Midlertidig lønnstilskudd: I hvilken grad oppnås en stabil arbeidstilknytning?
Av Jon Petter Nossen[1] Takk til Steinar Folkvord og Christian Ruff for gode råd knyttet til datagrunnlaget. Takk til Lamija Delalic for bistand med regresjonsanalysen.
Sammendrag
Deltakere på midlertidig lønnstilskudd ansettes på ordinære vilkår og mottar vanlig lønn, mot at arbeidsgiveren mottar et lønnstilskudd fra Nav. Målet er å oppnå ordinær fast ansettelse. I denne artikkelen benytter vi Navs registerdata til å undersøke i hvilken grad de som startet på midlertidig lønnstilskudd i årene 2013–2020 oppnådde en stabil tilknytning til ordinært arbeidsliv.
Vi finner at 4 av 10 deltakere på midlertidig lønnstilskudd oppnår en stabil arbeidstilknytning innen tre år. Andre har kortere perioder i vanlig jobb eller bruker lengre tid på å komme i vanlig jobb. Andelen som oppnår en stabil arbeidstilknytning, er markant høyere blant ordinære arbeidssøkere enn blant deltakere med nedsatt arbeidsevne (54 mot 23 prosent). Forskjellen er noe mindre dersom vi inkluderer dem som kommer i jobb sent i treårsperioden, og dermed ikke rekker å oppnå en stabil arbeidstilknytning.
Sannsynligheten for at ordinære arbeidssøkere på midlertidig lønnstilskudd oppnår en stabil arbeidstilknytning, alt annet likt, synker med alderen. Den er høyere blant dem med påbegynt høyere utdanning, og lavere blant innvandrere fra landgruppe 2. Sannsynligheten er høyere blant dagpengemottakere, som kan forklares med tidligere arbeidserfaring. Den er også høyere blant mottakere av tiltakspenger. Dette kan indikere at det er gunstig å gå direkte fra et annet tiltak til midlertidig lønnstilskudd uten en ventetid først.
Når det gjelder deltakere med nedsatt arbeidsevne, er betydningen av ulike kjennetegn mer usikker. Men i denne gruppen oppnår menn en stabil arbeidstilknytning i større grad enn kvinner. I begge hovedgruppene er sannsynligheten for å oppnå en stabil arbeidstilknytning lavere blant dem som året før deltok på andre tiltak. Dette kan skyldes at de som har behov for andre tiltak før lønnstilskudd har mindre gode forutsetninger for å komme i ordinært arbeid, sammenlignet med dem som ikke har dette behovet.
English summary
Participants on temporary wage subsidies are employed on ordinary terms and receive regular wages, while the employer receives a wage subsidy from Nav. The goal is to achieve ordinary permanent employment. In this article, we use Nav's register data to examine the extent to which those who started on temporary wage subsidies in the years 2013–2020 achieved a stable attachment to ordinary working life.
We find that 4 out of 10 participants on temporary wage subsidies achieve a stable work attachment within three years. Others have shorter periods in regular jobs or take longer to get into regular jobs. The proportion who achieves a stable work attachment is significantly higher among ordinary job seekers than among participants with reduced work capacity (54 versus 23 percent). The difference is smaller if we include those who get a regular job late in the three-year period, and thus do not have time to achieve a stable work attachment.
The probability that an ordinary job seeker on temporary wage subsidies will achieve a stable work attachment, all else being equal, decreases with age. It is higher among those who have started higher education, and lower among immigrants from country group 2 (outside the European Economic Area). The probability is higher among unemployment benefit recipients, which can be explained by previous work experience. It is also higher among recipients of employment scheme benefits. This may indicate that it is beneficial to move directly from another employment scheme to temporary wage subsidies without a waiting period first.
When it comes to participants with reduced work capacity, the significance of individual characteristics is more uncertain. However, in this group, men achieve a stable work attachment to a greater extent than women. In both main groups, the probability of achieving a stable work attachment is lower among those who participated in other employment schemes in the previous year. This may be because those who need other measures before receiving wage subsidies have worse prospects for entering regular work, compared to those who do not have this need.
Innledning
I denne artikkelen undersøker vi hvordan det går i etterkant med deltakere på midlertidig lønnstilskudd.[2] I artikkelen betegnes de som er registrert på dette tiltaket som «deltakere på midlertidig lønnstilskudd». Siden lønnstilskuddet utbetales til arbeidsgiver og deltakeren mottar vanlig lønn, vil det ikke være riktig å omtale dem som «mottakere av lønnstilskudd». Deltakerne på dette arbeidsmarkedstiltaket ansettes på ordinære vilkår og mottar vanlig lønn, samtidig som arbeidsgiveren mottar et lønnstilskudd fra Nav. Lønnstilskuddet skal kompensere for at deltakeren har lavere produktivitet enn andre ansatte. Formålet er å «bidra til at tiltaksdeltakere kan bli fast ansatt i ordinære virksomheter, og hindre utstøting av personer som står i fare for å falle ut av arbeidslivet» (Arbeids- og sosialdepartementet 2015). Forskning tyder på at midlertidig lønnstilskudd er det arbeidsmarkedstiltaket som har størst effekt i form av økt sysselsetting (von Simson 2023; Oslo Economics/Frischsenteret 2024).
Behov for et bredere kunnskapsgrunnlag
Gjennomførte effektstudier tilsier at midlertidig lønnstilskudd gir økt arbeidsdeltakelse i etterkant, men de fleste studiene er begrenset til ordinære arbeidssøkere. Det er også en usikkerhet knyttet til effektstudiene, siden midlertidig lønnstilskudd i hovedsak benyttes for de personer i målgruppen som har best forutsetninger for å få og beholde ordinært arbeid. Deltakerne har dermed på forhånd større sannsynlighet for å komme i vanlig jobb enn personer som ikke deltar på tiltaket (sett bort fra dem som raskt kommer i arbeid på egen hånd). Slik seleksjon er det vanskelig å kontrollere godt nok for uten at det gjennomføres forsøk, noe som er vanskelig å få til i praksis. Dessuten sier effektstudiene lite både om hvilke grupper som vil ha størst nytte av tiltaket, om de oppnår en stabil arbeidstilknytning over tid, og om effekter av ulike typer tiltakskjeder. Det er derfor ønskelig at det også foretas andre typer analyser for å bidra til et bredere kunnskapsgrunnlag.
Målet med midlertidig lønnstilskudd (og andre arbeidsmarkedstiltak) er ikke bare at flest mulig skal komme i jobb, men også at de skal få en stabil og mer varig tilknytning til det ordinære arbeidslivet. Et viktig spørsmål er hvordan dette kan måles på en god måte. I denne artikkelen benytter vi en metode som er velegnet til å identifisere ulike typer av individuelle forløp over tid, og som derfor også kan være godt egnet til å identifisere personer som oppnår en stabil arbeidstilknytning. Deltakerne følges da i en lengre periode (tre år) enn det som er vanlig å gjøre. Formålet er å supplere effektstudiene og få fram mer kunnskap om hvordan midlertidig lønnstilskudd fungerer. Vi undersøker også hvordan sannsynligheten for å oppnå en stabil arbeidstilknytning påvirkes av ulike kjennetegn, herunder om deltakeren er ordinær arbeidssøker eller har nedsatt arbeidsevne.
Ordinære arbeidssøkere versus personer med nedsatt arbeidsevne
I analyser av midlertidig lønnstilskudd er det viktig å skille mellom ordinære arbeidssøkere, primært helt ledige, og personer med nedsatt arbeidsevne (se faktaboks om innsatsbehov og innsatsgruppe). Det gjelder til dels ulike regler for disse, blant annet når det gjelder hvor lenge de kan delta på tiltaket (se faktaboks om regelverk og regelverksendringer). Lønnstilskuddet skal kompensere for arbeidstakerens lavere produktivitet i perioden han eller hun deltar i tiltaket, samtidig som produktiviteten åpenbart kan være lavere blant dem med nedsatt arbeidsevne. De har ofte behov for mer omfattende oppfølging (innsatsgruppe: «spesielt tilpasset innsats») for å komme i vanlig jobb, og for denne gruppen er målet at perioden på lønnstilskudd skal bidra til å bedre arbeidsevnen. Ordinære arbeidssøkere er derimot i prinsippet klare for å fylle en vanlig jobb, og vil ofte ha et begrenset behov for oppfølging (innsatsgruppe: «situasjonsbestemt innsats»). For dem har tiltaket dermed mer karakter av formidling enn oppfølging.
