Uføretrygd og arbeid: Jobber de uføre mer etter reformen i 2015?
Av Ragnar Alne, Universitetet i Bergen[1]Artikkelen er en populærvitenskapelig kortversjon av Alne (2018), som er et working paper som skal bli en del av Ragnar Alne sin doktorgradsavhandling.
Sammendrag
I denne artikkelen analyserer vi om uførereformen i 2015 har hatt en effekt på hvor mye de uføretrygdede jobber. Innføringen av det nye regelverket for uføretrygd hadde som mål å gjøre det lettere for de uføretrygdede å utnytte en eventuell gjenværende arbeidsevne. Reformen gjennomførte dette ved blant annet å fjerne den økonomiske risikoen de uføretrygdede hadde hatt ved retur til arbeid.
Hovedfunnet i analysen er at de uføretrygdede som allerede arbeidet noe, økte antallet arbeidstimer med omtrent en halv time per uke etter uførereformen, noe som tilsvarer en økning på 2,5 prosentpoeng. Samtidig viser analysen at det nye uføreregelverket i liten grad har påvirket hvor stor andel av de uføretrygdede som jobber. Denne andelen ligger på om lag 5 prosent for 100 prosent uføretrygdede og 75 prosent for gradert uføre, både før og etter reformen. Vi finner videre at effekten av uførereformen varierer med alder, kjønn og uføregrad. Analysen indikerer at effekten har vært størst for unge, 100 prosent uføretrygdede menn, som har økt sin arbeidsmarkedsdeltakelse med 3,1 prosentpoeng. Denne gruppen jobber 2,8 arbeidstimer mer per uke i snitt etter reformen. Totalt sett viser analysen at de uføretrygdede i større grad bruker sin gjenværende arbeidsevne etter uførereformen i 2015.
Introduksjon
1. januar 2015 ble det innført et nytt regelverk for uføretrygd i Norge. Hovedmotivasjonen for å innføre en ny uføreordning var å harmonisere uføretrygden med den nye alderspensjonen som ble innført i 2011. Videre var det et mål at det nye regelverket i større grad skulle gi de uføretrygdede insentiver til å utnytte en eventuell gjenværende arbeidsevne. Uførereformen hadde dermed som mål å få flere av de uføretrygdede helt eller delvis tilbake i arbeid, noe som potensielt kunne redusere uføreandelen i befolkningen. I denne analysen ser vi derfor på om uførereformen har påvirket antallet avtalte arbeidstimer blant de uføretrygdede. I tillegg analyserer vi hvordan reformen har påvirket andelen uføretrygdede som er registrert med et arbeidsforhold. Vi utvider analysen som ble gjennomført i Alne (2016), ved å studere alders- og kjønnseffekter i responsen etter 2015-reformen. I tillegg bruker vi i denne analysen data fra et helt år etter uførereformen.
Vekst i antall uføretrygdede
I perioden 1967 til 2016 har det vært en tredobling av antallet uføretrygdede i Norge (figur 1, rød kurve), og andelen av befolkningen som er uføretrygdet har mer enn doblet seg i samme periode (figur 2, blå kurve). Samtidig har befolkningen økt med omtrent 1,37 millioner i samme periode, og denne økningen forklarer dermed en del av veksten i antallet uføretrygdede.
Figur 1. Utvikling i antall uføretrygdede i Norge 1967–2016
Kilde: Data fra NAV
Figur 2. Utvikling i antall uføretrygdede som andel av befolkningen 1967–2016. Prosent
Kilde: Data fra NAV
Drivere bak veksten i antall uføretrygdede
Veksten i befolkningsandelen som mottar uføretrygd har til dels vært forutsigbar, og internasjonal forskning viser til flere mekanismer som kan forklare denne veksten.
Aldring av befolkningen
Duggan og Imberman (2009) viser til at alderssammensetningen til personer i arbeidsfør alder påvirker uføreandelen i befolkningen, fordi eldre personer har større sannsynlighet for å ha en reduksjon i arbeidsevnen som gjør at de har krav på en uføreytelse. Estimatene til Duggan og Imberman (2009) viser at aldring kan forklare rundt 15 prosent av økningen i uføreraten blant menn i USA, og rundt 4 prosent av økningen i uføreraten blant kvinner. Det er grunn til å tro at aldring blant personer i arbeidsfør alder også har påvirket andelen uføretrygdede her i Norge, og Bragstad mfl. (2013) har vist at endringer i alderssammensetningen økte uføreandelen i befolkningen mellom 1992 og 2010.
