Innledning

Den norske velferdspolitikken prioriterer en høy yrkesdeltakelse for å sikre en bærekraftig velferdsstat. Folketrygden har blant annet som formål å sikre økonomiske ytelser til alle foreldre som får barn eller adopterer. Foreldrepenger er knyttet til yrkesaktivitet i tiden før fødsel eller adopsjon. Dette betyr at foreldrepenger ved fødsel gir økonomiske insentiver til å utsette barnefødsler inntil mor har etablert seg i arbeidslivet. For de som ikke har opptjent rett til foreldrepenger utbetales det en engangsstønad, som hovedregel til mor.

Den norske familiepolitikken har ulike formål fordi rettigheter er basert på ulike hensyn og begrunnelser (Ellingsæter 2003). På den ene siden er rett på foreldrepenger basert på tidligere yrkesaktivitet og skal kompensere foreldre for tapt arbeidsinntekt mens de er hjemme med barn under ett år[1] Foreldrepengemottakere kan ta ut sin foreldrepermisjon i inntil tre år fra barnet er født, men majoriteten tar ut sin permisjon under barnets første leveår (Rudlende og Bryghaug, 2017). På den andre siden er engangsstønad et eksempel på en stønad som er basert på tanken om at alle skal ha nok inntekt til å ha akseptable levekår. Stønaden har blant annet som formål å dekke utgifter i forbindelse med fødsel og ved innkjøp av utstyr til barnet.

I et internasjonalt perspektiv er Norge et land med høy fruktbarhet og deltakelse i arbeidslivet, selv om fødselstallene har gått ned de siste årene. Det er uttrykt skepsis mot å øke engangsstønaden fordi det kan påvirke arbeidstilbudet negativt og bidra til at kvinner i ung alder får barn før de har opparbeidet seg en stabil tilknytning til arbeidslivet (Barne- og familiedepartementet 2020, Fasting 2015). På seks år har engangsstønaden ved fødsel mer enn doblet seg, den maksimale kontantstøtten per barn har økt betraktelig og barnetrygden har steget. Et av regjeringens innsatsområder for 2021 er å styrke økonomien til småbarnsforeldre (Barne- og familiedepartementet, 2020). For å oppnå dette har de blant annet foreslått å øke satsen for engangsstønad i 2021, men de uttrykker samtidig bekymring over at økte kontantoverføringer fra staten kan virke negativt på mottakernes arbeidstilbud.

Dersom vi tar utgangspunkt i generell økonomisk arbeidsmarkedsteori er det rimelig å anta at en økning i satsen for engangsstønad isolert sett vil føre til lavere arbeidstilbud blant foreldre (mødre) med barn fordi det blir relativt mer lønnsomt å være hjemmeværende med barn fremfor å øke sitt arbeidstilbud. Dette vil gjelde spesielt for de som har lav utdanning og/eller arbeidserfaring fra før av da den inntekten de alternativt ville fått er relativt lav i utgangspunktet.

Vi skal i denne artikkelen se nærmere på hvem mottakerne av engangsstønad er, og i tillegg teste ut hypotesen om en økning av engangsstønaden i 2017 førte til lavere sysselsetting blant småbarnsmødre før og etter fødselen. Det er imidlertid viktig å ha i bakhodet at vi i denne analysen studerer menneskelig adferd og beslutninger. Skillet mellom hva som er årsak og virkning er i praksis komplekst. I tillegg til privatpersoners egenskaper og preferanser er det rimelig å anta at det er alle de kontante trygdeytelsene i sum som kan ha noe å si for brukernes motivasjon, mulighet eller valg av tilknytning til arbeidslivet. I tillegg er det andre faktorer og verdier som påvirker vurderingen av valget om å få barn og tilknytning til arbeidslivet. Vi korrigerer derfor for andre faktorer i en regresjonsanalyse for å kunne si noe om økt sats isolert sett vil påvirke sysselsettingen blant småbarnsmødre negativt (se faktaboks om datagrunnlag og metode).