Det siste tiåret har det vært prioritert å øke bruken av midlertidig lønnstilskudd blant personer med nedsatt arbeidsevne. Dette ser vi blant annet i forbindelse med et forsøk med arbeidsavklaringspenger (AAP) som lønnstilskudd, og i arbeidet fram mot ny tiltaksforskrift som ble varslet i en Stortingsmelding i desember 2014 (se faktaboks om regelverk og regelverksendringer). Sysselsettingsutvalget anbefalte også økt bruk av midlertidig lønnstilskudd, og særlig for «utsatte grupper som har særskilte problemer med å få innpass i arbeidsmarkedet» (NOU 2019: 7; NOU 2021: 2). Det er nylig etablert et tiltak kalt «tilskudd til sommerjobb», og i en stortingsmelding om arbeidsmarkedspolitikken foreslås det et forsøk med lønnstilskudd i inntil fire år for «utsatte unge som står i fare for å bli uføretrygdet, eller som allerede er uføretrygdet» (Arbeids- og inkluderingsdepartementet 2024).
Innsatsbehov og innsatsgruppe
Tiltaksregelverket skiller mellom ordinære arbeidssøkere og personer med nedsatt arbeidsevne, og dette skillet finnes også i Navs offisielle statistikk. Inndelingen i statistikken er basert på Nav-kontorets vurdering av en persons bistandsbehov (Nav-loven § 14a). Her inndeles bistandsmottakerne i såkalte «innsatsgrupper».[3] Jf. Veileder for arbeidsrettet oppfølging, et Nav-internt støtteverktøy som beskriver arbeidsprosessene for arbeidsrettet oppfølging. Ordinære arbeidssøkere omfatter innsatsgruppene standardinnsats og situasjonsbestemt innsats, mens personer med nedsatt arbeidsevne omfatter spesielt tilpasset innsats og varig tilpasset innsats. Vurderingen av bistandsbehovet er basert på kontakt med hver person og dokumentasjon i form av egenvurderinger, legeerklæringer, arbeidsevnevurderinger mv. Nedsatt arbeidsevne er også et av kravene for å ha rett til arbeidsavklaringspenger.
Regelverket for midlertidig lønnstilskudd
Midlertidig lønnstilskudd kan gis til arbeidsgivere som ansetter personer som har problemer med å komme inn på arbeidsmarkedet på ordinære lønns- og arbeidsvilkår, eller som beholder arbeidstakere med nedsatt arbeidsevne som står i fare for å falle ut av arbeidslivet etter 12 måneder med full eller gradert sykmelding (Arbeids- og sosialdepartementet 2015). Tiltaksdeltakeren skal utføre ordinære arbeidsoppgaver, og lønnstilskuddet skal kompensere for arbeidstakerens lavere produktivitet i en avgrenset periode. Tilskuddet kan gis i inntil ett år, men inntil to år for personer med nedsatt arbeidsevne, og deltakerne kan være midlertidig ansatt like lenge dersom det er behov for «en særlig utprøving av arbeidsevnen». Oppfølging fra Nav skal tilpasses den enkelte deltakerens og virksomhetens behov, og det kan også gis oppfølgingsbistand gjennom andre arbeidsmarkedstiltak. For ordinære arbeidssøkere skal tilskuddet utgjøre 40 prosent av lønnskostnadene i inntil seks måneder og deretter 30 prosent. For personer med nedsatt arbeidsevne skal det utgjøre 60 prosent av lønnskostnadene i inntil tolv måneder og deretter 50 prosent.
Regelverksendringer i perioden
Det nåværende tiltaket «midlertidig lønnstilskudd» erstattet «tidsbegrenset lønnstilskudd» fra 1.1.2016. Adgangen til midlertidig ansettelse for deltakerne ble da utvidet. Tidligere kunne bare de som hadde nedsatt arbeidsevne være midlertidig ansatt, og bare i ett år ved behov for «en særlig utprøving av arbeidsevnen». Dette ble endret til ett år for ordinære arbeidssøkere og tre år for personer med nedsatt arbeidsevne. Formålet med endringen var å «gjøre det lettere å etablere nye lønnstilskuddsplasser» (Arbeids- og sosialdepartementet 2014: 78). Samtidig ble den maksimale tilskuddssatsen for personer med nedsatt arbeidsevne hevet fra 60 prosent av lønnskostnadene til 75 prosent. Formålet med dette var å «gjøre flere med nedsatt arbeidsevne attraktive for arbeidsgivere».
Fra 1.7.2019 ble maksimal varighet på midlertidig lønnstilskudd for personer med nedsatt arbeidsevne redusert fra tre til to år, og det samme gjelder retten til midlertidig ansettelse. Samtidig ble de maksimale tilskuddssatsene på 50 prosent for ordinære arbeidssøkere og 75 prosent for personer med nedsatt arbeidsevne fjernet, og det ble innført faste tilskuddssatser (se over). Disse er lavere enn de tidligere maksimale satsene, men noe høyere enn tilskuddet faktisk hadde vært i gjennomsnitt.
Forsøket «AAP som lønnstilskudd» ble gjennomført i noen fylker fra 2013 til utgangen av 2018 (Lillebø og Berg 2020). Formålet med forsøket var å øke tilknytningen til arbeidsmarkedet for personer med en helserelatert nedsatt arbeidsevne, og personer under 30 år skulle prioriteres. Perioden med lønnstilskudd hadde en maksimal varighet på tre år, og deltakerne kunne være midlertidig ansatt like lenge. Tilskuddet skulle utgjøre 40 prosent av lønnskostnadene.
Tredobling av personer med nedsatt arbeidsevne på midlertidig lønnstilskudd
Navs statistikk viser en betydelig økning i antall deltakere på midlertidig lønnstilskudd det siste tiåret (figur 1). Økningen har i all hovedsak kommet blant personer med nedsatt arbeidsevne. Antall deltakere i denne gruppen økte fra 1 600 i 2013 til 5 700 i 2021, og ble dermed mer enn tredoblet. Merk at det også har vært en økning i antall personer med nedsatt arbeidsevne som deltar på varig lønnstilskudd, som ikke blir studert i denne artikkelen (evaluert i Proba 2024). Når det gjelder ordinære arbeidssøkere har antallet ligget nokså stabilt på omkring 1 500–2 000. Særlig i denne gruppen svinger antall deltakere med konjunkturene i arbeidsmarkedet. Reduserte bevilgninger etter pandemien førte til en kraftig nedgang i 2023 både for ordinære arbeidssøkere og personer med nedsatt arbeidsevne.
Disse endringene har medført at det nå er langt flere deltakere på midlertid lønnstilskudd som har nedsatt arbeidsevne enn som er ordinære arbeidssøkere. Vridningen må sees i lys av at den nevnte satsingen, i hvert fall siden desember 2014, på å øke bruken av midlertidig lønnstilskudd blant personer med nedsatt arbeidsevne.
Merk at vi her viser beholdningenav deltakere på et gitt tidspunkt. Varigheten på tiltaket er imidlertid ulik for ordinære arbeidssøkere og personer med nedsatt arbeidsevne. Sistnevnte gruppe har mulighet til å delta på tiltaket i inntil to år (tidligere tre år), mens ordinære arbeidssøkere kun kan det i ett år. Hvis man i stedet ser på antall som starter på tiltaket i løpet av et år, er forskjellene mindre. Eksempelvis i 2020 var det 3 400 ordinære arbeidssøkere som begynte på midlertidig lønnstilskudd, mot 4 500 med nedsatt arbeidsevne (ikke vist i figur).