Økte inntektsforskjeller
En annen mekanisme bak veksten i andelen uføretrygdede er økte inntektsforskjeller i befolkningen. Autor og Duggan (2003) argumenterer for at økte inntektsforskjeller gjør uføretrygd mer attraktivt for personer med lave arbeidsinntekter, fordi uføreytelsen ofte avhenger av gjennomsnittslønnen i befolkningen. Dale-Olsen og Østbakken (2016) har vist at inntektsforskjellene også øker i Norge, og dette kan over tid bidra til å øke den reelle kompensasjonsgraden i uføretrygden for personer med lave arbeidsinntekter. Dette kommer av at minsteytelsen i uføretrygden er beregnet ut fra folketrygdens grunnbeløp (G), som fastsettes slik at den skal ha samme utvikling som gjennomsnittslønnen til de yrkesaktive i Norge. Dersom grunnbeløpet vokser raskere enn inntekten til de laveste inntektsgruppene, vil den reelle kompensasjonsgraden i uføretrygden øke over tid for personer med lave arbeidsinntekter. Økte inntektsforskjeller kan dermed gjøre uføreytelsen mer attraktiv for personer med lave inntekter, noe som igjen kan føre til at flere personer i denne gruppen ønsker å søke uføretrygd.
Kvinner i arbeidslivet
En tredje mekanisme som har bidratt til et økt antall uføretrygdede, er den økte deltakelsen av kvinner i arbeidslivet. Selv om man kan ha rett til uføretrygd uten først å ha vært i arbeid, har dette trolig bidratt til å øke andelen av befolkningen som mottar uføretrygd. Kvinner utgjør i dag majoriteten av alle uføretrygdede i Norge; henholdsvis 71 prosent av de gradert uføretrygdede og 55 prosent av dem som mottar en full uføretrygd (se tabell 1, kolonne 1 og 2).
Uførereformer også i andre land
Et høyt og økende antall uføretrygdede er også et problem i andre land. På grunn av denne utviklingen har en rekke land innført uførereformer med et mål om å redusere kostnadene til uføretrygden. Strategiene bak disse uførereformene kan deles inn i tre kategorier.
Redusere størrelsen på uføreytelsen og skjerpe inngangsvilkårene
Den første kategorien av uførereformer fokuserer på å redusere tilgangen til uføretrygden ved å redusere størrelsen på uføreytelsen, eller ved å innføre strengere inngangsvilkår til uføretrygden. Slike reformer har en begrensning fordi uføretrygden skal forsikre personer mot de økonomiske konsekvensene ved tap av arbeidsevnen. Hvor stor uføreytelsen skal være blir dermed en avveiing mellom å tilby en uføretrygd som sikrer personer en inntekt de kan leve av og samtidig minimere de økonomiske insentivene til å søke uføretrygd.
Øke utstrømmingen
Etter at man har bestemt seg for et nivå på uføreytelsen og inngangskriteriene, må man fokusere på andre typer reformer for å minimere antallet uføretrygdede. Det har ført til at enkelte land har gjennomført en annen type uførereform som prøver på å øke utstrømmingen fra uføretrygden. Dette gjøres ofte ved å foreta en revurdering av uføregraden, eller ved å tilby uføretrygdede veiledning for å komme tilbake i arbeid. Disse reformene har generelt sett vist seg å være lite effektive.
Bruk av økonomiske insentiver
En tredje metode har vært å fokusere på bruk av økonomiske insentiver for å få uføretrygdede til å bruke sin arbeidsevne i perioder hvor helsetilstanden tillater det. Disse reformene minimerer vanligvis den økonomiske risikoen de uføretrygdede tar dersom de forsøker å returnere helt eller delvis til arbeidslivet, og uførereformen som ble innført i Norge i 2015 passer inn i denne tredje kategorien av uførereformer.
Effekter av tidligere uførereformer
USA var tidlig ute med å innføre en uførereform som brukte økonomiske insentiver for å få uføretrygdede til å bruke sin potensielle arbeidsevne. I 2002 innførte de en lov som het The Ticket to Work and Work Incentives Improvement Act, som tillot uføretrygdede å falle tilbake på uføreytelsen dersom et forsøk på å komme tilbake i arbeid feilet. Autor og Duggan (2006) estimerte at den amerikanske reformen hadde moderate effekter på hvor mange personer som returnerte til arbeid. Storbritannia innførte også en tilsvarende reform som het Pathways to Work. Denne reformen subsidierte lønnen til lavtlønnede uføretrygdede som prøvde å returnere til arbeidslivet, og Blyth (2006) fant at Pathways to Work økte utstrømmingen fra uføretrygden med 8 prosentpoeng. I tillegg har Kostøl og Mogstad (2014) analysert en norsk uførereform som ble innført i 2005, som hadde som mål å øke arbeidsdeltakelsen blant de uføretrygdede gjennom det som ble kalt Reaktiveringsforskriften (2001). 2005-reformen kan ses på som forløperen til uførereformen i 2015, siden begge reformene innførte en gradvis avkortning av uføretrygden mot en økende arbeidsinntekt. Kostøl og Mogstad (2014) fant at unge menn var den gruppen som responderte i størst grad på de økonomiske insentivene i 2005-reformen, som førte til en 9 prosentpoengs økning i sannsynligheten for at 100 prosent uføretrygdede hadde en arbeidsinntekt over 1 G. Det er dermed grunn til å tro at økonomiske insentiver også har et potensial til å øke den gjennomsnittlige arbeidsdeltakelsen hos de uføretrygdede. Vi ønsker å finne ut om uførereformen i 2015 lyktes med å utnytte dette potensialet.