Det er skrevet tilsvarende artikler om det samme temaet i 2010 (Naper 2010) og 2015 (Grambo og Nicolaisen 2015). Denne artikkelen er en delvis oppdatering av den siste artikkelen fra 2015, men dette er første gang vi foretar en effektanalyse av økt engangsstønad.[2] Jeg ønsker å takke flere av mine kollegaer som har tatt seg tid til å lese gjennom artikkelen med kritiske blikk, og spesielt Ole Christian Lien som har bistått med regresjonsanalysen.

Stønadens størrelse

Satsen for engangsstønaden har mer enn doblet seg de siste 10 årene (se figur 1), men den årlige veksten har variert mye. I 2009 var satsen 33 584 kroner og holdt seg på samme nivå frem til en ny økning i 2013. Økningen var størst i 2017 der satsen økte med omtrent 33 prosent. Økningen i 2013 og senere har vært betydelig større enn veksten i konsumprisindeksen (KPI).

Stønadens størrelse for den enkelte som får barn kan variere betydelig avhengig av om du var yrkesaktiv eller under utdanning før fødselen. For de som har rett på foreldrepenger er beregningsgrunnlaget basert på tidligere lønnsinntekt opptil 6 ganger grunnbeløpet i folketrygden[7] Grunnbeløpet i folketrygden er et fastsatt beløp og justeres 1. mai hvert år etter trygdeoppgjøret. Grunnbeløpet benyttes som grunnlag for å beregne norske trygde- og pensjonsytelser. I 2019 var gjennomsnittlig grunnbeløp 98 866 kr.. Foreldrepenger er en løpende ytelse som gis enten med 100 prosent av beregningsgrunnlaget i 49 uker, eller 80 prosent i 59 uker. Maksimal utbetaling av foreldrepenger tilsvarer nesten 7 ganger satsen for engangsstønad i 2019. Studenter som får barn og som ikke har opptjent rett til foreldrepenger har en egen ordning. Se egen faktaboks om dette. Tabell 1 viser en oversikt over stønadens størrelse avhengig av situasjonen før fødsel.

Stønadene oppført i tabellen er direkte relatert til fødsel og omsorg for barn det første året. I tillegg får alle mødre i Norge som hovedregel automatisk barnetrygd. Barnetrygd er en fast månedlig sats per barn som utbetales frem til barnet fyller 18 år. Kontantstøtte kan utbetales for barn mellom 1 og 2 år som ikke har barnehageplass. For barn som har deltidsplass i barnehage, kan det utbetales en redusert sats. Kontantstøtte må foreldre selv søke om. Disse trygdeytelsene er alle skattefrie.

Andelen som mottar engangsstønad har gått ned

I 2019 ble det født 55 495 levendefødte barn i Norge (SSB 2020). Av disse var det 10 409 av foreldrene som mottok engangsstønad. Dette tilsvarer omtrent 19 prosent av alle foreldre som fikk barn. 81 prosent fikk foreldrepenger, som er den vanligste stønaden i forbindelse med fødsel.

En av fem kvinner som fikk barn i 2019 mottok engangsstønad (se figur 2). Dette er omtrent det samme nivået som året før. Historisk sett har hovedtendensen vært en fallende trend de siste 20 årene. I første halvdel av 1990-tallet var andelen mottakere av engangsstønad stabilt på rundt 27–28 prosent. Etter 1997 har andelen gått jevnt nedover, og nådde sitt laveste nivå i 2012. Deretter har den vært stabilt lavere frem til 2017 da den økte noe, for deretter å avta noe i 2018 og 2019. Årsaken til økningen i andelen med engangsstønad i 2017 kan ha sammenheng med økt arbeidsledighet som følge av oljeprisfallet i 2014 (Vidal-Gil m.fl. 2020). Det er rimelig å anta at andelen til en viss grad følger utviklingen i arbeidsledigheten. Andre mulige forklaringer kan være økt innvandring og økt sats i denne perioden.

Den generelle nedgangen i andelen som mottar engangsstønad over tid kan ses i sammenheng med at flere kvinner er yrkesaktive og dermed har rett til foreldrepenger (Naper 2010:69). I tillegg har gjennomsnittsalderen for førstegangsfødende økt slik at kvinner har mer tid nå enn før til å få en sterk og stabil tilknytning til arbeidslivet før de får barn (SSB 2019a). I 2019 var gjennomsnittsalderen for førstegangsfødende 29,8 år for mødre, mens fedre i gjennomsnitt var 32,0 år da de fikk sitt første barn.