Figur 1. Antall deltakere på midlertidig og varig lønnstilskudd, etter hovedgruppe og år. Gjennomsnittlig beholdning av deltakere per måned *)
*) Et lite antall deltakere på «tilskudd til sommerjobb» (innført i 2020) er ikke tatt med.
**) Inkl. forsøket «AAP som lønnstilskudd».
Kilde: Nav
Problemstillinger
Tidligere analyser med et noe annerledes design har vist at andelen som kommer i jobb etter tiltak er høyere for midlertidig lønnstilskudd enn for andre tiltak (Nossen mfl. 2021; Nossen 2023). Vi forventer derfor at en relativt høy andel av deltakerne kommer i vanlig jobb etterpå, og slutter å være registrert hos Nav. I tråd med de tidligere analysene forventer vi også at andelen er betydelig høyere blant ordinære arbeidssøkere enn blant deltakere med nedsatt arbeidsevne (Bråthen 2023). Men målet med midlertidig lønnstilskudd (og andre arbeidsmarkedstiltak) er ikke bare at flest mulig skal komme i jobb, men også at de skal få en stabil og mer varig tilknytning til det ordinære arbeidslivet. En viktig problemstilling er derfor om det er mulig å måle på en god måte hvor stor andel av deltakerne som oppnår en stabil arbeidstilknytning.
Økningen i antall deltakere på midlertidig lønnstilskudd det siste tiåret gjør det også aktuelt å undersøke om andelen som oppnår en stabil arbeidstilknytning varierer over tid. Siden deltakergruppen har dreiet noe fra å ha en overvekt av ordinære arbeidssøkere til et økende antall deltakere med nedsatt arbeidsevne, undersøkes dette separat for de to hovedgruppene.
Et annet viktig spørsmål er hvordan overgangen til vanlig jobb påvirkes av ulike kjennetegn. Gjennomførte effektstudier peker i retning av at midlertidig lønnstilskudd har positive effekter for ordinære arbeidssøkere, herunder både unge og innvandrere (von Simson 2023). Effekter kan imidlertid variere mellom ulike innvandrergrupper, for eksempel arbeidsinnvandrere og personer med flyktningbakgrunn. Det er også positive funn for personer med nedsatt arbeidsevne, men her er det gjort færre studier. Når det gjelder andre personkjennetegn, er det sannsynlig at blant annet utdanningsnivå har betydning. I tillegg vil vi undersøke betydningen av tidligere deltakelse på andre tiltak.
Data og metode
Data
Analysen baseres på månedlige opplysninger fra saksbehandlingsverktøyet Arena. Herfra henter vi alle deltakere på midlertidig lønnstilskudd i årene 2013–2020 som ikke deltok på lønnstilskudd året før. Midlertidig lønnstilskudd omfatter både det nåværende tiltaket med samme navn (70 % av populasjonen) og det tidligere tiltaket «tidsbegrenset lønnstilskudd» (28 %). Den nå avviklede forsøksordningen med AAP som lønnstilskudd er også inkludert (2 %). Følgende kjennetegn i startmåneden tas med til bruk i en regresjonsanalyse (se under): Hovedgruppe (ordinær arbeidssøker, person med nedsatt arbeidsevne eller «andre på tiltak»[4] «Andre på tiltak» omfatter primært sykmeldte som har et arbeidsforhold, og dermed ikke er arbeidssøkere. At de deltar på midlertidig lønnstilskudd antas å skulle kompensere for redusert produktivitet den første tiden etter avsluttet sykmelding.), høyeste påbegynte utdanningsnivå (selvrapportert), deltakelse på andre tiltak året før, og om de mottok dagpenger, AAP eller tiltakspenger samme måned eller måneden før. I tillegg benyttes opplysninger om kjønn, alder, bostedsfylke, sivilstatus, innvandring, landbakgrunn, startår og startmåned, samt om aktive arbeidsforhold og mottak av uføretrygd.
Følgende utelates fra analysen:
Personer under 18 år eller over 56 år (antall observasjoner reduseres med 3 500)
Ikke bosatte ved utgangen av observasjonsperioden (-600)
Personer som mottok hel eller gradert uføretrygd når de startet på midlertidig lønnstilskudd (-1 000)
For personer som deltok på midlertidig lønnstilskudd flere ganger i perioden tas bare første deltakelse med (-2 200)
Vi ender da opp med i alt 59 745 observasjoner.
Metode
Metoden som benyttes er sekvensanalyse (se faktaboks). Dette er en deskriptiv og eksplorerende metode som egner seg godt for å identifisere typer av forløp. Den kan også kombineres med regresjonsanalyse for å belyse mulige årsakssammenhenger. Sekvensanalyse har vært benyttet i flere tidligere analyser av tiltaksdeltakelse, både blant ordinære arbeidssøkere (Nossen mfl. 2021) og personer med nedsatt arbeidsevne (Nossen 2023).
Data organiseres som en sekvens av månedlige observasjoner som hver utgjør én person. Hver person kan være i én av flere, gjensidig utelukkende statuser måned for måned. Følgende statusinndeling er valgt, sortert etter antatt avstand fra «vanlig» jobb uten å være registrert hos Nav:
Jobb uten Nav-registrering
Midlertidig lønnstilskudd
Andre tiltak
Annet
«Jobb uten Nav-registrering» omfatter alle aktive arbeidsforhold uansett stillingsprosent, men kun for personer som ikke samtidig er registrert med arbeidsrettet oppfølging eller uføretrygd hos Nav. Dette er en relativt «streng» definisjon av arbeid som ikke omfatter delvis ledige eller andre som har et aktivt arbeidsforhold i tillegg til å være registrert hos Nav. På den annen side er det ikke stilt krav til avtalt arbeidstid. Også personer med små stillinger vil dermed kunne ha denne statusen, så lenge de ikke er registrert hos Nav.
Det skilles ikke på om jobben er i samme virksomhet som mottar lønnstilskuddet eller i en annen virksomhet. Vi antar imidlertid at «jobb uten Nav-registrering» allerede første måned etter deltakelse på lønnstilskudd vil være i samme virksomhet (eventuelt også samme stilling). Motsatt antar vi at «jobb uten Nav-registrering» som starter to eller flere måneder etter deltakelse på lønnstilskudd, vil være i en annen virksomhet.
Inndelingen i fire statuser innebærer at vi mister noe informasjon som en mer finmasket inndeling kunne gitt. Spesielt er «annet» en nokså vid restkategori som omfatter både ordinære arbeidssøkere (ikke på tiltak), personer med nedsatt arbeidsevne (ikke på tiltak) og mottakere av hel eller delvis uføretrygd, samt personer som har sluttet å sende meldekort og dermed ikke er registrert med Nav-status, men heller ikke med et aktivt arbeidsforhold. Denne informasjonen ble imidlertid ofret for i stedet å få fram mer informasjon om hvordan overgangene mellom lønnstilskudd og vanlig jobb arter seg. «Midlertidig lønnstilskudd» omfatter alle som deltar på tiltaket uansett om de er registrert med et aktivt arbeidsforhold i samme måned eller ikke. «Andre tiltak» omfatter alle andre statlige arbeidsmarkedstiltak.
Vi følger så hver person i tre år (36 måneder) fra første måned på midlertidig lønnstilskudd. I sekvensanalysen identifiseres de vanligste typer forløp blant tiltaksdeltakerne i løpet av denne perioden. Vi undersøker hvor stor andel av deltakerne som har hver type forløp, og hvordan dette varierer med kjennetegn og over tid.[5] Forløpene kan påvirkes både av vanlige konjunktursvingninger i arbeidsmarkedet og av de spesielle forholdene på arbeidsmarkedet under koronapandemien, da det var uvanlig mange permitterte. Dette må det tas hensyn til ved tolkning av resultatene. Siden vi benytter alle startårene 2013–2020, blir det åtte ulike observasjonsperioder, fra den første i 2013–2016 til den siste i 2020–2023.