Uførereformen 2015
Uførereformen i 2015 ble innført etter at Norge i 2011 innførte et nytt regelverk for alderspensjon. En utilsiktet konsekvens av pensjonsreformen var at den ga enkelte insentiver til å søke seg over på uføretrygd fremfor å ta ut en tidlig alderspensjon på slutten av arbeidskarrieren. Dette skyldes at det ved pensjonsreformen ble innført et fleksibelt uttakstidspunkt for alderspensjon etter fylte 62 år, mens uføretrygden bidro til opparbeiding av pensjonspoeng for de uføretrygdede frem til de ble alderspensjonister ved 67 år. Det ble derfor et behov for å harmonisere regelverket i de to ordningene.
Det var et mål at uførereformen i 2015 ikke skulle endre nivået på netto utbetalt uføretrygd – Alne (2018) gir en detaljert forklaring på forskjellen i beregningen av utbetalt uføretrygd i det gamle og det nye regelverket. Det ble likevel innført en rekke regelverksendringer som var knyttet opp mot det å være i arbeid og å utnytte en eventuell arbeidsevne. Før 2015 kunne personer som mottok 100 prosent uføretrygd tjene opptil 1 G i pensjonsgivende inntekt, kalt friinntekt, uten at uføregraden ble vurdert på nytt. En kunne imidlertid ikke ha en pensjonsgivende inntekt ved siden av uføretrygden før det var gått et år siden uføretrygden ble innvilget eller forhøyet. For personer som mottok full uføretrygd før uførereformen, var både inntektsgrensen for revurdering av uføregraden og friinntekten satt til 1 G. Personer som mottok gradert uføretrygd fikk derimot en individuell inntektsgrense som inkluderte friinntekten på 1 G. Dette gjorde at inntektsgrensen til dem med gradert uføretrygd også var 1 G over den estimerte arbeidsevnen før uførereformen. Hvis den pensjonsgivende inntekten oversteg inntektsgrensen, resulterte det i en uproporsjonalt stor reduksjon i uføreytelsen. På grunn av denne kraftige reduksjonen, hadde de uføretrygdede få insentiver til å tjene over inntektsgrensen i det gamle systemet.
Tilpasninger av inntekt under tidligere regelverk
Figur 3 viser at de uføretrygdede før uførereformen tydelig tilpasset arbeidsinntekten sin i underkant av inntektsgrensen på 1 G før uførereformen ble iverksatt. Den prikkete linjen rett i underkant av 90 000 kroner markerer inntektsgrensen på 1 G.
Figur 3. Inntektsfordeling for 100 prosent uføretrygdede i 2014. N=37 473 (antall uføretrygdede med arbeidsinntekt)
Kilde: Data fra NAV
Tilpasninger av inntekt etter innføring av nytt regelverk
Fra 1. januar 2015 til 31. desember 2018 kan personer som er overført fra gammelt til nytt regelverk tjene 60 000 kroner før uføreutbetalingen gradvis avkortes. Avkortningen foretas mot opparbeidet inntekt multiplisert med den reelle kompensasjonsgraden i uføretrygden. Den reelle kompensasjonsgraden er andelen av inntekt før uførhet, oppjustert for utviklingen i grunnbeløpet over tid, som kompenseres gjennom uføretrygden. For de fleste som mottar 100 prosent uføretrygd, betyr dette at brutto uføretrygd avkortes med 66 prosent av den årlige arbeidsinntekten som overstiger 60 000 kroner. Denne avkortningen kalles reduksjonsmodellen og tilsvarer en høy inntektsskatt på inntekter som overstiger 60 000 kroner. Det nye regelverket vil likevel gjøre at totalinntekten til de uføretrygdede øker dersom den pensjonsgivende inntekten øker, og en sammenlikning av figur 3 og figur 4 viser at inntektsfordelingen til de uføretrygdede endret seg fundamentalt fra 2014 til 2015. Figur 3 viser at de uføretrygdede tilpasset sin årlige inntekt til i underkant av 1 G før uførereformen, mens denne tilpasningen forsvinner etter at det nye uføreregelverket trådte i kraft (se figur 4). Imidlertid viser figur 4 at de uføretrygdede i større grad tilpasser sin årlige inntekt til 60 000 kroner etter uførereformen, der det nye uføreregelverket begynner å avkorte uføreytelsen mot den pensjonsgivende inntekten. Dette er en forventet effekt, fordi reduksjonsmodellen reduserer de økonomiske insentivene til å arbeide når den pensjonsgivende inntekten overstiger 60 000 kroner. Det er ikke uten videre klart fra figurene hva nettoeffekten av disse to endringene blir. Dette vil vi få svar på i analysen som følger.
