Innledning

Personer som søker arbeidsrettet bistand og vurderes til å ha nedsatt arbeidsevne, er en viktig målgruppe for NAV. «Person med nedsatt arbeidsevne» er definert i offisiell statistikk ut fra om det er gjennomført en behovs- eller arbeidsevnevurdering (NAV-loven § 14a) hvor en persons bistandsbehov er fastsatt til «spesielt tilpasset innsats» eller «varig tilpasset innsats». I dette ligger at de har behov for mer omfattende oppfølging for å skaffe eller beholde arbeid enn det som tilbys ordinære arbeidssøkere. Det kan være ulike årsaker til dette, men helsemessige forhold spiller ofte en rolle, og mange har vært sykmeldt i forkant. Et flertall i denne gruppen mottar arbeidsavklaringspenger (AAP), og mange blir stående lenge utenfor arbeidslivet.

Gruppen med nedsatt arbeidsevne utgjør i dag drøyt 200 000 personer.[1] Hentet fra https://www.nav.no/no/nav-og-samfunn/statistikk/aap-nedsatt-arbeidsevne-og-uforetrygd-statistikk/nedsatt-arbeidsevne. Det har lenge vært et mål om økt overgang til arbeid for denne gruppen.[2] Jf. tidligere års tildelingsbrev fra AID til NAV. I tildelingsbrevet for 2023 er personer med nedsatt arbeidsevne prioritert eksplisitt bare dersom de mottar arbeidsavklaringspenger eller er under 30 år (AID 2023: 3). Dersom vi lykkes med å inkludere flere av dem i arbeid, kan det bidra til å dekke en forventet, fortsatt høy etterspørsel etter arbeidskraft i årene som kommer. I motsatt fall vil mange trolig bli uføretrygdet.

Et viktig virkemiddel i oppfølgingen av personer med nedsatt arbeidsevne er arbeidsrettede tiltak (også kalt arbeidsmarkedstiltak). Hovedformålet med disse er å bidra til å gjøre den enkelte i stand til å skaffe arbeid eller beholde arbeid. Det finnes en rekke ulike tiltak, hvorav noen er i regi av NAV og andre av eksterne tiltaksleverandører. Personer med nedsatt arbeidsevne har tilgang på noen flere tiltak enn ordinære arbeidssøkere har, og maksimal varighet av tiltakene kan være lengre (se faktaboks under).[3] Tilbud om deltakelse i tiltak kan gis når det anses som nødvendig og hensiktsmessig for at deltakeren skal skaffe seg eller beholde inntektsgivende arbeid. Men siden tiltaksplassene er styrt av bevilgninger fra Stortinget, er det ikke nødvendigvis slik at alle som har behov for tiltak får en tiltaksplass.

Organisering og gjennomføring av alle de ulike tiltakene har en høy økonomisk kostnad, og det er derfor viktig å evaluere bruken av dem og om de har de ønskede effekter på sysselsetting og trygdemottak. NAV publiserer statistikk over tiltaksbruk og overgang til arbeid i etterkant, og det er gjort en god del forskning på effekter av tiltak (von Simson 2023). Det er imidlertid noen svakheter ved denne forskningen (se Tidligere forskning under) som gjør at det er ønskelig å supplere med alternative tilnærminger.

I denne artikkelen vil vi benytte sekvensanalyse til å undersøke om tiltaksdeltakere med nedsatt arbeidsevne oppnår en stabil arbeidstilknytning, eller om de fortsetter å motta ytelser fra NAV i en kortere eller lengre periode. Vi forsøker å identifisere og beskrive typiske «veier» disse personene følger, både mellom ulike tiltak og fra tiltak til jobb eller andre statuser. Et viktig poeng er å undersøke hvor vanlig det er med tiltakskjeding, og om tiltakskjeding er forbundet med større overgang til arbeid enn å delta i bare ett tiltak. Analysen er deskriptiv og eksplorerende, og begrenset til tiden før koronapandemien.

