Arbeidsledighet er kostbart for både individ og samfunn

For samfunnet fører arbeidsledighet til at produksjonen av varer og tjenester blir lavere enn potensialet. Skatteinntektene reduseres, og utgiftene til dagpenger og andre stønader til de arbeidsledige øker. For den enkelte arbeidsledige vil mangelen på arbeid føre til tap av inntekt. Dette tapet øker dess lenger ledighetsperioden varer, og dess lavere kompensasjon en får i form av dagpenger eller andre stønader. Det å være arbeidsledig er også en belastning siden arbeidsplassen ofte er en viktig sosial arena. Dersom ledigheten varer lenge, kan det bli vanskeligere å komme tilbake i arbeid. Det å være uten arbeid for en lengre periode kan i seg selv oppfattes negativt av potensielle arbeidsgivere. Med en økende varighet av ledighetsperioden kan også den enkeltes kvalifikasjoner tape seg og bli mindre aktuelle i ett nytt arbeidsforhold.

Over 200 000 arbeidssøkere ved utgangen av januar 2021

I perioden 2002 – 2016 har Norge vært gjennom tre nedgangskonjunkturer som har medført betydelig arbeidsledighet. Den siste inntraff i forbindelse med oljeprisfallet i perioden 2014 til 2016. Da nådde ledigheten en topp på 146 500 arbeidssøkere. Ved inngangen til 2020 var ledigheten lavere enn på lenge, og selv om det var ventet at den kunne gå noe opp, tilsa prognosene fortsatt relativt lav ledighet. Kort tid etter nedstengingen den 12. mars 2020 begynte arbeidsledigheten å stige i et enormt høyt tempo og den nådde toppen i begynnelsen av april. På det tidspunktet var 433 000 personer registrert hos NAV som helt ledig, delvis ledig eller arbeidssøker på tiltak (figur 1). Det tilsvarte 15,4 prosent av arbeidsstyrken.  

Arbeidsledigheten begynte å gå ned mot slutten av april 2020 etter hvert som det ble lettet på noen av tiltakene, og det viste seg også at noen bransjer faktisk opplevde økt etterspørsel. Denne tendensen fortsatte frem til utgangen av oktober. I november 2020 og januar 2021 fikk vi igjen en økning i ledigheten grunnet smitteoppblomstring og nye tiltak, men økningen var langt mindre enn i starten av pandemien.

Ved utgangen av januar 2021 var det registrert 206 400 arbeidssøkere hos NAV, hvorav 124 000 var helt ledige. Antall arbeidssøkere er mer enn halvert siden toppen. Mange av arbeidssøkerne er permittert. Henholdsvis 30 prosent av de helt ledige og 47 prosent av de delvis ledige var permitterte ved utgangen av januar. I underkant av 60 prosent av arbeidssøkerne mottok dagpenger. Rundt 40 prosent hadde altså ikke rett til dagpenger. Noen få av disse mottar andre statlige ytelser.[5] 3 prosent tiltakspenger og 1 prosent arbeidsavklaringspenger. De kan også motta sosialhjelp eller bli forsørget av andre (i tillegg til arbeidsinntekt for delvis ledige).

I 2019 registrerte rundt 16 500 seg som arbeidssøkere på nav.no i måneden. I mars 2020 gjaldt dette hele 328 600 personer, i april 81 200 personer og i mai 29 600 personer (Figur 1). I perioden juni 2020–januar 2021 har antallet som registrerer seg som arbeidssøkere ligget på i snitt 24 400 personer, med større topper i november 2020 og januar 2021. De som ble ledig i mars/april 2020 har i større grad rett til dagpenger sammenlignet med alle arbeidssøkere sett under ett. Dette er typisk i nedgangskonjunkturer fordi personer som blir ledige da i større grad har vært i arbeid enn de som blir arbeidsledig ellers. I tillegg har flere fått rett til dagpenger under krisen fordi inntektsgrensen for rettigheten er senket fra 1,5 G til 0,75 G.

Mange er arbeidssøkere kun i få måneder. Dette har i enda større grad vært gjeldende for de som ble ledig da koronatiltakene ble satt inn. 25 prosent av de som var arbeidssøkere i januar 2021 har vært det siden før koronatiltakene slo inn, 43 prosent ble arbeidsledige i mars og april 2020, mens de resterende har blitt ledig i perioden etter dette (figur ikke vist). Permitterte er vanligvis i snitt kortere ledig enn ordinære arbeidssøkere. I denne krisen har det vært spesielt mange permitterte og det er nok en viktig grunn til at det har gått raskere å gå tilbake i arbeid for mange.

