Vedtak om innsatsbehov styrar kva oppfølging ein får

NAV-kontora nyttar avgjerdsstøtta som eit verktøy for å avgjere kva slags oppfølging personane har behov for. Vedtaket om innsatsbehov er viktig fordi det er definerande for kva oppfølging ein får. Riktig oppfølging kan vere avgjerande for å komme raskt tilbake i arbeid. Behovs- og arbeidsevnevurderinga skal avdekkje om personane har helseutfordringar eller andre utfordringar som hindrar dei i å jobba, sånn at NAV kan ta omsyn til dette. «Feil» vedtak kan medføre enten at arbeidssøkjaren får meir eller mindre tiltak og oppfølging enn det hen eigentleg har behov for.

Det er mykje som påverkar arbeidssøkjarane sine moglegheiter til overgang til arbeid. Fyrst og fremst er det eigenskapar ved arbeidssøkjaren sjølv. Vidare kan også rettleiaren påverka utfallet. Det kan til dømes vere skilnadar i korleis rettleiarane arbeidar, og kor godt dei kjenner arbeidsmarknaden. Rettleiaren speler også ei rolle i å bestemme kva slags tiltak og aktivitetar arbeidssøkjaren bør delta i. Kva type rettleiar ein får bistand frå kan bety noko, sjølv om Andresen mfl. (2022) ikkje finn nokon betydelege effektar av rettleiarar for overgang til arbeid. Tilsvarande studiar i Sverige og Danmark finn derimot at rettleiar har betydning (Cederlöf mfl., 2021, Rasmussen, 2021).

Generelt vil kva oppfølging arbeidssøkjarane får kunne påverke utfallet deira. Det er enkelte grupper som får meir oppfølging enn andre. Frå 2017 vart det iverksett ein forsterka ungdomssinnsats i NAV, for å sørge for å få fleire unge i arbeid og utdanning. I ei evaluering av den forsterka innsatsen, finn Strand mfl. (2020) at dei unge blir prioritert ved NAV-kontora og at dei fekk rask oppfølging. Dei finn ikkje noko teikn til at oppfølginga gir auka overgang til arbeid, men at det blir nokon fleire unge med overgang til formell utdanning. Kalstø (2022) studerer kva slags arbeidsretta aktivitetar dei unge (dei under 30 år) er i, og finn då at dette i stor grad er avhengig av kva slags innsatsgruppe dei er i. [2] Det er og andre grupper av arbeidssøkjarar som får forsterka oppfølging, personar med nedsett arbeidsevne og personar født i land utanfor EØS. NAV har mellom anna dei siste åra utvida bruken av såkalla jobbspesialistar som jobbar med utvida oppfølging av personar med nedsett arbeidsevne. Schönfelder mfl. (2020) har følgd denne innføringa, og finn at både arbeidsgjevarar og brukarar er nøgde med metoden, men at få arbeidsgjevarar er villige til å tilby brukarane faste jobbar. Vidare finner dei at metoden som vert nytta, supported employment (SE), er krevjande i praksis.

Vidare vil det vere mange av arbeidssøkjarane som vil bli utsett for ei eller annan form for aktivering. Aktiveringa er stort sett brukt som vilkår for mottak av ytingar. Både ved mottak av dagpengar, sosialhjelp og AAP, så er det aktiveringsvilkår. Effektane av slike vilkår er usikre og sprikande. Røed (2012) sin gjennomgang av skandinaviske erfaringar med vilkår visar at trusseleffekten ser ut til å avgrensa problema med moralsk hasard som er knytt til ytingane[3] Moralsk hasard betyr i denne samanhengen at dei som betalar ytingane ikkje veit om dei som mottek dei gjer alt dei kan for å få seg jobb. Det er ein type asymmetrisk informasjon. , men at effektane av deltaking i aktivitetane er ambivalente.

Fleire får situasjonsbestemt innsats etter innføring av profileringa

Fleirtalet av dei som registrerer seg hjå NAV får vedtak om standard innsatsbehov. Dette vedtaket blir gitt til personar som NAV vurderer vil komme seg raskt tilbake i arbeid med minimalt med bistand.

Dei nest mest vanlege 14a-vedtaka er vedtak om situasjonsbestemt innsats og vedtak om spesielt tilpassa innsats, som medfører ein moglegheit for meir bistand frå NAV. Vedtak om varig tilpassa innsats blir gitt til ein relativt liten prosentdel av dei som registrerer seg hjå NAV.

