Bruken av opplæringstiltak i NAV

Nicolaisen og Kann (2019) fant at det hadde vært en nedgang i bruken av opplæring og utdanning for unge under 30 år etter 2010, til tross for økte signaler om å prioritere slike tiltak. Nedgangen i bruken av opplæringstiltak kunne delvis forklares med at tanken om «raskeste vei til arbeid» fortsatt hang igjen i organisasjonen, selv om informantene mente at de prioriterte utdanning og opplæring høyere enn før. Veilederne opplevde også andre barrierer, som at mange brukere hadde lav motivasjon for å ta fatt på et lengre utdanningsløp, at veilederne opplevde regelverket som for restriktivt og at de hadde begrenset kunnskap om utdanningssystemet. Hva slags ytelser brukerne mottok, kunne også påvirke hva slags tiltak de fikk (Nicolaisen og Kann 2019).

Sohlman og Kann (2021) undersøkte om endringer i tiltaksforskriften om opplæringstiltak førte til endringer i praksis. Endringen åpnet for at arbeidssøkere, i tillegg til de med nedsatt arbeidsevne, fikk tilgang på opplæringstiltak i regi av NAV. For arbeidssøkere gikk spesielt bruken av fag- og yrkesopplæring og tiltak for å fullføre videregående skole opp, mens AMO-kurs gikk ned. Samlet sett gikk imidlertid bruken av opplæringstiltak for arbeidssøkere ned. Bruken gikk også ned for de med nedsatt arbeidsevne, også for de gruppene som ifølge inkluderingsdugnaden[6] https://www.regjeringen.no/no/dokumentarkiv/regjeringen-solberg/asd/Tema-og-redaksjonelt-innhold/inkluderingsdugnaden/id2599965/ skulle prioriteres for utdanning, eksempelvis unge under 30 år og personer med innvandrerbakgrunn som har behov for å komme i jobb.

Funnene i de to analysene nevnt over, kan tyde på at man i NAVs førstelinje ikke får brukt utdannings- og opplæringstiltakene i like stor grad som velferdspolitikken legger opp til. Veilederne er «bakkebyråkrater» som omgjør politikk til konkret praksis i møte med brukernes sammensatte og individuelle behov (Lipsky 2010), og derfor er det viktig å studere veiledernes praksis for å forstå hvordan politiske føringer iverksettes. Bakkebyråkrater kjennetegnes ved at de utøver skjønn for å avgjøre hvem som skal få ytelser og tjenester, og fungerer slik som portvoktere til velferdsstatens tjenester (Grimen og Molander 2008). Vi snakker som regel ikke om profesjonelt skjønn i NAV, som utøves på bakgrunn av profesjonell ekspertise, men snarere et forvaltningsskjønn – som kjennetegnes av at beslutninger tas innenfor noen gitte rammer. Rammene er definert av lover og regler, uten at regelverket angir eksakt hvilken løsning som bør velges (Heum 2010). Samtidig er kollegalæring sentralt i NAV, noe som sannsynliggjør at veilederne læres opp i et sett lokale praksiser som preger måten de utøver skjønn på, og at praksis dermed kan variere fra kontor til kontor selv om de forholder seg til samme politiske signaler og regelverk (Bay mfl. 2015).

NAV-veilederne er gitt skjønnsmessig rom til å finne individuelle løsninger tilpasset den enkelte brukers behov og forutsetninger. En ulempe med skjønn kan imidlertid være at det fører til forskjellsbehandling og mindre pålitelig forvaltning. For eksempel kan to lignende saker behandles ulikt av en og samme veileder, og to veiledere kan komme til ulike beslutninger i en og samme sak (Grimen og Molander 2008). Når det gjelder opplæringstiltak kan det bety at veiledernes praksis og kompetanse kan påvirke hvem som får hvilke tiltak, slik som Nicolaisen og Kann (2019) fant.