Sekvensanalysen
Sekvensanalyse er en metode som er godt egnet til å analysere helhetlig hvordan personer beveger seg mellom ulike statuser over tid (Cornwell 2015; Abbott 1995). Først konstrueres det en matrise som angir «ulikheten» mellom hvert par av sekvenser i utvalget. Til dette benytter vi standardmetoden «optimal matching» og faktiske overgangsrater mellom statuser. Deretter foretas en klyngeanalyse for å gruppere sekvenser som er relativt like hverandre. Metoden fanger primært opp om personene er «like» med hensyn til hvor mange måneder de er i hver av de fire statusene, men også med hensyn til hvilken rekkefølge de beveger seg i fra en status til en annen. Her benytter vi en standardmetode kalt «hierarkisk Ward-analyse justert med PAM-algoritmen».
Av kapasitetshensyn ble sekvensanalysen kjørt på et representativt utvalg av populasjonen på 10 000 observasjoner. Det foretrukne antallet klynger er dels basert på statistiske kvalitetsmål og dels på skjønn. Fra 3 til 8 klynger ble testet. Kvalitetsmålet var best med 3 klynger (ASW = 0,49), men det ble for grovt til å gi særlig nyttig informasjon. Den nest beste løsningen med 6 klynger (ASW = 0,41) ga mer interessant informasjon om forløpene og ble derfor valgt. Klyngene ble gitt navn ut fra hva som er typiske forløp, det vil si de vanligste forløpene innen hver klynge (jf. figur 3 og informasjon om de individuelle forløpene, ikke vist). Det er disse betegnelsene vi bruker når vi beskriver og tolker klyngene.
Det gjennomføres også en regresjonsanalyse (se faktaboks) for å undersøke hvordan type forløp påvirkes av diverse kjennetegn når alle andre kjennetegn holdes konstante. Det regresjonsanalysen viser er hvordan ulike kjennetegn påvirker sannsynligheten for at en deltaker har en bestemt type forløp i treårsperioden fra han eller hun startet på tiltaket. Den viser altså ikke kausale effekter av å delta på midlertidig lønnstilskudd for ulike grupper.
Regresjonsanalysen
I regresjonsanalysen er det flere mulige utfall, nærmere bestemt de seks typene forløp vi identifiserte i sekvensanalysen. Det benyttes en metode som er egnet i slike tilfeller, kalt multinomisk logistisk regresjon. For å gjøre tolkingen lettere, presenteres resultatene som gjennomsnittlige marginaleffekter. Gjennomsnittlig marginaleffekt gir uttrykk for i hvilken grad et kjennetegn påvirker sannsynligheten for utfallet, sammenlignet med referansekategorien for dette kjennetegnet, alt annet likt. For eksempel vil en gjennomsnittlig marginaleffekt for «kvinne» gi endringen i sannsynlighet for kvinner sammenlignet med sannsynligheten for menn. En gjennomsnittlig marginaleffekt på -0,1 for «kvinne» betyr da at sannsynligheten for å ha denne typen forløp, gitt at andre kjennetegn som alder og utdanning holdes konstant, er 10 prosentpoeng lavere for kvinner enn for menn.
Resultatene presenteres med tre ulike signifikansnivåer. I omtalen av resultatene tar vi utgangspunkt i et signifikansnivå på 5 prosent, det vil si kjennetegn som i tabellene er vist med *, ** eller ***.
I regresjonsanalysen kan vi blant annet kontrollere for hvilken hovedgruppe deltakerne tilhørte når de startet på tiltaket. Dette er viktig fordi ordinære arbeidssøkere og personer med nedsatt arbeidsevne i utgangspunktet har ulik sannsynlighet for å komme i ordinært arbeid. Vi benytter også informasjon om hvilke tiltak deltakerne tidligere har deltatt på, siden midlertidig lønnstilskudd kan brukes som siste ledd i en kjede av tiltak. Videre har noen studier funnet at arbeidsmarkedstiltak har best effekt når arbeidsledigheten er lav (von Simson 2023). I regresjonsanalysen kontrollerer vi for startmåned/-år, som antas å fange opp mye av variasjonen over tid på nasjonalt nivå, og i tillegg kontrollerer vi for fylke. Et alternativ kunne vært å kontrollere for nasjonal eller lokal arbeidsledighet i måneden hver person startet på midlertidig lønnstilskudd.
Endringer i sammensetningen av deltakergruppen
I hele perioden 2013–2020 startet om lag 60 000 personer på midlertidig lønnstilskudd. Kjennetegn for populasjonen totalt og fordelt på startår er vist i vedlegg (tabell V1). To tredjedeler er menn, og antallet synker svakt med alderen. Andelen med nedsatt arbeidsevne har økt relativt jevnt fra 39 prosent i 2013 til 55 prosent i 2020, mens andelen ordinære arbeidssøkere er tilsvarende redusert. «Andre på tiltak» er stabil på omkring 4 prosent. Dreiningen fra flest ordinære arbeidssøkere til flere med nedsatt arbeidsevne kan ha ført til at andelen som oppnår en stabil arbeidstilknytning er redusert. Dette tas det hensyn til i regresjonsanalysen ved å foreta separate analyser for ordinære arbeidssøkere og deltakere med nedsatt arbeidsevne.
Det er også endringer i sammensetningen etter andre kjennetegn som kan påvirke andelen som oppnår en stabil arbeidstilknytning. Blant annet har andelen innvandrere fra landgruppe 2 (utenfor EØS-området) økt fra 17 prosent i 2013-kohorten til 28 prosent i 2020-kohorten. Andelen innvandrere fra både landgruppe 1 og 2 er imidlertid betydelig høyere i gruppen av ordinære arbeidssøkere (totalt henholdsvis 11 og 24 prosent, ikke vist) enn blant dem med nedsatt arbeidsevne (4 og 16 prosent, ikke vist). Videre er det en økende andel over tid som har høyere påbegynt utdanning, mens en synkende andel har videregående skole som høyeste utdanningsnivå. Dette kan bidra til at en økende andel oppnår en stabil arbeidstilknytning, men i regresjonsanalysen vil det kontrolleres for utdanningsnivå. I tillegg er det en del med ukjent utdanningsnivå, og særlig gjelder det 2019 og 2020.
Det er også endringer i hvor mange som mottok ulike ytelser ved start på tiltaket. Andelen som mottok AAP samme måned eller måneden før de begynte på midlertidig lønnstilskudd, sank fra 33 prosent i 2013 til 26 prosent i 2020. Dette er spesielt påfallende siden andelen med nedsatt arbeidsevne har økt i samme periode. Blant deltakere med nedsatt arbeidsevne alene, var det en nedgang i andelen med AAP fra 74 prosent til 45 prosent. Innstrammingen i AAP-regelverket fra 1.1.2018 er antagelig den viktigste forklaringen på dette, siden mesteparten av nedgangen blant deltakere med nedsatt arbeidsevne fant sted mellom 2017 og 2019.[6] Det var også en markant nedgang fra 2013 til 2014. Det kan også tenkes at forsinkelser i saksbehandlingen har bidratt. Samtidig var det en økende andel som mottok tiltakspenger eller var registrert med arbeidsrettet oppfølging hos Nav uten å motta noen av de aktuelle ytelsene (de kan ha mottatt andre Nav-ytelser som uføretrygd, sykepenger, overgangsstønad, sosialhjelp og kvalifiseringsstønad). Det er vanskelig å si om endringene knyttet til ytelser har påvirket hvor mange av deltakerne som oppnår en stabil arbeidstilknytning, men i regresjonsanalysen vil det bli kontrollert for ytelse.
Betydelige forskjeller mellom de to hovedgruppene
Vi begynner med å se overordnet på hva som skjer med deltakerne på midlertidig lønnstilskudd måned for måned i treårsperioden, når vi bare skiller mellom ordinære arbeidssøkere (figur 2a) og deltakere med nedsatt arbeidsevne (figur 2b). Første måned deltar alle i begge grupper på midlertidig lønnstilskudd, men etter hvert havner stadig flere i andre statuser. Som ventet er det betydelige forskjeller mellom de to hovedgruppene.