Tiltaksgrupper

NAV publiserer løpende statistikk over tiltaksbruk fordelt på ordinære arbeidssøkere og personer med nedsatt arbeidsevne. Vi tar utgangspunkt i inndelingen i statistikken, men gjør enkelte tilpasninger. De vanligste tiltakstypene for personer med nedsatt arbeidsevne er ifølge statistikken oppfølging (oppfølgingstiltak), opplæring (opplæringstiltak), arbeidstrening, arbeidsforberedende trening, tilrettelagt arbeid og lønnstilskudd, mens avklaringstiltak er noe mindre vanlig.[4] Lønnstilskudd var mindre vanlig i perioden vi ser på her. Merk at innholdet i de ulike typene tiltak kan ha endret seg over tid. Av disse tilbys oppfølgingstiltak og avklaringstiltak for det meste av eksterne tiltaksleverandører, men de siste årene også av NAV i form av «Utvidet oppfølging i NAV». Hovedpunkter i regelverket for tiltak er gjengitt i faktaboks.

Tidligere forskning

I en tilsvarende analyse av ordinære arbeidssøkere som startet i et arbeidsmarkedstiltak i 2014, fant vi at relativt mange kom raskt i jobb (Nossen mfl. 2021). Nær 6 av 10 var i jobb store deler av tiden etter tiltaksdeltakelse. Relativt få hadde lange perioder med arbeidsledighet og eventuelt tiltak, men drøyt 2 av 10 ble etter hvert registrert med behov for spesielt eller varig tilpasset innsats, og dermed nedsatt arbeidsevne. I tillegg var det en del som sluttet å sende meldekort til NAV uten å være registrert med et arbeidsforhold.

Vi fant at andelen som kom raskt i heltidsjobb var klart høyest blant arbeidssøkere med lønnstilskudd som første tiltak, mens det var relativt små forskjeller på arbeidsdeltakelsen til dem som startet med arbeidspraksis, opplæringstiltak eller oppfølgingstiltak. Tiltakskjeding var benyttet i omkring 16 prosent av tilfellene. Personer som først deltok i opplæringstiltak, arbeidspraksis eller oppfølgingstiltak, og deretter lønnstilskudd, var de som i aller størst grad var i arbeid i etterkant.

Det er gjennomført en del forskningsbaserte evalueringer av tiltak i Norge, men som nevnt har denne forskningen noen svakheter. For det første er få eller ingen av evalueringene basert på randomiserte, kontrollerte forsøk, som er den beste metoden for å identifisere årsakssammenhenger og effekter. Siden individuelle egenskaper som helse og arbeidsevne, kompetanse og motivasjon varierer mye blant personer med nedsatt arbeidsevne, er det grunn til å tro at deltakelsen i de ulike tiltakene påvirkes av slike egenskaper, som igjen henger sammen med ulik sannsynlighet for å komme i arbeid. Dette gjør det vanskelig å kontrollere for seleksjon til tiltak uten å benytte randomisering til en forsøksgruppe og en kontrollgruppe. Det er også vanskelig å tolke forskning fra andre land, siden utformingen av tiltak og andre institusjonelle forhold varierer mye. Videre måles overgang til arbeid oftest på et gitt tidspunkt, mens man vet mindre om hvordan det går med tiltaksdeltakerne på lengre sikt. I tillegg tar forskningen på tiltaksbruk og overgang til arbeid sjelden hensyn til tiltakskjeding, det vil si at samme person ofte deltar i flere tiltak over tid, og kunnskap om tiltakskjeding er i liten grad tilgjengelig.

Vi vil kort gjengi noen hovedfunn for personer med nedsatt arbeidsevne fra en fersk gjennomgang av norske studier (von Simson 2023).

Arbeidsrettede tiltak benyttes, som nevnt, ofte i kjeder. I denne sammenheng er det vanlig å skille mellom tiltaksstrategier som tar utgangspunkt i kvalifisering først og deretter utplassering i arbeidslivet («train-then-place»), for eksempel et opplæringstiltak fulgt av arbeidstrening i ordinær virksomhet, og strategier som legger vekt på rask utplassering i arbeidslivet og deretter kvalifisering («place-then-train»), for eksempel lønnstilskudd fulgt av opplæringstiltak. Generelt ser «place-then-train» ut til å ha bedre resultater for personer med nedsatt arbeidsevne enn «train-then-place», og særlig for personer med alvorlige psykiske lidelser, jf. IPS-metodikken (von Simson 2023).[5] Det ser ut til at det er motsatt for ordinære arbeidstakere, altså at «train-then-place» fungerer bedre enn «place-then-train».