Figur 4. Inntektsfordeling for 100 prosent uføretrygdede i 2015. N=37 449 (antall uføretrygdede med arbeidsinntekt)
Kilde: Data fra NAV
Øvrige insentiver til arbeid
I tillegg til å introdusere regelverksendringene som det er redegjort for ovenfor, inneholdt uførereformen også andre insentiver for å motivere de uføretrygdede til å bruke sin arbeidsevne. Reformen ga de uføretrygdede en permanent rett til uføregraden, men retten til uføretrygd faller likevel bort dersom den pensjonsgivende inntekten overstiger 80 prosent av inntekt før uførhet, oppjustert for utviklingen i grunnbeløpet. I slike tilfeller vil de uføretrygdede kunne ha en hvilende rett til uføregraden i opptil 10 år. Denne hvilende retten erstatter en 5-årig hvilende pensjonsrett som de uføretrygdede hadde i forkant av 2015-reformen (den såkalte «frys-ordningen»). Den hvilende pensjonsretten ga de uføretrygdede rett til tidligere innvilget uføretrygd dersom uføregraden ble redusert eller uføretrygden ble tatt bort på grunn av arbeidsforsøk. Vilkåret for å beholde den hvilende pensjonsretten var at de uføretrygdede meldte fra til NAV om inntektsoverskridelsen og om senere inntektsendringer.
Uførereformen fjernet også kravet om revurdering av uføregraden for mottakere av uføretrygd med en pensjonsgivende inntekt som oversteg inntektsgrensen. Uførereformen fjernet dermed den økonomiske risikoen de uføretrygdede hadde hatt når de returnerte til arbeid, og de uføretrygdede kan nå falle tilbake på uføreytelsen dersom helsetilstanden forandrer seg etter en periode i arbeid. Som nevnt måtte de uføretrygdede også vente et helt år etter at de fikk innvilget uføretrygd før de kunne prøve seg i arbeidslivet. Dette pauseåret kunne gjøre uføretrygdede mindre attraktive for arbeidsgivere, siden et helt år utenfor arbeidslivet potensielt reduserte arbeidsevnen til de uføretrygdede. Uførereformen fjernet dette pauseåret, slik at de uføretrygdede etter reformen har mulighet til å returnere til arbeidslivet selv om de nylig har fått innvilget uføretrygd.
Endring i skattereglene for uføretrygdede
Den siste endringen som ble innført med uførereformen i 2015 og som er relevant for denne analysen, er en skatteendring. Før 2015 var uføreytelsen skattlagt som pensjon, mens den etter uførereformen er skattlagt som arbeidsinntekt. For å kompensere for det økte skattenivået, økte man ved uførereformen bruttonivået på uføretrygden. Målet med skatteendringen var å gjøre en overgang fra trygdesystemet til arbeidslivet mer oversiktlig, og de endrede skattereglene gjør det trolig lettere å kombinere mottak av uføretrygd og arbeid fordi alle inntektene til de uføretrygdede er skattlagt likt etter 2015-reformen.
Deskriptiv og grafisk presentasjon av analysedata
I denne delen av artikkelen presenterer vi deskriptiv statistikk over dataene som er brukt i analysen (se detaljert beskrivelse av analysemetoden i vedlegg A). Tabell 1 viser gjennomsnittsverdier for de to analysegruppene og sammenligningsgruppen i desember 2014. Tabellen inkluderer også en gruppe med friske individer – de som ikke er uføretrygdet og som heller ikke har søkt om uføretrygd i perioden fra 2008 til 2013. Informasjon om gruppen med friske individer er inkludert for å motivere bruken av avviste uføresøkere (personer som har fått avslag på søknad om uføretrygd) som en sammenligningsgruppe for de uføretrygdede i analysen. Det fremgår av den deskriptive statistikken at avviste uføresøkere i gjennomsnitt er mer lik de uføretrygdede enn gruppen med friske individer. Tabell 1 viser at det er en lavere andel som jobber blant 100 prosent uføretrygdede, gradert uføre og avviste uføresøkere, sammenliknet med de friske. Det fremgår også at omtrent 14 prosent av alle uføretrygdede hadde fått avslag på søknad om uføretrygd i perioden mellom 2008 og 2013.
1 |
2 |
3 |
4 |
|
|---|---|---|---|---|
100 % ufør |
Gradert ufør |
Avvist ufør |
Frisk |
|
Gjennomsnittlig uføregrad, prosent |
100,0 |
68,7 |
0,0 |
0,0 |
Arbeidstid (hvis >= 4 timer) |
16,1 |
19,1 |
29,5 |
33,7 |
Arbeidsmarkedsdeltakelse, prosent |
4,9 |
75,5 |
34,3 |
72,5 |
Kvinner, prosent |
54,6 |
70,6 |
55,7 |
47,2 |
Alder, år |
49,2 |
61,9 |
47,5 |
39,4 |
Andel med barn <18 år, prosent |
32,1 |
39,3 |
71,3 |
73,3 |
Avslag på uføretrygd, prosent |
14,1 |
13,6 |
100,0 |
0,0 |
Årlig arbeidsinntekt, kroner |
22 244 |
200 890 |
250 323 |
421 485 |
Antall observasjoner |
4 129 182 |
931 576 |
229 135 |
69 579 197 |
Det er flere grunner til at avviste uføresøkere er en naturlig sammenligningsgruppe for de uføretrygdede. De er mer lik de uføretrygdede både når det gjelder kjønnsfordeling og gjennomsnittsalder, sammenliknet med det gruppen «friske» er. I likhet med uføretrygdede utgjør kvinner majoriteten blant avviste uføresøkere, som også har en høyere gjennomsnittsalder og færre arbeidstimer enn de friske i gjennomsnitt. Viktigst for denne analysen er det likevel at de avviste uføresøkerne sannsynligvis har en redusert helsetilstand i og med at de har søkt om en uføretrygd, og dette er en viktig grunn til at vi vurderer dem som en god sammenligningsgruppe i analysen. Samlet sett støtter tallene i tabell 1 opp om bruken av avviste uføresøkere som sammenligningsgruppe, og den deskriptive analysen av antall arbeidstimer og arbeidsmarkedsdeltakelsen senere i artikkelen gir ytterligere støtte for dette.