Engangsstønad er mest vanlig blant yngre mødre

Kvinner i alderen 30–34 år fødte flest barn i Norge i 2019 (se tabell 2). Videre var 80 prosent av alle mødre som fikk barn i 2019 førstegangsfødende. Mødrene som fikk engangsstønad er i gjennomsnitt yngre (30,0) enn de som fikk foreldrepenger (31,7).

Det er få kvinner i Norge under 20 år som får barn (se tabell 2), men av de som gjør det får 70 prosent engangsstønad. Blant mødre over 20 år er bildet motsatt. I denne gruppen mottok majoriteten av mødrene foreldrepenger. Blant mødre i 30-årene er det i gjennomsnitt 16 prosent som mottar engangsstønad, og blant mødre som er 40 år og eldre er det omtrent 5 prosentpoeng flere som mottar engangsstønad ved fødsel. De siste årene har det blitt mer vanlig for kvinner over 40 år å få barn (SSB 2019b). Det er rimelig å anta at de over 40 år som velger å få barn har hatt minst like gode muligheter til å opptjene rett til foreldrepenger.

Siden vilkåret for å motta foreldrepenger er at man må ha hatt pensjonsgivende inntekt i minst 6 av 10 måneder før fødsel med en inntekt tilsvarende en årsinntekt på minst et halvt grunnbeløp, vet vi at de som mottar engangsstønad enten ikke har oppfylt dette kravet eller har rett på et lavere beløp i foreldrepenger enn de ville fått i engangsstønad. Forklaringen på at engangsstønad er mest vanlig blant yngre mødre vil derfor være at de ikke har startet å arbeide eller kun har løs tilknytning til arbeidslivet. Det er også antakelig en god del av de yngre mødrene som får barn som er studenter og som derfor mottar foreldrestipend fra Lånekassen i tillegg (se tabell 1 for oversikt over stønadenes størrelser). Ifølge Lånekassen (Lånekassen 2020) var det 3 156 kvinnelige studenter som mottok foreldrestipend for undervisningsåret 2018/2019. Fordelingen av disse på aldersgrupper er ikke tilgjengelig, men siden tre av fire studenter er under 30 år (Keute 2018), er det rimelig å anta at de fleste er under 30 år. Vårt datamateriale viser at 12 prosent av engangsstønadsmottakere var studenter.

Deltakelse i arbeidslivet

I dette avsnittet ser vi på ulike indikatorer som til sammen gir et bilde av arbeidslivstilknytningen til mottakere av engangsstønad og foreldrepenger. Vi skal se på hvor mange år med pensjonsgivende inntekt mottakerne har, hvilken status de har hatt på arbeidsmarkedet før og etter fødselen og om de har hatt deltids- eller heltidsarbeid.

Halvparten av engangsstønadsmottakere har aldri vært i arbeid

Vi skal se på hvor mange år mødre har hatt inntekt før fødsel i 2019. Vi bruker pensjonsgivende inntekt som en indikator på tidligere yrkesdeltakelse. Pensjonsgivende inntekt er definert som inntekt fra ordinært arbeid eller som selvstendig næringsdrivende. Noen trygdeytelser regnes også som pensjonsgivende inntekt. De viktigste av disse er sykepenger, foreldrepenger, arbeidsavklaringspenger og dagpenger. Av alle engangsstønadsmottakerne som fikk barn i 2019 har 50 prosent aldri hatt pensjonsgivende inntekt (se figur 3). I overkant av 20 prosent har hatt 1–3 år med pensjonsgivende inntekt mens bare knapt 10 prosent har 10 år eller mer med pensjonsgivende inntekt. Når det gjelder foreldrepenger, er bildet det motsatte. Her har tilnærmet alle hatt pensjonsgivende inntekt i perioden før fødsel. Omtrent 70 prosent av mottakerne har hatt minst 7 år med pensjonsgivende inntekt.