En av årsakene til at utdanning av lengre varighet har blitt brukt relativt sjelden, er at det, av ulike grunner, ikke passer for mange av brukerne. Det gjelder særlig for de yngste, de under 25 år. Helseproblemer eller manglende motivasjon kan føre til at brukere ikke ønsker å ta fatt på et lengre utdanningsløp. Evne og motivasjon til utdanning ser imidlertid ut til å øke noe med alderen (Nicolaisen og Kann 2019). I denne artikkelen har vi intervjuet veiledere som jobber med brukere i alle aldersgrupper, ikke bare unge under 30 år. I likhet med Nicolaisen og Kann (2019) ser vi på hvilke hindringer veilederne opplever, og vi diskuterer bruk av opplæringstiltak opp mot brukernes ønsker og veiledernes praksis. Undersøkelsen gir indikasjoner på hva veilederne navigerer etter i sine vurderinger, og hva de mener kan gjøre det lettere å bruke opplæringstiltak oftere enn det de gjør i dag. Dette er viktig kunnskap for videre satsning på opplæringstiltak, og hvordan NAV skal lykkes med å oppnå «varig tilknytning» til arbeid fremfor «raskeste vei» for flere av brukerne.

Studiens kontekst

Metodisk tilnærming

Vi gjennomførte først intervjuer med NAV-leder (avdelingsleder var også med i to av intervjuene) ved de tre kontorene, og deretter gruppeintervjuer med veilederne. Intervjuene ble gjennomført på Teams høsten 2022. Vi tok ikke opptak av intervjuene, men vi var alltid minst to intervjuere; hvorav én styrte samtalen og de andre noterte hva som ble sagt. Notatene ble renskrevet umiddelbart etter intervjuet. Vi valgte å ikke ta opptak av intervjuene, ettersom vi var usikre på om informantene ville være like åpne med oss dersom det ble tatt opptak. Vi ville i størst mulig grad få frem deres faktiske erfaringer og ikke det de trodde var «riktig» å svare. Vi som intervjuet er ansatt på regionleddet, som ellers har en støtte- og styringsrolle overfor NAV-kontorene. Noen av intervjuene er gjengitt nokså ordrett, mens andre er bearbeidet kort tid etterpå for å gjengi meningsinnholdet i størst mulig grad. Sitatene som presenteres i funndelen er derfor ikke nødvendigvis ordrett det som ble sagt, men de er våre gjengivelser. Siden vi var to (noen ganger tre) intervjuere, føler vi oss likevel rimelig sikre på at hovedpoenget i utsagnene er bevart.

Det er noen svakheter med denne fremgangsmåten som er viktig å reflektere over. Transkripsjonene av intervjuene ble ikke like nøyaktig som de ville blitt dersom vi hadde tatt opptak. Hvor mye vi fikk notert fra intervjuene kom an på hvor mange som deltok og hvor mye og hvor fort de snakket. Vi kan ha gått glipp av nyanser i uttalelsene, eller vi kan ubevisst ha lagt bedre merke til uttalelser som bekreftet våre forhåndsantakelser. Vi har reflektert over dette underveis. For eksempel snakket vi sammen og skrev korte oppsummeringer umiddelbart etter intervjuene, for å senere gå tilbake til intervjureferatet og se om det var noe vi ikke hadde fått med oss i løpet av intervjuet, eller noe vi ikke hadde oppfattet som viktig der og da.