Figur 5 viser utviklingen i gjennomsnittsalder i et underutvalg som består av de yrkesaktive i hver av de fire analysegruppene. Vi finner små endringer i gjennomsnittsalderen over tid, med unntak av i gruppen for 100 prosent uføretrygdede i arbeid (se figur 5, blå kurve) — i denne gruppen reduseres gjennomsnittsalderen etter at uførereformen er implementert. Ettersom man kun ser en endring i gruppen som mottar 100 prosent uføretrygd, er det sannsynlig at dette er en effekt av uførereformen. Endringen i alder kan komme av en endring i sammensetningen av yngre og eldre, enten ved at det er flere yngre mottakere av full uføretrygd som er i arbeid, eller ved at det er færre eldre mottakere av 100 prosent uføretrygd som er i arbeid etter uførereformen.
Figur 5. Gjennomsnittsalder for alle arbeidende individer i de fire analysegruppene. N=antall observasjoner
Figur 6 viser at den gjennomsnittlige uføregraden blant alle uføretrygdede i liten grad har forandret seg i årene rundt uførereformen, mens uføregraden har økt i undergruppen av yrkesaktive uføretrygdede etter at uførereformen er iverksatt. Når man ser figur 5 og 6 under ett, er det sannsynlig at uførereformen har ført til at det er flere unge uføretrygdede som arbeider etter uførereformen. Grunnen til dette er at det kun er gjennomsnittsalderen til de arbeidsaktive med 100 prosent uføregrad som er påvirket i figur 5. Det er dermed grunn til å tro at det er denne gruppen som driver endringen vi ser i den gjennomsnittlige uføregraden i figur 6 (blå kurve). Økningen i den gjennomsnittlige uføregraden til de yrkesaktive kommer dermed trolig av at det er flere unge med en høy uføregrad som jobber etter uførereformen.
Figur 6. Gjennomsnittlig uføregrad for alle uføretrygdede og alle arbeidende uføretrygdede. N=antall observasjoner
Figur 7 og 8 viser utviklingen i hvor mye de fire analysegruppene jobber i observasjonsperioden. Figurene viser at de 100 prosent uføretrygdede, de gradert uføretrygdede og de avviste uføresøkerne hadde en parallell trend i hvor mye de jobbet forut for uførereformen. Hovedantakelsen i en differanse-i-differanser modell, som brukes i denne analysen, er at denne parallelle trenden ville fortsatt i fravær av at det nye uføreregelverket ble implementert (se modellen beskrevet i vedlegg A). Selv om figur 7 bekrefter at arbeidstiden hadde en parallell trend før det nye regelverket ble implementert, viser den også at antall arbeidstimer økte i alle fire analysegruppene rundt implementeringen av uførereformen. Det ser dermed ut til at innføringen av den såkalte a-ordningen har påvirket den avtalte arbeidstiden rundt implementeringen av uførereformen. A-ordningen er et nytt system for innrapportering av lønns- og arbeidsforhold fra arbeidsgivere til sentrale myndigheter, herunder NAVs arbeidsgiver- og arbeidstakerregister, som ble implementert samme dag som uførereformen. Det nye systemet førte til et brudd i statistikken over aktive arbeidsforhold, og Alne (2018) gir en utfyllende forklaring på denne rapporteringsendringen. På grunn av innføringen av a-ordningen er en ekstra antakelse i denne analysen at bruddet i statistikken påvirket arbeidsdeltakelsen til de avviste uføresøkerne og de uføretrygdede likt. Det er likevel tydelig i figur 7 at personer som mottok 100 prosent uføretrygd økte arbeidstiden mer enn de tre andre analysegruppene etter uførereformen (se figur 7, blå kurve).
Figur 7. Gjennomsnittlig antall arbeidstimer i de fire analysegruppene. N=antall observasjoner
Figur 8 viser utviklingen i andelen som jobber mer enn fire timer i hver av analysegruppene i observasjonsperioden. Vi ser at uførereformen i liten grad har endret den gjennomsnittlige sannsynligheten for å være i arbeid, og figuren bekrefter at de fire analysegruppene hadde en parallell trend i arbeidsmarkedsdeltakelsen forut for uførereformen. Det ser også ut som om yrkesdeltakelsen har økt litt for alle analysegruppene etter 1. januar 2015, noe som bekrefter at a-ordningen har påvirket antall registrerte arbeidsforhold. Det er vanskelig å se om de fire analysegruppene har hatt en ulik endring i andelen som jobber etter at uførereformen ble implementert, men i neste del av artikkelen estimerer vi om de minimale endringene i den gjennomsnittlige arbeidsmarkedsdeltakelsen i figur 8 skjuler at ulike undergrupper er ulikt påvirket av uførereformen.