Siden engangsstønad er vanligst blant yngre mødre, er det rimelig å anta at en betydelig andel av de som aldri har vært i arbeid er studenter som har fått barn under utdanning og mottatt foreldrestipend i tillegg til engangsstønad. I tillegg kan noe av dette forklares av at vi senere viser at 2 av 3 engangsstønadsmottakere er utenlandsfødte, og at kvinner fra enkelte asiatiske og afrikanske land i større grad enn andre er hjemmeværende.

Marginal tilknytning til arbeidslivet

Siden det er interessant å vite noe om mottakernes tilknytning til arbeidslivet både før og etter fødselen, tar vi utgangspunkt i mødre som fikk barn i 2016 som mottok engangsstønad og undersøker hvilken status de hadde på arbeidsmarkedet i perioden 2015–2019 (se figur 4). Vi ser på om de har et ansettelsesforhold eller er arbeidssøker, mottar ytelser fra NAV[9] Det er kun de viktigste statlige ytelsene som inngår: Arbeidsavklaringspenger, dagpenger, tiltakspenger, overgangsstønad til enslige forsørgere og uføretrygd. Sosialhjelp er en kommunal ytelse og inngår derfor ikke. eller om de har status «ukjent» som hovedsakelig vil være utdanning, privat forsørgelse og/eller mottar sosialhjelp.

Flesteparten av engangsstønadsmottakerne hadde status «ukjent» både før og etter fødselen. Dette indikerer at majoriteten av mottakerne året før fødselen var under utdanning, privat forsørgelse og/eller mottok sosialhjelp. For de unge mødrene er det rimelig å anta at det hovedsakelig dreier seg om at de har fått barn mens de var under utdanning (Grambo og Nicolaisen 2015), mens privat forsørgelse og/eller mottak av sosialhjelp er en mer sannsynlig forklaring for de eldre mødrene. 66 prosent av mottakere hadde status ukjent året før fødselen, mot i underkant av 17 prosent som var i arbeid.

Ved fødselsåret er det naturligvis en betydelig lavere andel som er i arbeid da majoriteten er hjemmeværende med det nyfødte barnet. Majoriteten, 75 prosent, har derfor status «ukjent» ved barnets fødselsår. Andelen som har status «ukjent» er hele tiden høy, selv om den reduseres gradvis over tid. Andelen som er i arbeid øker betydelig etter fødselen. Det året barnet fyller 3 år er nesten 40 prosent registrert med et arbeidsforhold sammenlignet med omtrent 20 prosent året før fødsel. Dette viser samtidig at over halvparten ikke har hatt tilknytning til arbeidslivet i hele denne perioden. Andelen som har mottatt stønad fra NAV har vært relativt stabil over hele perioden og ligget på i gjennomsnitt 10 prosent.

2 av 3 engangsstønadsmottakere er utenlandsfødte

90 prosent av alle norske mødre som fikk barn mottok foreldrepenger. Andelen er høy – 70 prosent og over – også for mødre fra landgrupper ellers i Europa, Nord-Amerika, Australia og New Zealand. Til sammenlikning var andelen 46 prosent blant mødre født i Asia og kun 29 prosent blant mødre født i Afrika (se figur 5).

Mens nesten 8 av 10 mødre med foreldrepenger (figur 6) er født i Norge, gjelder dette drøyt 1 av 3 mødre med engangsstønad (figur 7). Nesten 2 av 3 engangsstønadsmottakere er dermed utenlandsfødte.

Hvorfor er det slik at mødre fra asiatiske og afrikanske land i større grad mottar engangsstønad enn norskfødte mødre? Vi vet at de som mottar engangsstønad per definisjon har hatt liten eller ingen tilknytning til arbeidslivet i tiden før fødselen. Innvandrere er en svært heterogen og sammensatt gruppe, og det er store forskjeller etter landbakgrunn, innvandringsårsak og tid i Norge.

Svak tilknytning til arbeidslivet i tiden før fødsel har trolig sammenheng med bakgrunnen for immigrasjonen. Innvandrerne fra asiatiske og afrikanske land emigrerer i større grad på grunn av flukt og kommer til Norge med et helt annet utgangspunkt. I tillegg vil mødre født i utlandet som har kort botid og får barn i Norge, ikke ha hatt muligheten til å opparbeide seg tilstrekkelige språkkunnskaper og tilknytning til det norske arbeidslivet. Innvandrere fra Europa og Nord-Amerika har i stor grad kommet til Norge for å arbeide, og har bedre utgangspunkt for å tilpasse seg det norske arbeidsmarkedet på grunn av mer like utdanningssystem i Norge og i hjemlandet, samt at språket i større grad er likt^{[10] Spesielt fra skandinaviske land.} (Hedding 2016).