Prosentdelen som får vedtak om standardinnsats minkar i perioden frå 2015 og fram til koronapandemien, og nedgangen er spesielt stor i 2019. Nedgangen i perioden 2016 til 2018 skuldast i store grad betring i konjunktursituasjonen. I åra frå 2016 til 2018 er det ein stor nedgang i talet på arbeidssøkjarar (tabell 2), og det fører til at ein større prosentdel av dei som likevel vert arbeidslaus har større vanskar med å vere å jobb.

Frå 2018 til 2019 går prosentdelen som får vedtak om standardinnsats meir ned enn den samla nedgangen i dei føregåande tre åra, utan at det er ein tilsvarande stor nedgang i talet på arbeidssøkjarar. Mykje av grunnen til dette er ein stor auke i prosentdelen som får vedtak om situasjonsbestemt innsats. I oktober 2018, månaden før innføringa av profileringsalgoritmen, får 23 prosent av alle som registrerer seg vedtak om situasjonsbestemt innsats. Eitt år seinare, i oktober 2019, er denne prosentdelen 28 prosent.

Utbrotet av koronaviruset våren 2020 gjer den vidare utviklinga vanskeleg å tolke. I den fyrste fasen av pandemien vart svært mange personar registrert som arbeidslause, og dei aller fleste av desse vart berre halde utanfor arbeidsmarknaden av smitteverntiltaka som vart innført i starten av pandemien. Desse personane hadde lite nytte av bistand frå NAV, og prosentdelen som fekk vedtak om situasjonsbestemt innsats gjekk betydeleg ned i månader der mange vart arbeidslause som følgje av midlertidige smitteverntiltak, og spesielt i den fyrste fasen av pandemien. Hausten 2021, då dei fleste tiltaka vart fjerna, gjekk prosentdelen tilbake til nivået frå før pandemien.

Stabil utvikling i profileringsutfall

Når ein person registrerer seg hjå NAV tildeler profileringsalgoritmen personen éin av tre ulike kategoriar, basert på ein kombinasjon av informasjon personen oppgjev og kjenneteikn ved personen.

I perioden frå lansering hausten 2018 og fram til koronapandemien råka Noreg i mars 2020, var prosentdelen som vart profilert til dei ulike innsatskategoriane ganske stabil. I mars 2020 auka talet på arbeidssøkjarar svært raskt, og dette førte til at samansetninga av arbeidssøkjarar endra seg. Dei færraste av desse oppgav problem med helsa eller andre utfordringar, og prosentdelen som vart profilert til behov for arbeidsevnevurdering gjekk difor kraftig ned i denne perioden. Etter kvart som talet på personar som vart arbeidslause på bakgrunn av smittevernstiltak gjekk ned, vart også fordelinga mellom dei tre profileringsgruppene meir lik situasjonen før pandemien.

Kriteria for profileringa er valde på bakgrunn av at dei skal reflektere faktorar ved personen og personen sin situasjon som har størst betydning for kor mykje bistand dei vil ha behov for. Det at det er liten endring i fordelinga av vedtak i perioden fram til pandemien er ein indikasjon på at samansetninga av personar heller ikkje endrar seg nemneverdig med tanke på dei viktigaste personavhengige faktorane som har betydning for innsatsbehov.

Mange som blir profilert til situasjonsbestemt innsats ender opp med standardinnsats

Då avgjerdsstøtta vart innført, gjorde ein eit bevisst val om å la algoritmen "overprofilere", heller enn å "underprofilere" – altså at den heller skulle foreslå eit for stort bistandsbehov enn for lite. Dette ser ein tydeleg når ein samanliknar utfallet frå profileringa med vedtaket som brukarane får. Ein stor prosentdel av dei som blir profilert til standardinnsats ender også opp med eit vedtak om standardinnsats, og berre ein liten prosentdel av dei med denne profileringa fekk andre vedtak enn det som vart føreslått.

Vedtaka blir gjennomgåande langt oftare ulike forslaget til profileringa i dei tilfella der profileringsalgoritmen foreslår eit større innsatsbehov (figur 3). Både for tilfella der profileringalgoritmen foreslår behov for arbeidsevnevurdering, og for situasjonsbestemt innsats, får meir enn halvparten vedtak om mindre innsats enn det profileringa føreslår. Dersom vedtaket vart sett automatisk basert på profileringa så ville dette ført til om lag ein tredobling i talet på personar med vedtak om situasjonsbestemt innsats.