Estimerte effekter av uførereformen
I den påfølgende analysen presenterer vi først estimater på endringen i antall arbeidstimer for dem som har en avtalt arbeidstid på mer enn fire timer per uke. Deretter presenterer vi estimater på endringen i sannsynligheten for å delta i arbeidsmarkedet etter uførereformen, hvor individene er definert som i arbeid hvis gjennomsnittlig avtalt arbeidstid er mer enn fire timer per uke i observasjonsmåneden. Vedlegg A gir en utfyllende beskrivelse av differanse-i-differanser modellen som er brukt i analysen.
Endring i antall arbeidstimer
Tabell 2 viser resultater fra en regresjonsanalyse av endringen i antall arbeidstimer for alle uføretrygdede som var i arbeid det første året etter uførereformen. Det øverste panelet i tabellen inkluderer et samlet estimat for alle individer som er mellom 18 og 61 år, og separate estimater for kvinner og menn. De tre nederste panelene viser estimatene etter aldersgrupper.
Estimatene i kolonne 3 viser at de uføretrygdede i gjennomsnitt jobber omtrent en halv time ekstra per uke etter uførereformen i 2015. Denne økningen kommer i all hovedsak av at menn (kolonne 2) har økt sin arbeidstid med 1,2 timer per uke etter reformen, noe som tilsvarer en 4,5 prosentpoengs økning i antall arbeidstimer. Estimatene viser også at uførereformen ikke har påvirket gjennomsnittlig antall arbeidstimer blant kvinner. Menn har en høyere estimert endring i arbeidstiden enn kvinner i alle aldersgruppene, og de estimerte effektene av uførereformen ser ut til å synke med alderen for menn.
I kolonne 4 til 6 rapporteres estimatene fra placebotestene, der 1. januar 2014 er brukt som reformdato. Vi finner ingen statistisk signifikante placebo-estimater, som betyr at vi ikke finner en endring i arbeidstiden i fravær av uførereformen. Dette gir økt tiltro til at de estimerte effektene i kolonne 1 til 3 er de kausale effektene av uførereformen.
Totalt sett viser estimatene i tabell 2 at de uføretrygdede jobber gjennomsnittlig 0,49 arbeidstimer mer per uke det første året etter uførereformen, der estimatet er justert for tilsvarende endring for dem som har fått avslag på sin søknad om uføretrygd. Endringen i arbeidstid virker å være både statistisk og økonomisk signifikant. Vi kan konkludere med at uførereformen har hatt en positiv effekt på den gjennomsnittlige arbeidstiden til de uføretrygdede, der økningen i arbeidstiden hovedsakelig kommer av at uføretrygdede menn jobber flere timer etter uførereformen.
Endring i antall arbeidstimer etter uføregrad
Analysen av effekter av uførereformen på antall arbeidstimer fortsetter i tabell 3, som viser separate estimater for dem som har 100 prosent uføretrygd og for dem som har en gradert uføretrygd. Kolonne 1 til 3 viser estimatene for 100 prosent uføretrygdede, mens kolonne 4 til 6 viser estimatene for graderte uføretrygdede.
Hovedfunnene i det øverste panelet i kolonne 3 og 6 viser at uførereformen har hatt en positiv effekt på antall arbeidstimer for begge grupper. Den estimerte effekten er at 100 prosent uføretrygdede i gjennomsnitt jobber 1,15 timer mer per uke, mens de med en gradert ytelse i gjennomsnitt jobber 0,34 arbeidstimer mer. Dette er en økning på henholdsvis 8,2 og 1,2 prosentpoeng. I begge gruppene er de estimerte effektene av uførereformen høyere for menn enn for kvinner, og det ser ut til at det nye uføreregelverket i liten grad har påvirket antall avtalte arbeidstimer for kvinner som mottar gradert uføretrygd. Ingen av estimatene for kvinner som mottar en gradert uføreytelse er statistisk forskjellig fra null. For kvinner som mottar 100 prosent uføretrygd finner vi en statistisk signifikant økning i arbeidstiden på 0,63 timer, som tilsvarer en økning på 6,9 prosentpoeng.
Hovedfunnene i analysen er dermed at uførereformen i gjennomsnitt har økt antall arbeidstimer både for dem som har 100 prosent uføretrygd og for dem som har gradert uføretrygd, og at effekten er størst blant menn som er 100 prosent uføretrygdet. I placebotestene (tabell 6 i vedlegg B) finner vi ingen signifikante effekter i fravær av en uførereform, og disse testene støtter dermed opp under sannsynligheten for at funnene i tabell 3 skyldes uførereformen.