Den lave yrkesdeltakelsen blant innvandrere fra enkelte asiatiske og afrikanske land kan også handle om kulturforskjeller (Nadim og Fjell 2020:4-13). Forskjellen i yrkesdeltakelse er større blant kvinner enn blant menn. Forskjellen kan handle om en mer tradisjonell forståelse av et familiemønster der mødre skal være hjemmearbeidende og ta vare på hjem og barn mens fedre arbeider ute. Det er også dokumentert at det generelt er vanskeligere for innvandrere å få tilgang til arbeidslivet på grunn av fordommer fra arbeidsgivere og forskjellsbehandling i det norske arbeidslivet. Manglende anerkjennelse av kvalifikasjoner er også en mulig forklaring. Det er mange innvandrere som ikke får brukt sin kompetanse fullt ut i det norske arbeidslivet. En annen mulig forklaring kan også være at engangsstønad kan være attraktivt for den gruppen dersom den lønnen de ellers ville fått er lav. Dette gjelder særlig for de som har lite utdanning og/eller arbeidserfaring.

Familiens økonomi

Det store flertallet av den norske befolkningen har høy levestandard og gode levekår (Furuberg m.fl. 2018). Flere internasjonale sammenligninger viser at Norge er et av landene i verden med minst ulikhet. Dette betyr ikke at ulikhet i inntekt og levekår ikke er til stede, eller at ulikhet ikke kan være utbredt blant visse grupper i samfunnet. Vi har sett at engangsstønadsmottakere generelt har lavere yrkesdeltakelse, og at dette spesielt er vanlig blant unge mødre og mødre fra land i Afrika og Asia. Fattigdom er et relativt begrep. Vi har ikke tilgang til data om samlede inntekter i husholdningene, men en vanlig brukt indikator på fattigdom er om husholdningens inntekt er under et visst inntektsnivå, som for eksempel kan være 50 prosent av medianinntekten i befolkningen (EU-50-definisjonen), korrigert for antall barn og voksne i husholdningen (Furuberg m.fl. 2018). Vi har ikke tilgang til data for å kunne beregne denne indikatoren, men vi kan likevel få et godt bilde av familiens økonomi gjennom dataene om pensjonsgivende inntekt[11] Vi gjør oppmerksom på at denne indikatoren ikke inkluderer informasjon om sosialhjelp. Det er grunn til å anta at det blant engangsstønadsmottakere er mange som mottar sosialhjelp som et viktig bidrag til familiens økonomi. Sosialhjelp blir ikke registrert som pensjonsgivende inntekt og er således ikke inkludert i våre tall, men kan være en viktig økonomisk ytelse for mange familier med lav inntekt.. Vi skal i dette avsnittet derfor se nærmere på mødrenes, fedrenes og husholdningens samlede pensjonsgivende inntektsfordeling.

Omtrent halvparten av engangsstønadsmottakerne har ikke hatt inntekt før fødselen (se figur 8). Det vil kunne være personer som forsørger seg ved og enten være studenter med stipend/lån fra Lånekassen, være under privat forsørgelse, motta økonomiske ytelser fra NAV eller en kombinasjon av dette. For mottakere av foreldrepenger har flesteparten hatt inntekt i intervallet 3 G–6 G.