Det er ulike grunnar til at personar får vedtak om mindre innsats enn det profileringsalgoritmen føreslår. Til dømes vert alle som oppgjev at dei har helseproblem eller andre utfordringar som gjer det vanskeleg å vere i jobb eller skaffe seg jobb profilert til behov for arbeidsevnevurdering. Grunnen til at ein så stor prosentdel av dei som blir profilert til behov for arbeidsevnevurdering ender opp med eit vedtak om mindre innsats kan til dømes vere at rettleiarane vurderer at desse utfordringane er forbigåande, og at problemet difor ikkje bør utløyse meirinnsats frå NAV si side.

Figur 3 viser at rettleiarane stort sett er einige med profileringsalgoritmen når den føreslår standardinnsats, men at det er større avvik mellom profileringsalgoritmens forslag og rettleiarane sine vedtak i dei tilfella der algoritmen foreslår vedtak om eit høgare innsatsnivå. Dette speglar oppfatninga til NAV-rettleiarar som er sitert av Løberg (2022).

Denne skilnaden kan tolkast på ulike måtar. Algoritmen er ikkje programmert til å ta omsyn til at ressursane er knappe, og at ein må ta omsyn til dette når ein fattar vedtak om innsats. På bakgrunn av dette kan rettleiarane vere nøydd til å prioritere strengare enn ein eigentleg skulle ønske. Ei anna tolking av denne skilnaden er at informasjonen som inngår i algoritmens avgjerdsgrunnlag er for knapp, og at ei subjektiv tolking av informasjonen naudsynt for å lande på riktig vedtak.

Denne skilnaden mellom profileringsutfall og vedtak er interessant fordi det viser at utfallet av profileringsalgoritmen systematisk er ulik vurderinga til rettleiarane. Det betyr at dersom rettleiarane blir påverka av algoritmen så vil det endre prosentdelen som får dei ulike vedtaka i retning av "overprofileringa" i modellen – altså at vedtaka blir meir like utfallet av profileringsalgoritmen.

Korleis går det med dei som kjem til NAV?

I denne delen ser vi nærare på utviklinga i arbeidstilknyting og mottak av ytingar for dei som kjem til NAV i perioden vi ser på.

Tilknyting til arbeid og mottak av ytingar

Som eit mål på arbeidstilknyting i perioden etter personane registrerer seg hjå NAV nyttar vi tal på månader i arbeid dei påfølgjande seks månadene etter registrering. Vi har også sett på kor mange månader dei er ledig, er i tiltak, eller mottar ytingar som dagpengar, AAP og uføretrygd.

Dei som får vedtak om standardinnsats jobbar klart mest etter at dei registrerer seg hjå NAV. Vi kan også sjå ein viss auke i talet på månader i arbeid i løpet av perioden fram til koronapandemien i mars 2020 (figur 4a). Med pandemien auka talet på månader i arbeid brått. Dette skuldast truleg at det var ei særs brå auke i talet på dei som vart arbeidslause. Desse kom seg raskare i jobb att etter den fyrste stenginga enn dei som vart arbeidslause i forkant av pandemien. Dei som vart arbeidslause etter stenginga jobba også meir enn dei som vart arbeidslause før. Dette kan tyde på at samansettinga av dei arbeidslause endra seg.

Det er derimot ikkje like stor forskjell i talet på månader dei er registrerte som arbeidslause (figur 4b). Det er hovudsakeleg dei som har fått vedtak om standard eller situasjonsbestemt innsats som er arbeidslause. Det ser ut som det blir noko mindre forskjell mellom talet på månader som arbeidslaus etter at profileringsalgoritmen vart tatt i bruk. Men kva som driv dette er usikkert. Det kan vere at når det har blitt fleire med situasjonsbestemt innsats, så har samansettinga i denne gruppa endra seg, slik at det no har blitt ei «enklare» gruppe å få tilbake i jobb.

Før profileringa vart tatt i bruk var det dei som fekk situasjonsbestemt innsats som hadde flest månadar i tiltak (figur 4c). Men etter at profileringsalgoritmen vart tatt i bruk var det færre av dei med situasjonsbestemt innsats som var i tiltak, og det vart mest brukt blant dei med vedtak om spesielt tilpassa innsats.