Når det gjelder de enkelte tiltak for personer med nedsatt arbeidsevne, konkluderes det med at midlertidig lønnstilskudd gjennomgående gir best effekt på overgang til arbeid (von Simson 2023). Også ordinære utdanningstiltak har relativt gode effekter på sysselsetting, men er forbundet med store innelåsingseffekter, det vil si at færre kommer i arbeid mens tiltaket pågår. Arbeidspraksis i ordinær virksomhet (nå arbeidstrening) har også positive effekter på overgang til jobb – mindre positive enn utdanningstiltak, men mer positive enn arbeidsmarkedsopplæring (også kalt AMO-kurs). Arbeidspraksis i skjermet sektor (nå arbeidsforberedende trening) oppgis derimot å ha dårlig effekt på sysselsetting. Men dette tiltaket brukes sannsynligvis mest som første del av en tiltakskjede og kan ikke forventes å gi tidlig overgang til arbeid. Det samme kan sies om avklaringstiltak.

Det er også funnet positive effekter av oppfølgingstiltak på overgang til jobb (von Simson 2023: 24–27). Disse tiltakene har gjennomgått betydelige endringer det siste tiåret. Det er nå både et eksternt, anbudsbasert oppfølgingstiltak, og oppfølgingstiltak i regi av NAV. Det viktigste av NAV-tiltakene kalles «Utvidet oppfølging i NAV» og er basert på SE-metodikken («Supported Employment»). Dette tiltaket skal ha bedre resultater med hensyn til sysselsetting enn det eksterne tiltaket, men også betydelig høyere kostnader (Proba 2020). Studier av SE-tiltak i Norge har imidlertid generelt vist små og usikre effekter (von Simson 2023). Et annet NAV-tiltak er «Individuell jobbstøtte», som er basert på IPS-metodikken («Individual Placement and Support»), og som særlig er rettet mot personer med alvorlige psykiske lidelser og gjennomføres i samarbeid med helsesektoren. Effektevalueringer av IPS-tiltak (inkludert noen få norske), hovedsakelig rettet mot personer med alvorlige psykiske lidelser, har vist svært gode resultater.

Problemstillinger

Vi ønsker å undersøke i hvilken grad tiltaksdeltakere med nedsatt arbeidsevne etter hvert kommer i jobb og oppnår en stabil arbeidstilknytning, eller om de fortsetter å være avhengig av oppfølging og ytelser fra NAV i lengre tid og eventuelt blir uføretrygdet. Resultatene må ikke tolkes som kausale effekter av tiltak, siden alle personene i analysen har deltatt i tiltak, og siden det med den valgte analysemetoden ikke er mulig å kontrollere for seleksjon til de enkelte tiltakene. Seleksjon ut fra individuelle egenskaper kan foregå på flere måter, for eksempel gjennom at ulike tiltak er rettet mot ulike målgrupper som har ulik sannsynlighet for å komme i jobb. Det kan også være en følge av NAV-veiledernes utvelgelse av hvem som får tilbud om tiltaksdeltakelse, eller skyldes ulik motivasjon blant mulige deltakere i et tiltak. De nevnte svakhetene ved forskningen på feltet gjør imidlertid at det er behov for flere ulike tilnærminger for å forbedre kunnskapen om hvordan tiltaksdeltakelse påvirker sysselsetting og andre utfallsmål.

Vi følger tiltaksdeltakerne gjennom NAVs registre i fem år fra de deltar i første tiltak i 2014, og forsøker å identifisere de mest typiske «veiene» de følger gjennom ulike statuser (beskrevet under) i løpet av analyseperioden. En naturlig antakelse er at personer med nedsatt arbeidsevne vil følge noe annerledes veier enn ordinære arbeidssøkere, og at de vil tilbringe mer tid i tiltak og mindre tid i arbeid. Vi forventer også at de oftere har benyttet tiltakskjeder og at periodene i tiltak er mer langvarige enn for ordinære arbeidssøkere.