Endring i arbeidsmarkedsdeltakelse
Tabell 4 viser estimater på endringen i arbeidsmarkedsdeltakelsen for alle uføretrygdede etter reformen i 2015. Estimatene i kolonne 1 til 3 viser hvor mange prosentpoeng endring de uføretrygdede har hatt i sannsynligheten for å være i arbeid det første året etter uførereformen, justert for endringen i arbeidsmarkedsdeltakelsen i gruppen med avviste uføresøkere. Resultatene fra placebotestene er vist i kolonne 4 til 6.
Vi ser at uførereformen totalt sett ikke har påvirket sannsynligheten for at de uføretrygdede er i arbeid etter uførereformen (tabell 4, øverste panel i kolonne 3). Estimatene fra undergruppeanalysen i de tre nederste panelene indikerer imidlertid at unge menn mellom 18 og 29 år har hatt en økning i arbeidsmarkedsdeltakelsen på 3 prosentpoeng, og at kvinner mellom 50 og 61 år har hatt en reduksjon i arbeidsmarkedsdeltakelsen på 1,7 prosentpoeng. Hovedfunnet er likevel at uførereformen kun har ført til små endringer i den gjennomsnittlige arbeidsmarkedsdeltakelsen totalt sett, noe som er forventet siden nivået på uføreutbetalingene i liten grad ble endret etter uførereformen.
Placebo-estimatene (kolonne 4 til 6) viser ingen endring i arbeidsmarkedsdeltakelsen i fravær av en uførereform, selv om placebo-estimatet på totaleffekten er en statistisk signifikant økning på 0,4 prosentpoeng. Den statistiske signifikansen her er imidlertid i stor grad drevet av at analysen inneholder 5,2 millioner observasjoner.
Totalt sett ser det ikke ut til at uførereformen har påvirket den gjennomsnittlige arbeidsmarkedsdeltakelsen til de uføretrygdede nevneverdig. Imidlertid viser analysen at ulike undergrupper er påvirket i ulik grad, der unge uføretrygdede mellom 18 og 29 år har hatt en positiv endring i arbeidsdeltakelsen etter uførereformen, mens kvinner mellom 50 og 61 år har hatt en negativ endring.
Endring i arbeidsmarkedsdeltakelse etter uføregrad
Tabell 5 viser estimater fra separate analyser av arbeidsmarkedsdeltakelsen for 100 prosent uføretrygdede og graderte uføretrygdede. Kolonne 3 viser at de 100 prosent uføretrygdede samlet sett ikke har endret arbeidsmarkedsdeltakelsen etter uførereformen. En økning på 0,9 prosentpoeng i arbeidsmarkedsdeltakelsen for menn blir motvirket av en reduksjon på 0,5 prosentpoeng blant kvinner, og totalt sett viser analysen ingen statistisk signifikant endring. Vi finner likevel at menn i de to yngste aldersgruppene har økt arbeidsmarkedsdeltakelsen, hvorav aldersgruppen 18–29 år har hatt en økning på 3,1 prosentpoeng. Det ser også ut til at effekten av reformen på arbeidsmarkedsdeltakelsen synker med alderen for menn. Blant kvinner som er 100 prosent uføretrygdet, er arbeidsmarkedsdeltakelsen i den eldste aldersgruppen redusert med 1,5 prosentpoeng etter uførereformen, mens de to yngste aldersgruppene ikke har endret sin arbeidsmarkedsdeltakelse.
For dem som har en gradert uføretrygd viser estimatene at uførereformen har hatt en negativ effekt på arbeidsmarkedsdeltakelsen. Den totale effekten for denne gruppen er en reduksjon på 1,2 prosentpoeng, og henholdsvis en reduksjon på 1,2 og 1,8 prosentpoeng når effekten estimeres separat for kvinner og menn. For dem som har en gradert ytelse er de statistisk signifikante estimatene konsentrert i de to eldste aldersgruppene, hvor den største negative effekten er for kvinner mellom 50 og 61 år. Denne gruppen har redusert sin arbeidsmarkedsdeltakelse med 2,3 prosentpoeng.
Totalt sett ser det ikke ut til at uførereformen har påvirket arbeidsmarkedsdeltakelsen i stor grad det første året etter uførereformen, selv om vi ser en reduksjon i arbeidsmarkedsdeltakelsen blant dem som mottar en gradert uføreytelse. Estimatene fra placebotestene er vist i tabell 7 i vedlegg B, og det store antallet observasjoner gjør at vi finner noen få statistisk signifikante effekter for dem som mottar full uføretrygd. Nivået på placebo-estimatene støtter imidlertid opp under funnene i tabell 5.
Konklusjon
I denne artikkelen har vi analysert hvordan arbeidsdeltakelsen til de uføretrygdede i Norge ble påvirket av uførereformen i 2015. Uførereformen endret de økonomiske insentivene i uføreregelverket for å motivere de uføretrygdede til i større grad å bruke sin arbeidsevne. I analysen estimerer vi hvor mye uførereformen faktisk endret de uføretrygdedes arbeidstilknytning, målt både i antall arbeidstimer og i arbeidsmarkedsdeltakelse.