Generelt har det vore ein nedgang i bruken av statlege arbeidsmarknadstiltak frå 2017 til 2021[4] Sjå https://www.nav.no/no/nav-og-samfunn/statistikk/arbeidssokere-og-stillinger-statistikk/tiltaksdeltakere for oversikt over talet på statlege arbeidsmarknadstiltak og Sohlman og Kann (2021) for ein oversikt over bruken av opplæringstiltak som følgje av utvida tilgang til utdanningstiltak sidan juli 2019., og dette ser spesielt ut til å gjelde for dei med situasjonsbestemt innsats. Koronapandemien og medfølgjande smitteverntiltak gjorde det krevjande å gjennomføre enkelte arbeidsmarknadstiltak. Sjølv om endringane vi ser byrja før pandemien, kan det vere at det då var spesielt krevjande å gjennomføre tiltak retta mot gruppa som har fått vedtak om situasjonsbestemt innsats.

Det er hovudsakleg dei som ikkje har nedsett arbeidsevne som mottek dagpengar (figur V1a i vedlegg). Både dei som har fått vedtak om standard og situasjonsbestemt innsats mottek dagpengar i ein og ein halv månad i gjennomsnitt. Vi kan observere ein viss fallande trend i løpet av perioden vi ser på her.

Blant dei med nedsett arbeidsevne mottek mange AAP. Spesielt gjeld dette dei med vedtak om spesielt tilpassa innsats, som mottek AAP i gjennomsnitt i fem av seks månadar (figur V1b i vedlegg). Blant dei med vedtak om varig tilpassa innsats varierer mottaket av AAP i større grad, og etter innføringa av profileringa mottek dei AAP i stadig mindre grad. Dette kan ha samsvar med innstrammingar i regelverket for AAP i dei seinare åra (sjå til dømes Lima og Grønlien, 2020).

Mottak av uføretrygd speglar mottaket av AAP for dei med varig tilpassa innsats (figur V1c i vedlegg). I perioden etter innføringa av brukarprofilering mottek dei i større grad uføretrygd framfor AAP.

Dei som blir profilert til standard innsats jobbar mest

Vidare ser vi på tilsvarande utvikling i tal på månadar i arbeid fordelt på kva oppfølgingskategori profileringa foreslår, og kva vedtak personen får (figur 5). Dette er interessant å sjå på for å vise at både profileringa og den faktiske innsatskategorien kan sei noko om framtidig arbeidstilknyting. Dei blå linjene visar utviklinga for dei som blir vurdert til å klare seg sjølv. Det er dei som både blir profilert til standard innsats og får vedtak om denne innsatsen som er mest i arbeid.

Dei som blir profilert til standard innsats, men som får vedtak om ein annan innsatskategori jobbar meir enn dei som blir profilert til situasjonsbestemt innsats og får satt standard innsats. Dette kan skuldast at dei som får situasjonsbestemt innsats i større grad får tett oppfølging frå NAV-kontoret, og at dei dermed kjem seg raskare i arbeid, eller at det som gjer at personane blir profilert til situasjonsbestemt innsats også gjer at dei arbeider mindre.

Legg rettleiarane for mykje vekt på profileringa?

Algoritmen som ligger til grunn for avgjerdsstøtta er som nemnt ganske enkel, og tek utgangspunkt i eit par utvalde kjenneteikn ved personen. Faktorane som inngår i algoritmen er vald ut på bakgrunn av forklaringskraft, men det er mykje informasjon som ikkje inngår avgjerdsgrunnlaget til algoritmen.

I det fyrste vindauget rettleiarar ser når dei skal bestemme innsatsbehov, får rettleiarane presentert forslaget til innsatsbehov som avgjerdsstøtta gir. Dette, saman med korleis avgjerdstøtta blir presentert, kan gi opphav til ein "forankringseffekt", som inneberer til at rettleiarane legger for mykje vekt på forslaget som avgjerdsstøtta gir.

Ankring er ein tankefeil der ein i for liten grad justerer vurderingane sine basert på ny informasjon ein får etter å fyrst å ha blitt presentert for ein parameter (Tversky og Kahneman 1974).