Vi vil blant annet belyse følgende problemstillinger:

• Hvor vanlig er det at tiltaksdeltakere med nedsatt arbeidsevne etter en kortere periode i tiltak[6] Merk at vi med tiltak her mener tiltaksgruppe. Vi skiller ikke på om en periode i en tiltaksgruppe omfatter flere tiltak etter hverandre innen samme gruppe, eller bare ett sammenhengende tiltak. kommer i arbeid og ikke lenger er registrert hos NAV, og hvor vanlig er det at de begynner å motta uføretrygd?

• Hvor vanlig er det å komme i arbeid, eller å begynne å motta uføretrygd, etter en eller flere lengre perioder i tiltak?

• Er det store forskjeller mellom de ulike tiltakene deltakerne starter i, når det gjelder hvor mange som henholdsvis kommer i arbeid eller begynner å motta uføretrygd?

• Hvor vanlig er tiltakskjeding? Hvilken type tiltakskjeder er vanligst, og er det store forskjeller mellom dem i hvor mange som kommer i arbeid eller begynner å motta uføretrygd?

I tillegg vil vi undersøke hvordan «veiene» tiltaksdeltakerne følger varierer med individkjennetegn.

Data og metode

I en tidligere artikkel analyserte vi hvordan det går i ettertid med ordinære arbeidssøkere som deltar i arbeidsmarkedstiltak (Nossen mfl. 2021). Vi vil, så langt det er hensiktsmessig, benytte samme analysedesign i denne artikkelen, slik at det blir mulig å sammenligne funnene. Datagrunnlaget er månedlige statistikkfiler med opplysninger fra NAVs saksbehandlingsverktøy Arena. I tillegg benyttes opplysninger fra folkeregisteret og om aktive arbeidsforhold og mottak av diverse ytelser.

Vi tar utgangspunkt i en kohort med alle som startet i et arbeidsrettet tiltak for personer med nedsatt arbeidsevne i 2014, og som ikke deltok i slike tiltak de siste tre årene før (det vil si i 2011–2013). Dette er gjort for å begrense gruppen mest mulig til nye tiltaksdeltakere med nedsatt arbeidsevne. Noen vil imidlertid tidligere ha deltatt i tiltak for ordinære arbeidssøkere og deretter blitt «omklassifisert» til personer med nedsatt arbeidsevne. Vi avgrenser til personer i alderen 18–56 år som ikke døde eller utvandret i analyseperioden, og utelater personer som mottok uføretrygd samme måned som de startet i tiltak. Vi utelater også personer som i startmåneden deltok på varig lønnstilskudd eller tilrettelagt arbeid, hvorav de aller fleste uansett ville blitt utelatt siden de mottok uføretrygd. Dessuten utelater vi tilrettelegging og jobbskaping og egenetablering, som begge er lite benyttet i datagrunnlaget. Med disse avgrensingene ender vi opp med en kohort på 28 752 personer. På grunn av begrensninger i datakapasiteten, tar vi et tilfeldig utvalg på 10 000 personer fra denne kohorten.

Følgende kjennetegn måles i startmåneden i 2014: Kjønn, alder, landbakgrunn, høyeste påbegynte utdanning (selvrapportert), ytelse og første tiltak (tiltak benyttes heretter synonymt med tiltaksgruppe). Vi følger personene i NAVs registre fra den første måneden de deltar i tiltak og månedlig i nøyaktig fem år. Dataene består dermed av 60 månedsobservasjoner for hvert individ uansett hvilken måned de startet i tiltak. Det betyr at ingen følges lenger enn til november 2019, og analyseperioden overlapper dermed ikke med koronapandemien.

Mindre enn 1 av 4 tiltaksdeltakere er innvandrere

En liten overvekt av tiltaksdeltakerne i kohorten (54 %) er kvinner (tabell 1). Dette er motsatt av hva vi fant for ordinære arbeidssøkere i tiltak (Nossen mfl. 2021). Det er imidlertid ikke overraskende at kvinner utgjør en høyere andel av tiltaksdeltakere med nedsatt arbeidsevne, siden de generelt er oftere registrert med nedsatt arbeidsevne (56 % i 2014), mens menn normalt er i flertall blant ordinære arbeidssøkere.