Er det slik at engangsstønadsmottakere blir forsørget av barnas fedre? Fedrenes inntekt i kalenderåret før fødselen kan gi oss et innblikk i dette. I noen grad er svaret på spørsmålet ja, siden halvparten av fedrene tjente 3 G eller mer året før fødsel. Samtidig er det slik at 44 prosent av fedrene som fikk barn med mødre som mottok engangsstønad hadde lav^{[12] Her definert som inntekt under 3G i 2019.} eller ingen registrert inntekt året før fødselen. For fedre som fikk barn med foreldrepengemottakere var tallet 13 prosent. Dette bildet viser at også blant fedrene til barn med engangsstønad er det en betydelig andel med svak tilknytning til arbeidslivet året før fødselen. Det er grunn til å forvente at andelen yrkesaktive fedre vil øke i årene etter fødselen. Samlet sett ser det ut til at engangsstønaden i stor grad treffer familier som har behov for ytelsen når den utbetales, enten det er unge par der begge er på vei til å etablere seg i arbeidslivet, eller det gjelder innvandrerfamilier der en eller begge har svak tilknytning til arbeidslivet.

Når vi ser på familiens samlede pensjonsgivende inntekt, ser vi at det er store økonomiske forskjeller mellom mottakerne av de to ytelsene. 88 prosent av foreldrepengemottakerne hadde samlet inntekt over 6 G, mens det for engangsstønadsmottakerne var 75 prosent som lå under 6 G (se figur 10).

Andre trygdeytelser – arbeidsavklaringspenger er mest vanlig

Figur 11 viser andelen engangsstønadsmottakere som mottok andre ytelser fra NAV året før fødselen i 2016 og 2019. Vi ser at for begge fødselsårene så er arbeidsavklaringspenger den stønaden som er vanligst å motta[13] Enkelte ytelser fra folketrygden regnes som pensjonsgivende inntekt og gir derfor rett til opptjening av foreldrepenger. De viktigste er arbeidsavklaringspenger, dagpenger og sykepenger. Stønadene uføretrygd, tiltakspenger og overgangsstønad oppført i figur 11 gir ikke rett til opptjening av foreldrepenger.. I 2019 var det 12 prosent som mottok arbeidsavklaringspenger og 3 prosent som mottok uføretrygd. Sammenlignet med 2016 har andelen som mottok arbeidsavklaringspenger blitt redusert med 2 prosentpoeng mens andelen som mottok uføretrygd har økt med hele 3 prosentpoeng. Andelen mottakere som mottok uføretrygd før fødselen har altså fordoblet seg siden 2016. En mulig forklaring kan være at det har vært flere innstramminger i regelverket for arbeidsavklaringspenger som har medført at flere enn før har gått over på uføretrygd. Når det gjelder overgangsstønad til enslige forsørgere og tiltakspenger, så var det henholdsvis 3 og 1 prosent som mottok dette i 2019. Dette er det samme nivået som i 2016. En svært liten andel (0,1 prosent) av mottakerne har mottatt dagpenger ved arbeidsledighet året før fødselen. Det er ikke overraskende ettersom dagpenger forutsetter at man har vært i arbeid, og siden dagpenger også gir opptjeningsrett til foreldrepenger.

Økt sats reduserer ikke sysselsettingen blant småbarnsmødre

I hvilken grad en satsøkning kan ha effekt på sysselsettingen til kvinner som får barn, vil generelt avhenge av mødrenes etterspørsel etter fritid og forbruk, mødrenes egenskaper og verdier, og makroøkonomiske forhold som økonomiske konjunkturer. Men er det slik at sysselsettingen blir lavere blant småbarnsmødre når satsen for engangsstønad øker?

Vi skal i dette avsnittet se nærmere på dette. I perioden 2009–2019 hadde satsen for engangsstønad størst prosentvis vekst i 2017 med 33 prosent sammenlignet med året før. Satsen økte fra 46 000 kroner til 61 120 kroner og gjaldt for barn født fra 1. januar 2017. Vi vil ta utgangspunkt i en multippel regresjonsanalyse for å analysere om satsøkningen i 2017 har hatt effekt på sysselsettingen. Vi tar utgangspunkt i alle småbarnsmødre uavhengig av hvilken økonomisk ytelse de mottok etter fødselen (foreldrepenger eller engangsstønad). Grunnen til at vi ser på alle mødrene og ikke kun mottakere av engangsstønad, er fordi mødre som arbeider noe før fødselen kan ha opparbeidet seg rett til foreldrepenger. De vil da kunne ha et reelt valg mellom foreldrepenger og engangsstønad. En økning i satsen for engangsstønad vil isolert sett redusere forskjellen mellom foreldrepenger og engangsstønad.