Vi hadde til sammen tre møter med opplæringskoordinatorene. Til disse samtalene hadde vi forberedt noen temaer vi ville snakke om, uten at vi fulgte en strukturert spørsmålsguide. For eksempel ville vi vite hva slags oppgaver koordinatorene hadde og hvordan de utformet rollen, og hva de eventuelt ønsket å gjøre mer av. Hensikten med å snakke med opplæringskoordinatorene var å få deres perspektiver på bruken av opplæringstiltak og hvilke muligheter og utfordringer de møtte i sitt arbeid. Siden rollen ikke var så tydelig definert ønsket vi å utforske hva koordinatorene oppfattet som viktig fra sitt ståsted. Samtidig var det interessant å se på i hvilken grad disse oppfatningene sammenfalt med, eller skilte seg fra det veilederne mente de trengte støtte til, og dermed om rollen traff veiledernes behov. Tanken var også at kunnskapen fra innsiktsarbeidet kunne brukes i utformingen av rollen og være til hjelp for koordinatorene. Vi hadde ett møte med opplæringskoordinatorene før vi gikk i gang med intervjuer, ett i løpet av prosessen og ett på slutten hvor vi presenterte foreløpige analyser. På samme måte som i veilederintervjuene, tok vi grundige notater underveis i disse møtene som vi renskrev umiddelbart etterpå. Det første møtet ble gjennomført på Teams og de to siste ble gjennomført fysisk ved NAV Vest-Viken. Vi var tre personer med i alle møtene hvorav to av oss noterte og skrev referat. Opplæringskoordinatorene fikk anledning til å komme med innspill til hva vi skulle se etter i innsiktsarbeidet, og til å komme med sine perspektiver på det vi fant i veileder- og lederintervjuene.

Spørsmålene i veilederintervjuene omhandlet hvilke opplærings- og utdanningstiltak veilederne bruker og i hvilke saker de bruker det, hvorvidt de opplever økte forventninger om å bruke det, i hvilken grad veilederne opplever slike tiltak som hensiktsmessige, hvor initiativet til opplæringstiltak kommer fra, hvilke barrierer veilederne opplever for å bruke slike tiltak, hva som kan gjøre det lettere for dem å bruke det mer og i hvilken grad veilederne kjenner til og benytter seg av opplæringskoordinatorene. Spørsmålene til lederne handlet om hvilke forventninger de har til veilederne og hvor høyt prioritert utdannings- og opplæringstiltak er i kontoret. Disse lederintervjuene ble gjennomført for å få et inntrykk av konteksten veilederne jobber innenfor, og i hvilken grad veiledernes og ledernes opplevelser samsvarer.

Da vi var ferdig med intervjuene, leste vi gjennom intervjuutskriftene hver for oss og gjennomgikk deretter intervjuspørsmålene systematisk i arbeidsgruppa i en halvdags workshop. I forkant av workshopen kategoriserte vi materialet hver for oss for å finne gjennomgangstemaer, som vi så løftet frem og diskuterte betydningen av. Vi tok utgangspunkt i spørsmålene i intervjuguiden og gikk gjennom det vi oppfattet som viktige funn under hvert spørsmål. Vi var stort sett enige om hva som var hovedfunnene, selv om vi hadde vektet betydningen av funnene litt ulikt. På bakgrunn av disse diskusjonene skrev vi en innsiktsrapport som vi presenterte og diskuterte i ulike avdelinger og fagnettverk internt i Vest-Viken. Både rapporten og diskusjonene som fulgte ble lagt til grunn for arbeidet med denne artikkelen. Analysene som presenteres her er derfor ikke kun basert på våre egne tolkninger av funnene, men trekker også på innspill fra ulike fagnettverk og team i NAV i Vest-Viken. I forkant av at vi skulle skrive denne artikkelen sendte vi også ut innsiktsrapporten til informantene og ga anledning til å komme med innspill. Det kom ingen innspill til rapporten utover to informanter som sa seg enige i innholdet.

Barrierer for å vurdere eller innvilge utdanningstiltak

Siden vi i intervjuene spurte om opplæringstiltak generelt, vil funnene omhandle alle slike tiltak (se faktaboks). Imidlertid opplever veilederne størst utfordringer med høyere utdanning på universitet og høyskole. Dette er tiltaket veilederne bruker minst, og som de opplever at det er vanskeligst å sette seg inn i. De fleste veilederne har erfaring med å bruke målrettede AMO-kurs, og noen har også erfaring med å bruke fag- og yrkesopplæring. Særlig de som jobber med unge under 30 år bruker tiltak for å fullføre videregående skole. Barrierene som kom frem kan gjelde for alle typer opplæringstiltak, men ble oftest satt i sammenheng med høyere utdanning, og til dels studiespesialisering og fag- og yrkesopplæring – som gjerne er av lenger varighet enn AMO-kurs.

