AAP med det strengere regelverket.

De som nådde grensen i 1. halvår 2018 kan vi følge i opp mot 18 måneder, og tabell 3 viser vi endringene som skjer i forhold til kontrollgruppen både 6, 12 og 18 måneder senere. Vi ser da at den viktigste endringen er at en stadig høyere andel begynner å motta uføretrygd i forhold til i kontrollgruppen. 18 måneder senere er det 10 prosentpoeng flere som har hatt overgang til uføretrygd i forhold til kontrollgruppen blant de som nådde grensen i 1. halvår 2018. Effekten på overgang til uføretrygd kan dermed sies å være av en viss varighet. Blant de som når 4-årsgrensen i 2. halvår 2018 ser vi at effektene er blitt fremskyndet, og vi ser nå en sterk effekt på overgangen til uføretrygd allerede 6 måneder senere, og med en ytterligere økning 12 måneder etter. Blant de som nådde grensen i 2. halvår 2018 ser vi også en større effekt på andelen som er registrert med arbeid og uten AAP/uføretrygd. Endringen i andelen som er registrert hos NAV uten ytelse (og uten arbeid) er derimot omtrent de samme. Når regelverket praktiseres strengere for gruppen som når 4-årsgrensen i siste halvår 2018 medfører det med andre ord først og fremst at flere enn tidligere avklares til uføretrygd, og at flere avsluttes til jobb uten å motta en statlig ytelse.

De fleste av disse endringene kan regnes som effekter av regelverksendringene, men med ett unntak. Den økte andelen som er i jobb uten ytelse trenger ikke å skyldes at flere er kommet i jobb som følge av regelverksendringene. Det kan like gjerne være et resultat av at de som tidligere var delvis i jobb mens de mottok AAP nå har mistet AAP mens de fortsatt er i jobb. Som vi tidligere har vist er det mange og en økende andel som er delvis i arbeid mens de mottar AAP. For å undersøke om flere er kommet i jobb som følge av regelverksendringene skal vi først undersøke utviklingen visuelt. Deretter skal vi gjennomføre en regresjonsanalyse der vi undersøker overgang til arbeid og overgang til sosialhjelp, og der vi kontrollerer for en rekke forhold. Vi kontrollerer blant annet for om de var i jobb eller mottok sosialhjelp ved t0, samt for demografi og flere andre forhold.

Andelen som er i arbeid øker noe fra de når 4-årsgrensen (t0) og når vi observerer dem 12 måneder senere (t12) (figur 5). Jevnt over i hele perioden ser økningen ut til å være på 2-3 prosentpoeng. Vi ser at det over tid er en tilnærmet lineær økning i andelen som er i jobb både på det tidspunktet de nådde 4-årsgrensen, og 12 måneder senere. Det kan også se ut som det en noe større økning i andelen som er i jobb 12 måneder senere blant de som nådde 4-årsgrensen mot slutten av perioden. Det er usikkert om det kan knyttes til regelverksendringene – for da skulle vi også forvente en økning for de som nådde grensen i 2. halvår 2017 og 1. halvår 2018.

Den betydelige økningen i andelen som er i jobb uten å være registrert med AAPeller uføretrygd (se tabell 2 og 3) skyldes i all hovedsak at langt færre nå kombinerer arbeid med det å motta AAP, og ikke at flere er i jobb. Hvorvidt det likevel er en viss økning i andelen som er i jobb etter regelverksendringene vil vi kunne gi et bedre svar på med bruk av regresjonsanalyser, der vi blant annet kontrollerer for ledighet i de økonomiske regionene.

Flere mottar sosialhjelp

Innstrammingene i unntaksregelverket har medført at færre mottar en statlig ytelse, samt en økning i andelen som er registrert hos NAV og som verken mottar statlig ytelse eller er i jobb. Vi forventer derfor en økning i antallet som mottar økonomisk sosialhjelp. I figur 6 undersøker vi utviklingen i andelen som mottar sosialhjelp henholdsvis når de når grensen (0 mnd), og 6, 12 og 18 måneder etter de nådde 4-årsgrensen.