Ankringseffekten oppstår når ein person som skal ta ei avgjerd blir presentert for ein ankringsparameter dei ser på som plausibel. Når dei gjer vurderingar i forkant av avgjersla så testar dei ein hypotese om at ankringsverdien er korrekt, og fokuserer i for stor grad på dei aspekta som peiker i retning av å bekrefte hypotesen (Furnham og Boo, 2011). Sagt med andre ord, så blir personen mentalt plassert i gruppa som profileringsverktøyet gir, og så må rettleiarane eventuelt argumentere personen ut av gruppa.

I litteraturen viser fleire til andre mekanismar som kan verke på same måten som ankringseffekten. Til dømes viser Marston (2006) at kunnskapen som blir presentert i digitale løysingar kan bli oppfatta som overlegen sidan den framstår som objektiv. Flügge mfl. (2021) viser at sakshandsamarar oppfattar ein algoritmebasert avgjerdsstøtte som eit nyttig "objektivt" argument ovanfor leiinga når dei ønsker å tildele ein sak ekstra ressursar.

Dersom nokon av desse mekanismane gjer seg gjeldande vil det medføre at innføringa av ein algoritmebasert avgjerdstøtte vil kunne påverke rettleiarane sine avgjersler.

Blir rettleiarane over tid meir einige med profileringa?

Figur 6 visar utviklinga i prosentdelen av profileringsforslaga som ender med eit vedtak om det same innsatsnivået. Det fyrste året etter at avgjerdsstøtta vart innført, auka likskapen mellom profilering og vedtak samla sett. Denne auken skuldast at ein større prosentdel av personane som fekk føreslått situasjonsbestemt innsats enda opp med eit vedtak om dette innsatsnivået.

Talet på heilt arbeidslause er representert som gule stolpar, med tal på personar på y-aksen til venstre, og er på eit ganske stabilt nivå fram til pandemien.

Dei fyrste månadane etter at profileringa vart innført fekk om lag ein tredjedel av dei som vart profilert til situasjonsbestemt innsats vedtak om dette innsatsnivået. Eitt år seinare følgde rettleiarane profileringa i halvparten av tilfella der brukaren vart profilert til situasjonsbestemt innsats.

Ein mogleg forklaring på denne auken er at rettleiarane i aukande grad forankrar avgjersla si i forslaget som profileringa gir. Ein føresetnad for forankring er at rettleiarane ser på forslaget som profileringa gir som truverdig. Det at avgjerslene blir meir like over tid kan vere eit utslag av at rettleiarane blir meir vant med profileringsverktøyet, og over tid oppfattar forslaget som meir truverdig. Det kan også komme av at nytilsette etter innføringa vart lært opp til å bruke profileringsverktøyet, medan personar med meir erfaring la mindre vekt på resultatet frå profileringa, sånn at likskapen gjekk opp etter kvart som fleire nytilsette kom til. Ulike studiar viser at også personar med mykje erfaring på det aktuelle området blir påverka av ein ankringseffekt, men at dei gjerne blir mindre påverka enn dei med lite erfaring (Furnham og Boo, 2011)

Det kan verke som eit paradoks at dei som blir profilert til situasjonsbestemt innsats i større grad får vedtak om situasjonsbestemt innsats, medan dei som blir profilert til standardinnsats ikkje blir påverka i like stor grad av denne ankringseffekten. Men som mellom anna van Exel mfl. (2006) viser, så er ankringseffekten sterkare når usikkerheita er større. Sidan variasjonen i utfall er større blant dei som får vedtak om situasjonsbestemt innsats enn dei som får standardinnsats, så er det rimeleg å anta at usikkerheita knytta til vedtakssetting også er større for dei som enda opp med vedtak om situasjonsbestemt innsats, og at ankringseffekten dermed vil vere sterkare i dette tilfellet.

Samtidig med at det er relativt sett få av rettleiarane som følgjer forslaget om situasjonsbestemt innsats, ser vi at det er veldig store skilnadar mellom NAV-kontora i kor stor grad dei følgjer profileringsalgoritmen. Somme kontor følgjer nesten alle forslaga, medan andre nesten ikkje følgjer nokon av forslaga. Kva som fører desse skilnadane, kan vi berre spekulere i. Det kan til dømes vere skilnadar i arbeidssøkjarane mellom kontora som ikkje gjev utslag i variablane som inngår i profileringa, eller det kan vere individuelle skilnadar mellom rettleiarane som gjer at dei legg meir eller mindre vekt på forslaget.