Mange av tiltaksdeltakerne tilhører også en annen prioritert gruppe hos NAV, i tillegg til at de er prioritert fordi de har nedsatt arbeidsevne. Dette kan innebære at de vil ha større vansker med å skaffe arbeid enn andre med nedsatt arbeidsevne. Blant disse er personer under 30 år, som utgjør en tredjedel (32 %) av utvalget. Dette er lavere enn vi fant for ordinære arbeidssøkere i tiltak (48 %), men betydelig høyere enn andelen under 30 år blant alle personer med nedsatt arbeidsevne (19 % i 2014). Videre er hver femte (20 %) innvandrer fra et land utenfor EØS-området, som også er lavere enn vi fant for ordinære arbeidssøkere (30 %). De fleste av disse er født i Asia eller Afrika. Men et stort flertall av deltakerne (77 %) er norskfødte. Dette er en betydelig høyere andel enn vi fant for ordinære arbeidssøkere (58 %).

Flertallet (56 %) hadde i 2014 videregående skole som høyeste påbegynte utdanning (selvrapportert utdanning), men relativt mange hadde bare grunnskole eller ukjent utdanning (til sammen 25 %). Et stort flertall av deltakerne mottok arbeidsavklaringspenger i startmåneden (68 %). Relativt få mottok tiltakspenger (7 %) eller dagpenger (3 %). Noen (16 %) mottok andre ytelser som sosialhjelp (8 %), kvalifiseringsstønad, sykepenger eller overgangsstønad, eller lønn hvis de deltok i tiltak med lønnstilskudd. Av de resterende (5 %) kan noen ha ventet på svar på søknad om en ytelse (inkl. uføretrygd).

Perioder i tiltak setter preg på 2 av 7 klynger

Sekvensanalysen ga det beste statistiske kvalitetsmålet (ASW=0,33) for en løsning med 5 klynger. Siden tiltak utgjør en relativt liten andel av månedsobservasjonene, var det få av disse 5 som ga noen særlig innsikt i hvordan de ulike tiltakene brukes. Vi testet derfor løsninger med 6–13 klynger ut fra et ønske om å identifisere klynger hvor tiltak utgjør en større andel av observasjonene, og eventuelt også fange opp eksempler på tiltakskjeding. Vi endte da på en løsning med 7 klynger (ASW=0,31) som den som best balanserer kvalitetskriteriene mot ønsket om mer innsikt i bruken av tiltak. To av disse klyngene preges i betydelig grad av tiltak.

Under følger en beskrivelse av klyngene, som er gitt navn ut fra hvilke «veier» som er de vanligste i hver klynge. Denne vurderingen er i all hovedsak basert på visuell inspeksjon av figur 1, som viser statusfordelingen i hver klynge måned for måned i analyseperioden, og en figur med representative sekvenser i hver klynge (ikke vist).

Mange går lenge i tiltak uten å komme i jobb

I den siste klyngen, kalt Mye tiltak, lite jobb (10 %), er det annerledes. Her er flertallet i tiltak de første 2–3 årene, men det er få som kommer i jobb og slutter å være registrert hos NAV. I starten er omtrent like mange i oppfølgingstiltak og arbeidstrening, og etter hvert er det oppfølging som dominerer. Det er også et merkbart antall på lønnstilskudd. Etter fem år er om lag halvparten registrert med nedsatt arbeidsevne uten å være i tiltak (eller uføretrygd), og en del er fortsatt i tiltak.

Første tiltak og tiltakskjeding

Her ser vi først på hvilket tiltak personene deltok i første måned i analyseperioden (tabell 3, øverste del).

Hvordan henger klyngene sammen med kjennetegn?

Vi har også undersøkt hvordan de 7 klyngene henger sammen med kjennetegn ved tiltaksdeltakerne i startmåneden, og ser først på klyngene som i liten grad preges av tiltak. Det er ingen store kjønnsforskjeller, men menn er noe overrepresentert i Tidlig jobb sammenlignet med kvinner, mens det er motsatt særlig i de to klyngene knyttet til uføretrygd (tabell 4).