Etter 12 måneder er mer enn 6 av 10 blant de ordinære arbeidssøkerne i vanlig jobb og ikke lenger registrert hos Nav. Andelen holder seg stabil i resten av observasjonsperioden. Andelen i denne gruppen som er i jobb uten Nav-registrering gjør et hopp tre måneder etter tiltaksstart, og nye, mindre hopp etter 6 og 12 måneder. Dette kan skyldes at arbeidsgivere må søke om å få utbetalt midlertidig lønnstilskudd i perioder på tre måneder av gangen. Det ser derfor ut til at relativt mange på disse tidspunktene går over til vanlig ansettelse uten lønnstilskudd. Omkring 1 av 4 får etter hvert status «annet», det vil si at de hverken deltar på tiltak hos Nav eller er registrert med vanlig jobb uten å være registrert hos Nav. Få blant de ordinære arbeidssøkerne deltar i andre tiltak enn midlertidig lønnstilskudd.
I gruppen med nedsatt arbeidsevne er langt flere fremdeles på midlertidig lønnstilskudd etter 12 måneder. De kan maksimalt være på tiltaket i to år (tre år før 2016), men noen kan ha flere perioder med et opphold imellom. Etter 12 måneder er om lag 1 av 4 i vanlig jobb uten å være registrert hos Nav, men andelen øker noe utover i oppfølgingsperioden. I denne gruppen er det flere som deltar i andre tiltak, men de fleste er mesteparten av tiden i «annet»-statusen. Av disse er flertallet registrert med nedsatt arbeidsevne uten å delta i tiltak (ikke vist). Igjen ser vi «hopp» etter 3 og 6 måneder, men her er det i større grad andelen i «annet»-statusen eller «andre tiltak» som øker, mens det er en jevnere utvikling i andelen som er i vanlig jobb. Dette tyder på at avtaler om midlertidig lønnstilskudd i gruppen med nedsatt arbeidsevne oftere avsluttes etter 3 eller 6 måneder uten at personene oppnår vanlig ansettelse.[7] De relativt få deltakerne på forsøket «AAP som lønnstilskudd» viser et tilsvarende bilde, men sammenlignet med alle med nedsatt arbeidsevne kommer noen færre i forsøksgruppen i vanlig jobb, og de bruker lenger tid på det. Dette kan henge sammen med helsemessige utfordringer. Videre er en større andel fremdeles på midlertidig lønnstilskudd ved utgangen av observasjonsperioden.
Figur 2. Deltakere på midlertidig lønnstilskudd med start i 2013–2020. Statusfordeling måned for måned i tre år (N=59 745). Andel av hver hovedgruppe *)
*) «Andre på tiltak» (tredje hovedgruppe, ikke vist) har en lignende statusfordeling som for ordinære arbeidssøkere.
Kilde: Nav
Den tredje gruppen, «andre på tiltak», er som nevnt liten og har langt på vei samme statusfordeling som ordinære arbeidssøkere (ikke vist i figur). Dette er kanskje noe overraskende siden de fleste av dem er langtidssykmeldte. Den viktigste forskjellen er at det blant «andre på tiltak» er noen færre som har status «annet», og flere deltar på andre tiltak. Gruppen omfatter i hovedsak personer som er sykmeldt når de begynner på midlertidig lønnstilskudd, og som får lønnstilskudd med formål om å beholde et arbeidsforhold de allerede har.
Etter tre år er drøyt halvparten (54 %) av deltakerne i vanlig jobb og ikke lenger registrert hos Nav (tabell 1). Andelen er som forventet lavere i gruppen med nedsatt arbeidsevne (41 %) enn i de to andre gruppene (63–66 %). Dette motsvares hovedsakelig av at flere med nedsatt arbeidsevne er i «annet»-statusen etter tre år. Det betyr at de kan være registrert som ordinære tiltaksdeltakere eller med nedsatt arbeidsevne uten å delta på tiltak, eller motta uføretrygd. De kan også ha sluttet å registrere seg hos Nav uten å ha et aktivt arbeidsforhold. I alt er tre prosent fortsatt på midlertidig lønnstilskudd etter tre år, og åtte prosent deltar på andre tiltak.
I alt |
Ordinære arbeidssøkere |
Personer med nedsatt arbeidsevne |
Andre på tiltak |
|
|---|---|---|---|---|
I alt |
100,0 |
100,0 |
100,0 |
100,0 |
Jobb uten Nav-registrering |
54,5 |
66,0 |
40,8 |
63,2 |
Midlertidig lønnstilskudd |
2,7 |
1,5 |
4,0 |
2,4 |
Andre tiltak |
7,6 |
5,2 |
10,4 |
7,5 |
Annet |
35,1 |
27,3 |
44,7 |
26,9 |
Kilde: Nav
Seks typer forløp
Her følger en beskrivelse av de seks typene forløp vi identifiserte i sekvensanalysen (figur 3).
Stabil arbeidstilknytning (40 % av det totale utvalget): Fra 12 måneder og ut observasjonsperioden er de aller fleste i denne klyngen i vanlig jobb og ikke lenger registrert hos Nav. En naturlig tolkning er derfor at den omfatter personer som oppnår en stabil tilknytning til det ordinære arbeidslivet. Så mange som 4 av 10 har denne typen forløp, som dermed er det klart vanligste forløpet. De fleste går direkte fra lønnstilskudd én måned til vanlig jobb neste måned (ikke vist). Vi kan derfor anta at flertallet fortsetter i samme virksomhet/stilling som i tiltaksperioden, men det gjelder ikke alle. Vi ser også de samme «hoppene» etter 3, 6 og 12 måneder som vi så for hele populasjonen (jf. figur 2).
Andelen med denne typen forløp er, som forventet, høyere blant ordinære arbeidssøkere (54 %) enn blant personer med nedsatt arbeidsevne (23 %) (tabell V2 i vedlegg). Andelen er for begge grupper lavere enn andelen som etter tre år er i vanlig jobb uten Nav-registrering (henholdsvis 66 % og 41 %, jf. tabell 1). Det viser at det er en del flere som kommer i jobb etter hvert, men med en mer kortvarig arbeidstilknytning innenfor treårsperioden vi følger deltakerne. En lengre oppfølgingsperiode kunne gitt en høyere eller lavere andel med stabil arbeidstilknytning.
Forsinket til jobb (14 %): Dette er det tredje vanligste forløpet. Her er et stort flertall i vanlig jobb innen et par år, men etter å ha vært i «annet»-statusen en periode. Ut fra dette kan vi anta at de fleste går over i en annen virksomhet/stilling enn den de hadde i tiltaksperioden. Det er vanskelig å si noe om hvor stabil arbeidstilknytning de får, til det er oppfølgingsperioden i analysen for kort.
Kortvarig jobb (11 %): De fleste med denne typen forløp kommer raskt i vanlig jobb, men etter noen måneder eller mer går de over i «annet»-statusen. Relativt få er tilbake i vanlig jobb ved utgangen av perioden. Også her ser vi «hopp» etter 3, 6 og 12 måneder, og igjen går de fleste direkte over i vanlig jobb og derfor sannsynligvis i samme virksomhet/stilling som i tiltaksperioden.
Figur 3. Et representativt utvalg (N=10 000) av deltakere på midlertidig lønnstilskudd med start i 2013–2020. Statusfordeling for hver klynge måned for måned i tre år. Andel av hver klynge (venstre akse) og prosentandel av hele utvalget (overskriftene)
Kilde: Nav
Langvarig midlertidig lønnstilskudd (8 %): De fleste med denne typen forløp har nedsatt arbeidsevne og dermed mulighet til å delta på midlertidig lønnstilskudd i mer enn 12 måneder. Det er imidlertid mulig å ha flere perioder i tiltaket, så «langvarig» innebærer ikke nødvendigvis én lang, sammenhengende periode. Vi ser et markant fall i andelen på midlertidig lønnstilskudd etter 24 måneder, som henger sammen med makstiden på tiltaket. Ved utgangen av treårsperioden er det betydelig færre på midlertidig lønnstilskudd, men ellers varierer utfallene. Flest er i «annet»-statusen, mens en mindre andel er i vanlig jobb eller deltar i andre tiltak.