Hvilken rolle spiller brukernes egne ønsker og behov?

På spørsmålet om hvem som tar initiativet til opplæringstiltak, svarer flertallet at dette som regel er brukerne selv, men at veileder også kan være den første til å foreslå det. En av veilederne forteller:

«Det er mange som ønsker kortere kurs som i stor grad gir jobb, men jeg tror nok at mange også vil og skulle ønske seg høyere utdanning. Men så er det kanskje vanskelig å ta det steget å gå inn i en lang utdanning på flere år. Igjen så synes jeg det er vanskelig å ta den vurderingen – om det er den rette utdanningen.»

Kortere opplæringstiltak ser ut til å være mer fremme i bevisstheten hos både veiledere og brukere, mens utdanning er mer sjeldent. Det kan være vanskelig både for brukeren og veilederen å «ta sjansen» på et lengre utdanningsløp. Veilederne er delt i sine uttalelser om hva som begrenser mest; om det er at brukerne ikke ønsker utdanning, at de ikke tror de vil klare det, eller om det skyldes at de ikke kan av helsemessige årsaker:

«Det er begrenset hvor mange det er aktuelt for, på grunn av alder og helse. Det er få som er aktuelle og det er ikke mange som selv ønsker utdanning. De tror ikke selv de vil klare utdanning.»

Noen veiledere forsøker på sin side å så en tanke om utdanning når ikke brukerne selv tar initiativet til det:

«Det er ikke mange som har spurt meg om utdanning. Det er stort sett jeg som snakker om det i samtalene. Jeg stiller en del spørsmål for å så en tanke om utdanning.»

Veiledernes utsagn tyder på at initiativet kan komme fra begge sider av bordet, men at både brukerne og veilederne av ulike grunner er usikre på når utdanning er det rette å innvilge. Samtidig sier en veileder at brukernes ønsker og motivasjon i stor grad er styrende for hva de innvilger:

«Hva vi innvilger styres ofte av hva de er motivert for, fremfor hva arbeidsmarkedet ønsker.»

Hvem kan veilederne spørre om hva?

Veilederne forteller at de tror de vil bruke utdanningstiltak mer dersom de kjenner bedre til hvilke muligheter som finnes. Økt kompetanse på dette området mener de kan gi større trygghet i vurderingene. Samtidig blir det å få hjelp ved behov trukket frem som viktigere enn generell kompetanseheving. Veilederne ønsker seg en person med gode kunnskaper om regelverkene på både tiltak og ytelser til å drøfte enkeltsaker med, som kan gi støtte i vurderingene de gjør:

«Man har for lite kunnskap til å mene noe om det valget man skal ta tror jeg. Man skal sikre bruk av penger og reglene på en måte. Jeg mener det må settes i et bedre system. Men som jeg har sagt så handler det om erfaring, jeg føler jeg har det, men jeg vet jo at mange på teamet mitt ikke har det.»

Noen av veilederne forteller at de bruker karrieresentre, avklaringstiltaket, opplæringskoordinator eller tiltakskoordinator til disse tingene, men at det mangler noen som har kompetanse på «alt på en gang»:

«Jeg kan jo si av egen erfaring; dette med ytelser og utdanning, at vi har noen som er gode på det. At vi har noen vi kan spørre om det. Opplæringskoordinatoren er jo god på opplæringstiltak, men hun kan ikke like mye om ytelsene.»