AAP utgjør 66 prosent av tidligere inntekt, med en minsteytelse på 2 G og en maksimal ytelse på 3,96 G. I 2018 utgjorde 2 G omtrent 190 000 kr. Det ytes i tillegg et barnetillegg for de som forsørger barn. For noen husholdninger vil denne inntekten være for lav til å sikre husholdningens livsopphold, og da kan det være aktuelt å søke om økonomisk sosialhjelp som supplement til arbeidsavklaringspenger. Blant mottakerne som nådde 4-årsgrensen ser vi at rett over 4 prosent mottok sosialhjelp samtidig med at de mottok arbeidsavklaringspenger. 6 måneder etter at de nådde 4-årsgrensen har andelen som mottar sosialhjelp økt noe (figur 6). Når regelverksendringene inntreffer ser vi at andelen som mottar sosialhjelp rett før de når grensen er tilnærmet stabil, med tendenser til nedgang. Når vi observerer gruppen 6 måneder etter de nådde grensen etter regelverksendringene, ser vi at andelen mottakere stiger betydelig, og at andelen øker utover i 3. og 4. kvartal 2018.

I figur 7 viser vi utviklingen i mottak av sosialhjelp for en kontrollgruppe og to tiltaksgrupper etter hvilket halvår de nådde grensen[4] For de som nådde grensen i 2. halvår 2018 har vi ikke informasjon om mottak av sosialhjelp 18 måneder etterpå..

Flere går raskere over til sosialhjelp blant de som når grensen i 2. halvår 2018 sammenlignet med i 1. halvår. Det er rimelig å tolke dette som et resultat av at flere mister AAP og begynner å motta sosialhjelp allerede 6 måneder etter at de nådde grensen. Andelen som mottar sosialhjelp etter 12 måneder er derimot lik mellom de to tiltaksgruppene.

De som når grensen i 1. halvår 2018 kan vi også observere 18 måneder senere. Da er andelen sosialhjelpsmottakere fortsatt betydelig høyere enn i kontrollgruppen, men redusert med nesten 2 prosentpoeng i forhold til 6 måneder før. Økningen i andelen sosialhjelpsmottakere vedvarer dermed også 18 måneder etter, men ser ut til å svekkes noe på dette tidspunktet. Dette kan ha sammenheng med at flere da begynner på en ny periode med AAP[5] Antallet som søker om ny periode med AAP økte med omtrent 3 prosentpoeng for gruppen..

Vi kan regne ut en effekt av regelverksendringene ved å beregne økningen fra t0 til t6 blant de som nådde grensen i 2. halvår 2018, og sammenligne det med samme økning blant de som nådde grensen i 1. halvår 2016 (kontrollgruppen). Vi finner da en effekt på 5,1 prosentpoeng flere mottakere av økonomisk sosialhjelp[6] (9,7-4,0)-(5,1-4,5)=5,7-0,6=5,1 prosentpoeng..

Det er ikke alle som mister inntekten som kvalifiserer til sosialhjelp, for eksempel hvis de har en ektefelle som har en høy nok inntekt eller hvis de har formue. Det er dermed grunn til å tro at det er flere som opplever et betydelig fall i inntekten som følge av regelverksendringene, enn som søker og får innvilget økonomisk sosialhjelp.

Har regelverksendringene medført at langt flere av de som tidligere mottok sosialhjelp fortsetter å motta ytelsen, eller skyldes det at mange nye har begynt å motta den? Vi ser at det er en økt sannsynlighet for å motta sosialhjelp 6 måneder etter en når 4-årsgrensen (figur 8: forskjellen mellom rød og blå linje). For personer som ikke tidligere har mottatt sosialhjelp skjer det et klart brudd som sammenfaller med tidspunktet for innføring av nytt regelverk. For denne gruppen ser vi at sannsynligheten for å motta sosialhjelp har økt med rundt 5 prosentpoeng fra starten av 2017 til siste halvdel av 2018. Hele veksten i antallet sosialhjelpsmottakere etter regelverksendringene ser dermed ut til å finne sted blant de som ikke tidligere mottok sosialhjelp. Vi finner videre at denne gruppen i stor grad fortsetter å motta sosialhjelp også 12 og 18 måneder senere (ikke vist). Dette kan indikere at personer som ender på sosialhjelp 6 måneder etter at de når 4-årsgrensen forblir mottakere av sosialhjelp over en viss tid.