Mest andre tiltak (7 %): De som har denne typen forløp deltar i andre tiltak etter å ha vært på midlertidig lønnstilskudd, og ofte over lengre tid. Mange har også perioder i «annet»-statusen, og få kommer i vanlig jobb i løpet av tre år.
Mest inaktiv (21 %): Dette er det nest vanligste forløpet. Fra 12 måneder og ut treårsperioden er det store flertallet med denne typen forløp i «annet»-statusen. Svært få kommer i vanlig jobb.
Hvordan påvirkes forløpet av ulike kjennetegn?
Vi undersøker videre hvordan sannsynligheten for å ha de ulike typene forløp varierer med kjennetegn. Resultatene er presentert i form av gjennomsnittlige marginaleffekter (tabell V3a-c i vedlegg). For hvert kjennetegn viser de endring i prosentpoeng i sannsynligheten for å ha en type forløp, sammenlignet med en referansekategori, når alle andre kjennetegn holdes konstant. Rene fordelinger etter kjennetegn, uten å kontrollere for noe, er også gitt i vedlegg (tabell V2).
I det følgende fokuserer vi i hovedsak på forløpet Stabil arbeidstilknytning.
Gruppetilhørigheten har som ventet stor betydning
Som ventet finner vi at det å ha nedsatt arbeidsevne når man starter på midlertidig lønnstilskudd, gir en betydelig lavere sannsynlighet for forløpet Stabil arbeidstilknytning (tabell V3a i vedlegg). Sannsynligheten reduseres med 24 prosentpoeng sammenlignet med ordinære arbeidssøkere, og ingen andre kjennetegn er i nærheten av å ha så stor betydning. Nedsatt arbeidsevne reduserer også sannsynligheten for Kortvarig jobb, mens sannsynligheten for alle andre forløp øker (Forsinket til jobb, Langvarig midlertidig lønnstilskudd, Mest andre tiltak og Mest inaktiv). Alle disse resultatene er statistisk svært signifikante. Siden gruppetilhørigheten har så stor betydning, har vi foretatt separate regresjonsanalyser for ordinære arbeidssøkere (tabell V3b) og personer med nedsatt arbeidsevne (tabell V3c). Den tredje gruppen, «andre på tiltak», skiller seg lite fra ordinære arbeidssøkere.[8] Sammenlignet med ordinære arbeidssøkere har «andre på tiltak» en noe større sannsynlighet for Langvarig midlertidig lønnstilskudd og noe lavere sannsynlighet for Mest inaktiv. I det følgende vil vi kun referere til resultatene fra de separate analysene.
Dagpengemottakere oppnår i større grad en stabil arbeidstilknytning
For ordinære arbeidssøkere gir mottak av dagpenger samme måned som start på midlertidig lønnstilskudd eller måneden før, sammenlignet med å være registrert hos Nav uten å motta noen av de aktuelle ytelsene, 6 prosentpoeng høyere sannsynlighet for Stabil arbeidstilknytning. Noe overraskende finner vi omtrent det samme for mottak av tiltakspenger og personer som ikke var registrert hos Nav måneden før de startet på lønnstilskudd.
For deltakere på midlertidig lønnstilskudd med nedsatt arbeidsevne gir mottak av AAP lavere sannsynlighet for forløp av typen Stabil arbeidstilknytning, Forsinket til jobb og Kortvarig jobb, og økt sannsynlighet for Mest inaktiv. Dette bør ses i lys av tilsvarende funn om mottak av AAP blant tiltaksdeltakere med nedsatt arbeidsevne generelt (Nossen 2023).
Deltakelse på andre tiltak har en tilsynelatende negativ påvirkning
Deltakelse på enkelte andre tiltak året før lønnstilskudd gir lavere sannsynlighet for Stabil arbeidstilknytning. Det gjelder oppfølgingstiltak og arbeidstrening for ordinære arbeidssøkere, og arbeidsforberedende trening for gruppen med nedsatt arbeidsevne. Ingen av tiltakene har en positiv påvirkning på sannsynligheten. Men disse kjennetegnene fanger kanskje først og fremst opp at de som deltok på andre tiltak året før hadde behov for kvalifiserende tiltak før de kunne begynne på lønnstilskudd, og det er usikkert i hvilken grad tiltaksdeltakelsen har kunnet kompensere for det.
Menn med nedsatt arbeidsevne oppnår en stabil arbeidstilknytning oftere enn kvinner
Av andre kjennetegn finner vi at kvinner i gruppen med nedsatt arbeidsevne har 7 prosentpoeng lavere sannsynlighet for Stabil arbeidstilknytning enn menn, og 11 prosentpoeng høyere sannsynlighet for Mest inaktiv. En mulig forklaring kan være at kvinnelige deltakere på midlertidig lønnstilskudd har større helsemessige utfordringer enn mannlige, selv om begge her tilhører gruppen med nedsatt arbeidsevne. Kjønn har derimot ingen påvirkning på noen typer forløp for ordinære arbeidssøkere.
Økende alder gir lavere sannsynlighet for en stabil arbeidstilknytning
Sannsynligheten for forløpet Stabil arbeidstilknytning blant ordinære arbeidssøkere synker generelt med alderen, men er høyest for aldersgruppen 25–29 år. Blant personer med nedsatt arbeidsevne er det i stedet – noe overraskende – aldersgruppen 40–44 år som skiller seg ut med klart høyest sannsynlighet for Stabil arbeidstilknytning. Samtidig har aldersgruppene over 45 år i begge hovedgrupper høyest sannsynlighet for Mest inaktiv.
Høyere utdanning øker sannsynligheten for en stabil arbeidstilknytning
Høyeste påbegynte utdanningsnivå har også betydning. Ordinære arbeidssøkere med påbegynt høyere utdanning både over og under 4 år har høyere sannsynlighet for forløpet Stabil arbeidstilknytning. Derimot er det ingen forskjell på personer med grunnskole eller videregående skole som høyeste nivå. Blant personer med nedsatt arbeidsevne gir høyere utdanning over 4 år en lavere sannsynlighet for Mest inaktiv, mens grunnskole som høyeste påbegynte utdanning gir lavere sannsynlighet for Mest andre tiltak. Disse resultatene må imidlertid tolkes med varsomhet siden opplysningene om høyeste påbegynte utdanning er selvrapporterte, og det er en betydelig andel med ukjent utdanning. Andelen med ukjent utdanning er høyest for «andre på tiltak», men høyere blant dem med nedsatt arbeidsevne enn blant ordinære arbeidssøkere.
Ordinære arbeidssøkere fra landgruppe 2 får sjeldnere en stabil arbeidstilknytning
Blant de ordinære arbeidssøkerne finner vi at innvandrere fra landgruppe 2 (utenfor EØS-området) har 9 prosentpoeng lavere sannsynlighet enn norskfødte for Stabil arbeidstilknytning, og noe høyere sannsynlighet for Forsinket til jobb og Kortvarig jobb (tabell V3b i vedlegg). Ordinære arbeidssøkere fra landgruppe 1 (vestlige land) har på sin side like høy sannsynlighet for Stabil arbeidstilknytning som norskfødte, men lavere sannsynlighet for Mest andre tiltak. Blant deltakere med nedsatt arbeidsevne har innvandrere fra landgruppe 1 lavere sannsynlighet for Forsinket til jobb, mens de fra landgruppe 2 har høyere sannsynlighet for Mest andre tiltak (tabell V3c). Det var imidlertid ingen forskjell fra norskfødte når det gjelder Stabil arbeidstilknytning.