Oppsummering og diskusjon

I denne artikkelen har vi blant annet funnet følgende:

• Ved utgangen av analyseperioden var 1 av 4 i jobb og ikke lenger registrert hos NAV. De fleste av disse fikk etter alt å dømme en stabil arbeidstilknytning, selv om perioden vi har data for er begrenset til fem år. Mange kom i jobb etter forholdsvis korte perioder i tiltak, men det var også en del som kom i jobb etter mer langvarige utdanningstiltak eller etter å ha vært ordinær arbeidssøker en periode.

• Nesten 4 av 10 ble uføretrygdet i løpet av de fem årene, og andelen var fortsatt økende mot slutten av perioden. De fleste av disse hadde forholdsvis korte perioder i tiltak. Gjennom hele analyseperioden går nye personer over på uføretrygd, og mange av dem etter lengre perioder med nedsatt arbeidsevne uten å være i tiltak.

• Til sammen 1 av 8 tiltaksdeltakere hadde mer langvarige perioder i tiltak uten å komme i jobb, eller falt ut av NAVs registre etter å ha sluttet å sende meldekort. En mulig forklaring på det sistnevnte kan være at en del som ikke (lenger) hadde rett til noen ytelse (utenom sosialhjelp) ikke så noen hensikt i å sende meldekort. Siden analysegruppen også kan omfatte en del sårbare personer, for eksempel på grunn av psykisk sykdom, hadde det vært interessant å vite om NAV har gjort noe for eventuelt å fange opp disse. Men dette framgår ikke av datagrunnlaget som er benyttet til analysen.

Når det gjelder de enkelte tiltakene (tiltaksgruppene), fant vi at andelen som kom i jobb var størst etter å ha hatt midlertidig lønnstilskudd eller utdanningstiltak som første tiltak. Derimot fant vi ingen større forskjeller mellom arbeidsmarkedsopplæring, arbeidstrening eller oppfølgingstiltak i andelen som kom i jobb i etterkant. Personer som deltok i arbeidsforberedende trening og avklaringstiltak kom i minst grad i jobb og ble i størst grad uføretrygdet. Dette er imidlertid i liten grad tiltak som kan forventes å føre til ordinært arbeid, i hvert fall på kort sikt.

Som nevnt kan ikke resultatene i denne analysen tolkes som kausale effekter, siden det ikke var mulig å kontrollere for seleksjon til tiltak. Generelt er det grunn til å tro at personer med relativt gode utsikter til å komme i jobb prioriteres til de mest «arbeidsnære» tiltakstypene som lønnstilskudd, utdanningstiltak og kanskje arbeidstrening. Når de to første av disse tiltakene kommer bedre ut med hensyn til arbeidstilknytning enn andre, kan vi dermed ikke utelukke at dette skyldes positiv seleksjon, selv om de to tiltakene ifølge effektstudier er de som har best effekt på sysselsetting. Analysen tyder imidlertid også på at den høyere overgangen til arbeid etter disse tiltakene, uansett om den skyldes seleksjon eller er en effekt av tiltakene, holder seg i et femårsperspektiv.

Det bør nevnes at relativt få personer med nedsatt arbeidsevne deltar på midlertidig lønnstilskudd. Dette kan ha sammenheng med at det ikke er så mange i denne gruppen som er klare for å utføre vanlige arbeidsoppgaver i hel- eller deltidsstilling, som er en forutsetning for å delta i dette tiltaket, riktignok med lavere produktivitet. Sammen med det som er sagt over, tilsier dette at vi bør være forsiktige med å konkludere om effekter av midlertidig lønnstilskudd for personer med nedsatt arbeidsevne. For ordinære arbeidssøkere er grunnlaget bedre for å anbefale økt bruk av lønnstilskudd.

Når det gjelder tiltakskjeding, tenker vi i utgangspunktet på om det er kjeder av tiltak som kan ses på som en progresjon på veien mot arbeid eller annen avklaring. Men slik vi operasjonaliserer tiltakskjeding kan vi ikke vite om tiltakskjedingen er et bevisst valg (en gjennomtenkt strategi), for personen det gjelder eller for veilederne i NAV. Vi fant at mer enn 4 av 10 benyttet en eller annen form for tiltakskjeding. Dette er en betydelig høyere andel enn for ordinære arbeidssøkere (knapt 1 av 6), med i prinsippet samme definisjon av tiltakskjeding (Nossen mfl. 2021). Vi fant imidlertid i liten grad at noen tiltakskjeder ble benyttet spesielt ofte. Blant annet av denne grunn er det vanskelig å si noe om hvordan tiltakskjedingen og det påfølgende tiltaket har påvirket sysselsetting og andre utfallsmål.