Regresjonsanalyser

Vi har brukt beskrivende analyser til å vise at regelverksendringene har medført betydelig endringer i utfallene til denne gruppen med AAP-mottakere som nådde 4-årsgrensen for ordinært mottak av AAP. Det kan imidlertid ha skjedd endringer i gruppene som når 4-årsgrensen over tid, og som også kan bidra til at utfallene endrer seg. Her skal vi bruke OLS regresjon til å undersøke om tiltakene har en effekt på overgangen til arbeid eller på andelen som mottar sosialhjelp[7] Når en benytter OLS regresjon til å analysere dikotome avhengige variabler betegnes det som en lineær sannsynlighetsmodell. . Det er to fordeler med en regresjonsanalyse. Den ene fordelen er at vi får kontrollert for endringer i gruppesammensetningen over tid. Vi kontrollerer for endringer i ledigheten, for kjønn, alder, for om de kommer fra sykepenger eller ikke, og vi kontrollerer for om de var i jobb eller mottok sosialhjelp ved t0. Den andre fordelen er at vi får undersøkt om effektene er statistisk signifikante. Her gjengir vi bare hovedresultatene fra regresjonen, og den interesserte leser kan finne de komplette regresjonstabellene i vedlegget[8] I vedlegget viser vi også resultat fra analyser av andelen i jobb der vi ikke kontrollerer for andelen som var i jobb på t0..

I alle analyser under har vi brukt de som nådde grensen 1. halvår 2016 som kontrollgruppe, og sammenligner med to tiltaksgrupper som nådde 4-årsgrensen henholdsvis 1. og 2. halvår 2018. Vi har også med de som nådde grensen på andre tidspunkt som en robusthetsjekk. De som når grensen i 2017 vil være påvirket av regelverksendringene når vi observerer dem 12 og 18 måneder senere, og vi kan derfor også forvente effekter for denne gruppen på disse tidspunktene.

Regresjonsanalysene bekrefter resultatene fra den beskrivende statistikken[9] Se tabell v1 og tabell v2 i vedlegg for komplette regresjonsmodeller.. Selv med kontroll for endringer i gruppesammensetningen finner vi en betydelig og statistisk signifikant økning i andelen sosialhjelpsmottakere (tabell 4). Som forventet er økningen sterkest etter 12 måneder blant de som nådde grensen i 1. halvår etter regelverk. Vi finner også en signifikant økning i andelen sosialhjelpsmottakere 12 og 18 måneder etter for gruppen som nådde grensen i 2017. Det er betryggende at blant gruppene som vi hadde med som robusthetssjekk finner vi kun en enkelt og svakt signifikant endring (6 måneder etter for gruppen 2014/15).

Når vi kontrollerer for andelen som er i jobb på t0 finner vi ingen økning i andelen som kommer i jobb senere på grunn av regelverksendringene. Det at langt flere har mistet arbeidsavklaringspengene etter innstrammingen i unntaksregelverket, ser ikke ut til å ha gitt økt overgang til arbeid. Som vi tidligere har vist har det over tid vært en gradvis økning i andelen mottakere som er i jobb mens de mottar arbeidsavklaringspenger. Derimot finner vi ikke at det er innstrammingen i unntaksregelverket som er årsaken til at flere er i jobb. I den grad vi finner noen signifikante endringer på overgang til arbeid, er de negative. Det kan for eksempel se ut til at noen færre er i jobb 18 måneder senere blant de som nådde grensen i 2017 og som ble påvirket av regelverksendringene når vi observerer dem 18 måneder senere (tabell 4). De mulige negative effektene er på mellom 1,2-1,8 prosentpoeng reduksjon i andelen sysselsatte. Vi er usikre på om dette er en reell effekt eller en tilfeldighet, men hvis effekten er reell kan en forklaring være at mange flere av disse har hatt overgang til uføretrygd fremfor å fortsatt motta AAP. Det kan videre tenkes at det å begynne å motta uføretrygd fremfor AAP reduserer incentivet til å søke jobb.