Tendens til redusert sannsynlighet for å oppnå en stabil arbeidstilknytning
Vi undersøker også om forløpet påvirkes av hvilken måned/år deltakerne startet på midlertidig lønnstilskudd, kontrollert for alle andre kjennetegn. Når vi ser på dette separat for hver hovedgruppe, kan vi anta at de gjennomsnittlige marginaleffektene fanger opp betydningen av endringer over tid som påvirker sannsynligheten for å ha et gitt forløp. Dette kan for eksempel være som følge av konjunkturene i arbeidsmarkedet. Vi begrenser oss her til å se på sannsynligheten for Stabil arbeidstilknytning. Blant ordinære arbeidssøkere finner vi at denne sannsynligheten er lavere for startåret 2013, altså for observasjonsperioden 2013–2016, enn de påfølgende årene (figur 4). Sannsynligheten viser en viss synkende tendens gjennom startår 2018 og 2019, for så å stige igjen for startår 2020.[9] Få av månedene er statistisk signifikante, men det henger sammen med at det er få observasjoner per måned (totalt 96 måneder). De sistnevnte svingningene kan skyldes utviklingen på arbeidsmarkedet under og etter pandemiårene, siden de som startet på lønnstilskudd for eksempel i 2018 vil ha en oppfølgingsperiode fram til 2021.
Også blant deltakere med nedsatt arbeidsevne finner vi en viss synkende sannsynlighet for forløpet Stabil arbeidstilknytning gjennom startår 2018 og 2019. Koronapandemien er antagelig den viktigste forklaringen på dette. Men i gruppen med nedsatt arbeidsevne ser det ut til å være en synkende tendens helt fra startår 2015 (observasjonsperiode 2015–2018) og fram til 2019 (observasjonsperiode 2019–2022) (se lineær trendlinje i figuren). Vi kommer tilbake til hvordan dette kan tolkes i neste avsnitt.
Figur 4. Resultater fra regresjonsanalysen (N=10 000). Sannsynlighet for forløp av typen Stabil arbeidstilknytning, etter hovedgruppe og startmåned. Gjennomsnittlige marginaleffekter i prosentpoeng (multiplisert med 100) med lineære trendlinjer. Referansekategori: Januar 2013
Kilde: Nav
Oppsummering og diskusjon
I denne artikkelen har vi studert hvordan det går med deltakere på midlertidig lønnstilskudd i et treårsperspektiv. En konklusjon er at sekvensanalyse fungerer godt til å identifisere deltakere som oppnår en stabil tilknytning til det ordinære arbeidslivet. Det henger sammen med at metoden er velegnet til å analysere oppfølgingsperioden helhetlig, i stedet for bare å ta utgangspunkt i om en person har et arbeidsforhold på bestemte tidspunkter, som for eksempel 6 måneder etter avslutning av tiltaket. Metoden er imidlertid sårbar for hvilke valg som gjøres med hensyn til avgrensning av populasjon/utvalg og oppfølgingsperiode. Dette kommer vi tilbake til under.
Hovedfunnet er at 40 prosent av deltakerne på midlertidig lønnstilskudd oppnår en stabil arbeidstilknytning i løpet av tre år. Dette baseres på at det ble identifisert en klynge hvor de aller fleste er i vanlig jobb og ikke lenger registrert hos Nav fra 12 måneder og ut observasjonsperioden. Denne klyngen omfatter dermed forløp av typen Stabil arbeidstilknytning. Det er imidlertid viktig å skille mellom de to hovedgruppene av deltakere, det vil si ordinære arbeidssøkere på den ene siden og dem med nedsatt arbeidsevne på den andre.
Blant ordinære arbeidssøkere oppnådde 54 prosent en stabil arbeidstilknytning i løpet av tre år. Men en del som er klassifisert under andre typer forløp kom også i vanlig jobb, og særlig i klyngen vi har kalt Forsinket til jobb (13 prosent). Ved slutten av treårsperioden var dermed en enda høyere andel (63 prosent) av de ordinære arbeidssøkerne i jobb og ikke lenger registrert hos Nav. Vi ville derfor muligens målt en høyere andel med en stabil arbeidstilknytning dersom oppfølgingsperioden hadde vært lengre. Det er imidlertid ikke sikkert, siden noen vil bevege seg motsatt vei og falle ut av arbeidslivet i en kortere eller lengre periode, jf. at 14 prosent hadde forløp av typen Kortvarig jobb.
Det må understrekes at vi ikke vet hvor mange som ville kommet i jobb hvis de ikke hadde deltatt på midlertidig lønnstilskudd. Det er derfor ikke identifisert en kausal effekt av tiltaket. Vi kan likevel konkludere med at den relativt høye andelen som oppnår en stabil arbeidstilknytning ikke svekker tiltroen til at midlertidig lønnstilskudd har en positiv effekt på arbeidsdeltakelsen til ordinære arbeidssøkere.
Vi fant at andelen som oppnår en stabil arbeidstilknytning i den lille gruppen med «andre på tiltak» var like høy (55 prosent) som blant de ordinære arbeidssøkerne. Denne gruppen antas å bestå i all hovedsak av sykmeldte som starter på midlertidig lønnstilskudd mens de fortsatt er sykmeldt. Det kan da anses som positivt at en såpass stor andel ser ut til å beholde arbeidstilknytningen og slutter å være registrert for arbeidsrettet oppfølging, og heller ikke begynner å motta uføretrygd.
Sammenlignet med arbeidssøkerne, oppnår betydelig færre av dem med nedsatt arbeidsevne en stabil arbeidstilknytning. Dette er naturlig, siden personer med nedsatt arbeidsevne per definisjon har helsemessige eller andre begrensninger som gjør det vanskeligere å stå i jobb eller gjennomføre tiltak. Vi fant at 23 prosent av deltakerne i gruppen med nedsatt arbeidsevne oppnår en stabil arbeidstilknytning. Men betydelig flere enn dette (41 prosent) har etter tre år et aktivt arbeidsforhold og er ikke lenger registrert hos Nav. Dette skyldes blant annet at 14 prosent har forløp av typen Forsinket til jobb. Også for denne gruppen ville vi dermed muligens ha målt en høyere andel med en stabil arbeidstilknytning, dersom oppfølgingsperioden hadde vært lengre. Flertallet i gruppen med nedsatt arbeidsevne (til sammen 57 prosent) har imidlertid forløp preget av lengre perioder med oppfølging hos Nav. Disse ble klassifisert i tre grupper. Den «gunstigste» består av en eller flere lengre perioder på midlertidig lønnstilskudd, og her er såpass mange som 1 av 4 i jobb etter tre år. En del av disse vil muligens oppnå en stabil arbeidstilknytning i et noe lengre tidsperspektiv. En annen gruppe deltar i lengre perioder på andre tiltak, mens en tredje gruppe for det meste er registrert med nedsatt arbeidsevne uten å delta på tiltak (status «annet»). Her kan det være en del med mer omfattende helseproblemer, hvor mål om arbeid ikke lenger er aktuelt.
I en tidligere artikkel om tiltaksbruk blant personer med nedsatt arbeidsevne (Nossen 2023) fant vi en klynge kalt Raskt i jobb, som i hvert fall delvis samsvarer med den vi her kaller Stabil arbeidstilknytning. Andelen i den klyngen blant dem som hadde midlertidig lønnstilskudd som første tiltak, var langt høyere (50 prosent) enn det vi har funnet i denne analysen. Forskjellen kan forklares med at vi i den tidligere analysen utelot dem som hadde deltatt på alle typer tiltak for personer med nedsatt arbeidsevne de tre foregående årene. Deltakerne på midlertid lønnstilskudd i den analysen var dermed en liten og lite representativ gruppe. Dette viser hvor viktig det er å designe analysen så presist som mulig i forhold til hva som er de sentrale problemstillingene.
Forskjellen i stabil arbeidstilknytning mellom deltakere med nedsatt arbeidsevne og ordinære arbeidssøkere er stor, og muligens større enn forventet. Det tyder på at vurderingen av oppfølgingsbehovet som gjøres på Nav-kontorene, skiller godt mellom dem som har større eller mindre sannsynlighet for å komme i ordinært arbeid. Det må påpekes at vi har benyttet en relativt streng definisjon av statusen «jobb» ved å kreve at deltakeren ikke lenger er registrert i Navs arbeidsrettede oppfølging eller med uføretrygd. Dette vil ikke fange opp om en person går over i en deltidsstilling i det ordinære arbeidslivet, men fortsetter å være registrert hos Nav for eksempel som delvis ledig eller med gradert uføretrygd. Vi må likevel innse at midlertidig lønnstilskudd langt fra vil kunne hjelpe alle med nedsatt arbeidsevne inn i det ordinære arbeidslivet på varig basis. Det er usikkert om det vil være hensiktsmessig å øke den maksimale perioden på tiltaket, selv om 1 av 4 med lengre perioder på langvarig lønnstilskudd er i jobb etter tre år. Videre er det lite som tyder på at det hjelper å delta på andre typer tiltak etter midlertidig lønnstilskudd.