Et mer generelt funn er at det er relativt små forskjeller i utfall for de vanligste tiltakene (og tiltakskjedene). Det gjelder særlig arbeidsmarkedsopplæring, arbeidstrening og oppfølgingstiltak. Det er mulig dette er en indikasjon på at hvilket tiltak man deltar på ikke har så stor effekt på overgangen til arbeid for gruppen med nedsatt arbeidsevne. I så fall kan vi ikke se bort fra at den tidlige kartleggingsfasen hos NAVs veiledere, hvor det gjennomføres en behovsvurdering og eventuelt en arbeidsevnevurdering, kan være like viktig. I denne fasen er det trolig viktig at den enkelte opplever å bli sett og at deres utfordringer blir tatt på alvor av NAVs veiledere, slik at de blir motiverte for å delta i tiltak og får tro på at det finnes muligheter i arbeidsmarkedet også med de utfordringene de har med arbeidsevnen.

I denne artikkelen ga vi også de vanligste tiltakene egne statuser i analysen og studerte hvordan personene beveger seg mellom disse og mellom hvert tiltak og andre statuser. Dette antok vi ville være en mer hensiktsmessig metode når vi analyserer personer med nedsatt arbeidsevne, siden de tilbringer betydelig mer tid i tiltak enn ordinære arbeidssøkere. Likevel lyktes det i liten grad å identifisere tiltakskjeding på denne måten i sekvensanalysen.

Vi fant stor variasjon i utfallene etter hvilken ytelse personene mottok i startmåneden. Dette understreker at gruppen med nedsatt arbeidsevne ikke er identisk med mottakere av AAP, selv om disse utgjør en stor andel av gruppen. For å motta AAP må sykdom, skade eller lyte være en vesentlig medvirkende årsak til den nedsatte arbeidsevnen. Det er mulig det ofte er vanskeligere å komme (tilbake) i arbeid når årsaken til nedsatt arbeidsevne er sykdom, enn når arbeidsevnen er nedsatt av andre grunner. Dette kan i så fall bidra til å forklare at tiltaksdeltakere som mottok AAP ved begynnelsen av analyseperioden i langt mindre grad kom i jobb enn de andre deltakerne, selv om vi ikke skal se bort fra at det også kan være sider ved AAP-ordningen som bidrar til lengre stønadsmottak enn nødvendig. Dette fordi det ikke finnes andre alternativer enn AAP til å gi en forutsigbar inntektssikring over noe tid for personer med nedsatt arbeidsevne.[9] Kvalifiseringsstønad kan være et alternativ, men for å delta i kvalifiseringsprogrammet stilles det krav om vesentlig nedsatt arbeids- og inntektsevne og deltakelse i aktivitet på heltid.

Selv om tiltakssystemet innebærer rasjonering av tiltaksplasser og det er vanlig å argumentere for å øke omfanget av tiltaksplasser, kan det være argumenter mot å øke antallet tiltaksplasser for personer med nedsatt arbeidsevne. Dette henger sammen med at effektene av tiltak er usikre. Personer med nedsatt arbeidsevne har dessuten tilgang på noen flere og til dels mer langvarige tiltak enn ordinære arbeidssøkere. NAV-veiledernes kategorisering av personer med nedsatt arbeidsevne bestemmes nok delvis av et ønske om å kunne tilby tiltak av lengre varighet (og kanskje tiltakskjeding). Personer som ønsker å få delta på tiltak kan da ha en fordel av å få denne statusen, og særlig hvis de ikke tilhører andre prioriterte grupper, det vil si hverken er under 30 år, langtidsledig eller innvandrer fra utenfor EØS-området. Blant disse kan det være personer som har arbeidsevne til å utføre en vanlig, men mindre attraktiv jobb, men som ønsker å bedre sine muligheter på arbeidsmarkedet ved hjelp av tiltak finansiert av NAV, for eksempel lengre utdanningstiltak. Vi antar likevel at denne typen overforbruk ikke er svært utbredt.