Det går igjen blant veilederne at de ønsker seg mer og lettere tilgjengelig informasjon om opplæringstiltak, og om hvem de kan henvende seg til for å få hjelp i enkeltsaker. To av veilederne oppsummerer det slik:

«Beste måten å lære på er å få god hjelp når en trenger det. Vi bruker opplæringskoordinatorene. Dialog med dem i enkeltsaker er mer nyttig enn mer opplæring, så lenge en har oversikt over tiltakene i grove trekk. Detaljene må en finne ut i hver sak. Vi må vite hvem vi skal spørre.»

«Tenker litt på henne [opplæringskoordinatoren] som en slags ROL[8] ROL er en forkortelse for «Rådgivende legetjeneste» i NAV. Rådgivende lege gir medisinsk og trygdemedisinsk veiledning og rådgivning til veilederne i brukersaker. , bare med utdanning som tema. En vi kan tenke høyt med. Jeg merker jo at jeg er litt stuck i flere saker og derfor trenger å drodle litt.»

Noen veiledere benytter altså opplæringskoordinator til å bistå med det de trenger hjelp til i enkeltsaker, enten det gjelder å finne gode løsninger for brukeren eller til å registrere tiltak i fagsystemet. Det ser ut til å gjelde i størst grad ved kontoret som har en opplæringskoordinator tilknyttet seg, men rollen er ikke like godt kjent overalt. Noen veiledere oppfatter koordinatorene som å jobbe på et mer overordnet nivå. En av dem var usikker på hvorvidt opplæringskoordinatorene kan bistå i enkeltsaker:

«Det er vanskelig å si. Den er vel litt på fylkesnivå den rollen der? Hvor mye lokalt kan jeg bruke henne? Hun skal vel ha oversikt over tiltaksbruken, så det begrenser seg vel hvor mye oversikt hun kan ha på lokalnivå.»

Opplæringskoordinatorene selv fortalte at de opplevde en forventning om å være tilgjengelige for alle veiledere i Vest-Viken. Samtidig mente de at det var en utfordring å gjøre rollen godt nok kjent overalt, og at det kan ta veldig mye tid dersom de får mange slike enkelthenvendelser. En av dem sa for eksempel:

«Forventningen er at man skal være en støtte i saker som omhandler opplæring. Det kan potensielt være en stor stilling bare det, hvis man får mange henvendelser. Det oppleves som vi står i en skvis. Vi er tilknyttet de tre største kontorene i Vest-Viken, mens resten av kontorene er det mer utfordrende å nå ut til. Det er fint å være tilknyttet de største kontorene, men tilbudet skal jo være likt uansett hvor man bor.»

Samtidig som de forstod veiledernes behov for støtte i enkeltsaker, uttrykket opplæringskoordinatorene at de ønsket å jobbe mer som koordinatorer i et lengre utviklingsarbeid over tid, og mindre som rådgivere i konkrete saker fra dag til dag:

«Skulle ønske vi var mer koordinatorer. Det er en drakamp mellom hvordan vi skal involvere oss i alle prosessene vi er med i. Koordinatorbiten har ikke vært så mye fremme foreløpig.»

Opplæringskoordinatorene solgte ikke inn overalt at de kunne brukes i saksdrøftinger, fordi de opplevde at de ikke hadde kapasitet til å ta unna arbeidsmengden som mulig ville følge av det. Samtidig hadde de et ønske om å jobbe mer overordnet med å utvikle og koordinere kompetanseutviklingen ved kontorene når det gjelder opplæringstiltak. I løpet av perioden fra første til siste møte med opplæringskoordinatorene (januar 2022-januar 2023) hadde de innført ukentlige «spørretimer» på Teams der veiledere kunne stille spørsmål om opplæringstiltak. De fortalte at i snitt 35 veiledere deltok i spørretimen og at de fikk samlet opp en del henvendelser om enkeltsaker i disse møtene. De hadde også reist rundt til kontorene i Vest-Viken og opplevde at henvendelser fra disse kontorene hadde tatt seg opp etterpå.