Blant deltakere med nedsatt arbeidsevne fant vi en synkende sannsynlighet over tid for å oppnå en stabil arbeidstilknytning. Denne tendensen ser ut til å ha startet blant dem med 2015–2018 som oppfølgingsperiode. Det er mulig dette henger sammen med satsingen på økt bruk av midlertidig lønnstilskudd blant personer med nedsatt arbeidsevne fra omtrent samme tidspunkt. Dette kan ha ført til at terskelen for å få delta på tiltaket ble senket, slik at det nå benyttes av flere med mindre gode forutsetninger for å klare å stå i ordinært arbeid. For dem som startet i tiltaket noe senere, kan også innstrammingen i AAP-regelverket fra 2018 ha hatt betydning. Innstrammingen førte til at flere med nedsatt arbeidsevne ble stående uten ordinær statlig inntektssikring og sannsynligvis måtte klare seg med sosialhjelp og/eller tiltakspenger (jf. avsnittet Endringer i sammensetningen av deltakergruppen over). Flere av dem som begynte på midlertidig lønnstilskudd fra 2018 kan dermed i forkant ha opplevd usikkerhet knyttet til inntekt, noe som kan redusere sannsynligheten for å oppnå en stabil tilknytning til ordinært arbeidsliv, ikke minst for personer med psykiske lidelser. Endelig kan også svingningene i arbeidsmarkedet i pandemiperioden ha betydning.
Flere personkjennetegn påvirker sannsynligheten for å oppnå en stabil arbeidstilknytning. For ordinære arbeidssøkere er sannsynligheten høyere blant dem med påbegynt høyere utdanning, og den synker med alderen. Vi fant også en høyere sannsynlighet blant arbeidssøkere som mottok dagpenger eller tiltakspenger, eller ikke var registrert hos Nav, før de begynte på lønnstilskudd. For dagpengemottakere kan dette forklares med at de har arbeidserfaring som har gitt dem dagpengerettigheter. Mottak av tiltakspenger innebærer at en person har gått rett fra et annet tiltak til midlertidig lønnstilskudd. Det er mulig at en slik rask tiltakskjeding uten en ventetid kan bidra til et vellykket forløp. På den annen side finner vi en negativ sammenheng med deltakelse på andre tiltak året før. En mulig forklaring er at de som hadde behov for andre tiltak i utgangspunktet hadde mindre gode forutsetninger for å komme i ordinært arbeid, samtidig som mange av dem kan ha hatt en ventetid før de begynte på lønnstilskudd. Det behøver dermed ikke være tiltaksdeltakelsen som sådan som virker negativt på sannsynligheten for å oppnå en stabil arbeidstilknytning.
Innvandrere fra landgruppe 2 (utenfor EØS) utgjør en økende andel av deltakerne på midlertidig lønnstilskudd. Blant de ordinære arbeidssøkerne har innvandrere fra landgruppe 2 lavere sannsynlighet for å oppnå en stabil arbeidstilknytning enn norskfødte. Det kan henge sammen med at gruppen ofte har mindre relevant arbeidserfaring og utdanning fra hjemlandet, og en del har begrensede kunnskaper om norsk språk og samfunn. Men diskriminering kan også spille inn. Det er dessuten noe paradoksalt at en lavere andel blant innvandrere enn blant norskfødte er registrert med nedsatt arbeidsevne, samtidig som de fra landgruppe 2 som er ordinære arbeidssøkere har lavere sannsynlighet for å oppnå en stabil arbeidstilknytning enn norskfødte. Det kan indikere at flere innvandrere fra landgruppe 2 burde vært vurdert til å ha nedsatt arbeidsevne, for derved å kunne få mer omfattende oppfølging. Når dette ikke skjer, kan det være fordi det legges for stor vekt på helsemessige forhold ved vurdering av innsatsbehov, slik at andre faktorer som reduserer arbeidsevnen ikke fanges opp i samme grad. Noe lignende kan sies om aldersgruppene over 40–45 år, hvor de ordinære arbeidssøkerne har betydelig lavere sannsynlighet for å oppnå en stabil arbeidstilknytning enn yngre aldersgrupper. Flere av dem kunne derfor hatt behov for mer omfattende oppfølging.
Når det gjelder betydningen av kjennetegn blant deltakere med nedsatt arbeidsevne, er det få klare funn. For denne gruppen påvirkes sannsynligheten for å oppnå en stabil arbeidstilknytning mest av kjønn (lavere sannsynlighet for kvinner), noe som ikke er tilfelle for de ordinære arbeidssøkerne. Det er vanskelig å si hva mangelen på funn skyldes, men det kan henge sammen med at gruppen med nedsatt arbeidsevne består av personer med svært varierende utfordringer. I analysen har vi ikke hatt informasjon om viktige kjennetegn som evner, motivasjon, språkkompetanse eller helsetilstand/diagnose. Opplysningene om utdanningsbakgrunn er også mangelfulle, og særlig for dem med nedsatt arbeidsevne som det ikke lenger stilles krav til om utfylling av CV. Dette er faktorer som sannsynligvis har stor betydning for i hvilken grad deltakerne oppnår en stabil arbeidstilknytning.
Referanser
Abbott, Andrew (1995) «Sequence analysis: New methods for old ideas». Annual Review of Sociology, 21, 93–113.
Arbeids- og inkluderingsdepartementet (2024)En forsterket arbeidslinje – flere i jobb og færre på trygd. Meld. St. 33 (2023–2024).
Arbeids- og sosialdepartementet (2014)Endringer i arbeidsmiljøloven og sosialtjenesteloven (adgang til midlertidig ansettelse mv. og vilkår om aktivitet for stønad til livsopphold). Prop. 39 L (2014–2015).
Arbeids- og sosialdepartementet (2015)Forskrift om arbeidsmarkedstiltak (tiltaksforskriften). Sist endret 1.1.2023.
Bråthen, Magne (2023)Midlertidig lønnstilskudd – hvem deltar, når, og hva er utfallet? AFI-notat 2023:06. AFI/OsloMet.
Cornwell, Benjamin (2015) Social sequence analysis: Methods and applications. New York: Cambridge University Press.
Lillebø, Otto Sevaldson og Helene Berg (2020) «Arbeidsavklaringspenger som lønnstilskudd – en effektevaluering». Søkelys på arbeidslivet, 1–2, 38–51.
Nossen, Jon Petter, Audun Gjerde, Åshild Male Kalstø og Thomas Lorentzen (2021) «Kort vei fra tiltak til jobb? Løpebaner for arbeidssøkere som deltar i tiltak». Arbeid og velferd, 1, 45–62.
Nossen, Jon Petter (2023) «Tiltaksdeltakere med nedsatt arbeidsevne – hvor går de etterpå?». Arbeid og velferd, 2, 112–128.
NOU 2019: 7 (2019)Arbeid og inntektssikring: Tiltak for økt sysselsetting. Oslo: Arbeids- og sosialdepartementet.
NOU 2021: 2 (2021)Kompetanse, aktivitet og inntektssikring: Tiltak for økt sysselsetting. Oslo: Arbeids- og sosialdepartementet.
Oslo Economics og Frischsenteret (2024)Effekter av arbeidsmarkedstiltak. Bidrar arbeidsmarkedstiltak til å styrke deltakernes tilknytning til arbeidslivet? OE-rapport 2024-26.
Proba samfunnsanalyse (2024)Evaluering av varig lønnstilskudd. Rapport 2024-05.
von Simson, Kristine (2023)Hva virker for hvem? Kunnskapsoversikt over effekter av aktiveringstiltak på sysselsetting og arbeidstilbud. Norske erfaringer. Nav-rapport 2023: 1.