Fordi nivået på uføreytelsen i liten grad ble påvirket av endringene i uføreregelverket, er det naturlig å anta at uførereformen ikke skulle påvirke hvor stor andel av de uføretrygdede som deltar i arbeidslivet. Denne antakelsen blir bekreftet i analysen, men estimatene viser at ulike undergrupper ble ulikt påvirket av det nye uføreregelverket. Det er unge, 100 prosent uføretrygdede menn som i størst grad har økt arbeidsmarkedsdeltakelsen på grunn av de økonomiske insentivene, mens eldre kvinner reduserte arbeidsmarkedsdeltakelsen etter uførereformen. Totalt sett viser analysen at den gjennomsnittlige arbeidsmarkedsdeltakelsen blant alle uføretrygdede er uendret etter reformen, og analysen støtter derfor Autor og Duggan (2006) som argumenterer for at det er vanskelig å aktivere individer som allerede har fått innvilget en varig uføreytelse.
Videre viser analysen at uførereformen har ført til at de yrkesaktive uføretrygdede jobber flere timer per uke. Dette er et viktig resultat siden det er en indikasjon på at det gamle uføreregelverket begrenset arbeidsdeltakelsen til denne gruppen. Estimatene fra analysen indikerer dermed at de uføretrygdede i større grad bruker sin potensielle arbeidsevne målt i antall arbeidstimer etter uførereformen, og estimatene på den totale effekten av reformen i antall arbeidstimer synker med alderen. Allikevel har uførereformen hatt en stor og positiv effekt på antall arbeidstimer i de fleste undergruppene i analysen, og estimatene viser at mottakere av full uføretrygd i gjennomsnitt har økt sin arbeidstid med så mye som 1,15 timer per uke som et resultat av uførereformen, noe som tilsvarer en økning på 8,2 prosentpoeng. Det er viktig å understreke at denne store effekten kun gjelder for de 100 prosent uføretrygdede som er arbeidsaktive, og de utgjør en liten andel av hele uførepopulasjonen.
Det er interessant at det er yrkesaktive individer som mottar full uføretrygd som i størst grad har økt antallet arbeidstimer etter reformen. De som mottar en full uføreytelse har på et tidligere tidspunkt blitt vurdert til å ha mistet hele sin arbeidsevne, men gruppen responderer altså i snitt positivt på de økonomiske insentivene i uførereformen. Dette er en indikasjon på at de uføres helseutfordringer ikke behøver å være permanente, og det er derfor viktig at regelverket tillater at de uføretrygdede kan variere sin deltakelse i arbeidslivet dersom helsen forbedrer seg etter en periode på uføretrygd.
Resultatene av analysen støtter også en gradvis avkortning av uføreutbetalingene mot opptjente arbeidsinntekter, fremfor å ha en trappevis reduksjon av uføreutbetalingen ved ulike inntektsgrenser. Innføringen av en gradvis avkortning ser ikke ut til å ha påvirket arbeidsmarkedsdeltakelsen nevneverdig, men den har ført til at de uføretrygdede jobber flere arbeidstimer enn før. Totalt sett viser estimatene fra analysen dermed at de uføretrygdede i større grad bruker sin potensielle arbeidsevne etter uførereformen i 2015.
Referanseliste
Alne, R. (2016) «Jobber de uføretrygdede mer etter uførereformen i 2015?». Arbeid og velferd, 3, 43–59.
Alne, R. (2018) Economic incentives, disability insurance and labor supply, SSRN: Hentet 23.6.2018 fra https://ssrn.com/abstract=3 162 157.
Autor, D. og M. Duggan (2003) «The rise in the disability rolls and the decline in unemployment». The Quarterly Journal of Economics, 118(1), 157–205.
Autor, D. H. og M. G. Duggan (2006) «The growth in the social security disability rolls: A fiscal crisis unfolding». Journal of Economic Perspectives, 20(3), 71–96.
Blyth, B. (2006) Incapacity benefit reforms: Pathways to Work pilots performance and analysis. DWP Working Paper, 26.
Bound, J. (1989) «The health and earnings of rejected disability insurance applicants». The American Economic Review, 79(3), 482–503.
Bragstad, T., I.C. Kann og O. Thune (2013) «Stadig flere på trygd?». Arbeid og velferd, 3, 24–38.
Dale-Olsen, H. og K.M. Østbakken (2016) «Økende lønnsulikhet i Norge i perioden 2002–2012?». Søkelys på arbeidslivet, 33(01–02), 122–141.
Duggan, M. og Imberman, S. A. (2009) «Why are the disability rolls skyrocketing? The contribution of population characteristics, economic conditions, and program generosity». I Health at older ages: The causes and consequences of declining disability among the elderly, red. David M. Cutler og David Wise, 337–379. University of Chicago Press.
Kostøl, A. og M. Mogstad (2014) «How financial incentives induce disability insurance recipients to return to work». American Econonic Review, 104(2), 624–655.
Reaktiveringsforskriften (2001) Forskrift om forsøksvirksomhet for reaktivisering av uførepensjonister av 18. september 2001. Hentet 4.9.2018 fra Lovdata https://lovdata.no/dokument/LTI/forskrift/2001–09–18–1083