I tabell v1 i vedlegget viser vi også modeller for endring i andelen som er i jobb og der vi ikke kontrollerer for andelen som i jobb på t0. Da finner vi en svak men signifikant økning i andelen som er i jobb 6 og 12 måneder senere, men kun for de som nådde grensen i 2. halvår 2018. Vi finner ingen signifikant økning for noen grupper i andelen som er i jobb 18 måneder senere[10] Vi har også kjørt samme modeller der vi har inkludert alle de som har mottatt AAP i et tidligere forløp. Det inkluderer blant annet enn del som har mottatt forløperne til AAP; attføringspenger, rehabiliteringspenger eller tidsbegrenset uførestønad. Vi finner omtrent det samme med et slikt utvalg. .

Sterk økning i overgang til sosialhjelp blant unge under 30 år

Her skal vi undersøke om innstrammingene i unntaksregelverket har hatt ulik effekt for noen undergrupper. De unge er en prioritert gruppe i NAV, og det er derfor av interesse å undersøke om effektene er annerledes for unge under 30 år enn for andre. Vi skal også undersøke om effektene er annerledes for AAP-mottakere med psykiske lidelser sammenlignet med andre typer lidelser. En tidligere studie har vist at AAP-mottakere med psykiske lidelser har lavere sannsynlighet for overgang til arbeid (Kann m.fl. 2016), og det er derfor grunn til å forvente at vi kan se høyere overgang til sosialhjelp for denne gruppen. Psykiske lidelser er den diagnosegruppen som forekommer oftest blant AAP-mottakere, og er en sekkebetegnelse for en rekke forskjellige lidelser med ulik alvorlighetsgrad, hvorav de hyppigst forekommende er angst og depresjonslidelser.

Vi finner at det er en langt større effekt på overgangen til sosialhjelp blant de under 30 år sammenlignet med de over 30 år (tabell 5). Effekten utgjør en økning på omtrent 6 prosentpoeng 12 måneder etter at de nådde 4 år. Blant de som er 30 år og eldre øker andelen med cirka 2,5 prosent. De unge hadde bare litt høyere mottak av sosialhjelp på dette tidspunktet før regelverksendringene i forhold til de som er 30 år og eldre, og den relative økningen er dermed også langt større blant de unge (nesten en dobling).

At innstrammingene i unntaksregelverket har gitt større overgang til sosialhjelp blant unge kan ha med flere forhold å gjøre. Vi kan anta at det er færre under 30 år som har alternative inntektskilder formue eller som blir forsørget av ektefelle, og tallene våre viser at det er noen færre unge som er i lønnet arbeid på dette tidspunktet[11] Blant unge som når grensen i 2. halvår 2018 er det 26 % som er i arbeid 12 måneder senere, mens blant de som er 30 år og eldre er andelen 33 %. .

Innstrammingen i unntaksregelverket har også gitt større overgang til sosialhjelp blant de med psykiske lidelser sammenlignet med de som har andre typer lidelser, og kontrollert for andre forhold. AAP-mottakere med psykiske lidelser var videre kjennetegnet ved høyere mottak av sosialhjelp på dette tidspunktet allerede før regelverksendringene.

Vi har også undersøkt om innstrammingen i unntaksregelverket har en positiv effekt på overgang til arbeid for disse undergruppene (ikke vist). Vi finner ingen positiv effekt for noen av gruppene.

Begrensninger med studien

Denne analysen beskriver kun effektene av innstrammingen i unntaksregelverket for de som har en ordinær periode på 4 år etter gammelt. Etter regelverksendringene er ordinær periode redusert til 3 år for nye AAP-mottakere. Disse vil begynne å nå 3-årsgrensen i starten av 2021, og det må gjøres nye analyser til å for å studere effekten av denne reduksjonen i ordinær periode kombinert med de andre regelverksendringene.