Noen blir hardere rammet av krisen

Nedgangskonjunkturer fører til at ledigheten i større grad fester seg hos noen. Eldre, innvandrere (da særlig personer fra lavinntektsland), personer med lav inntekt og /eller lav utdanning har større sjanse for både å bli langtidsledige og bruke opp dagpengerettighetene sine (Bratsberg, Raaum og Røed 2018; Yin m.fl. 2019; Furuberg og Kalstø 2017; Andreev 2016).

Mange er tilbake i jobb ett år etter koronarisen rammet, men også under denne krisen er noen grupper hardere rammet enn andre. Bratsberg m.fl (2020) har undersøkt hvem som i størst grad har blitt værende ledig. Mye av forskjellene i koronaledighet på tvers av inntekts- og utdanningsgrupper forklares med næringstilhørighet. Men de finner at de koronaledige (de som ble ledig i starten av krisen) endrer sammensetning uke for uke. Innvandrere, personer med lav inntekt, personer uten fullført videregående, eldre og menn utgjør en stadig større andel av de koronaledige (siste status er uke 33 2020).

Bratsberg m.fl (2020) har også sett på hvordan det har gått med dem som var ledige før krisen rammet (februar 2020). Omkring 22 prosent av de helt ledige rett før krisen var i jobb fire måneder senere. I 2019 var 31 prosent i jobb i tilsvarende gruppe (ledige februar 2019, jobb juni 2019). De finner et klart mønster; Sannsynligheten for å være tilbake i jobb er lavere for kvinner, jobbsøkere uten fullført videregående, innvandrere og avtar ettersom alderen øker.

Flere mister dagpengene i oktober

NAVs siste prognose anslår at ledigheten vil falle raskt når befolkningen bli vaksinert og mye av økonomien kan gjenåpnes i andre halvår i år. Også i 2022 ventes ledigheten å fortsette å falle, men da i et betydelig saktere tempo. Det anslås at det i gjennomsnitt vil være 104 000 helt ledige i år og 87 000 i 2022. Det innebærer en registrert arbeidsledighet på 3,7 prosent av arbeidsstyrken i år og på 3,0 prosent i 2022 (NAV 2021). Dermed vil ledigheten også i slutten av 2022 være betydelig høyere enn det som var tilfellet før pandemien startet. I 2020 ble det bevilget penger til om lag 56 000 tiltaksplasser til personer som står uten arbeid. For 2021 har regjeringen økt bevilgningen til å dekke om lag 63 000 tiltaksplasser. Flere tiltaksplasser vil bidra til nedgangen i antallet helt ledige i 2021. Ved utgangen av 2020 deltok 15 100 arbeidssøkere på tiltak. Det utgjør 12 prosent de helt ledige og arbeidssøkerne på tiltak sett under ett. Unge voksne under 30 år, langtidsledige og innvandrere fra land utenfor EØS-området er prioriterte grupper for tiltak.

I Norge er det dagpenger som skal kompensere for tapt arbeidsinntekt for arbeidsledige. Rett til dagpenger forutsetter at man har hatt lønnsinntekt før man ble ledig. De fleste arbeidssøkerne med rett til dagpenger har grunnlag for å motta dagpenger i inntil 2 år (inntekt over 2 G siste år), mens de som tjener mellom 1,5 og 2 ganger folketrygdens grunnbeløp kan motta dagpenger i inntil ett år. I forbindelse med pandemien er den nedre grensen senket til 0,75 G for sistnevnte gruppe. Dagpengene utgjør 62 prosent av tidligere inntekt inntil 6G. Under korona er dagpengesatsen økt til 80 prosent av tidligere inntekt for de som tjener under 3G. For mer utfyllende informasjon om dagpengereglene, se faktaboks.

Ved utgangen av januar mottok 130 000 personer dagpenger. Maksimal dagpengeperiode er blitt forlenget i flere omganger slik at ingen skal minste retten til dagpenger før oktober 2021. Av alle med dagpenger i januar 2021 er det 23 600 som uten denne utvidelsen ville mistet rett til dagpenger i perioden januar-oktober (figur 2). Hvis arbeidsmarkedet bedrer seg, vil mange komme i jobb igjen. Vi kan likevel forvente at en større gruppe ikke vil komme i jobb innen oktober, og dermed vil miste retten til dagpenger da. De fleste som ble ledig da krisen rammet, har rett til inntil 2 år med dagpenger og vil gå ut dagpengeperioden våren 2022 (hvis de fortsatt er ledig).

Tidligere forskning har vist at en høy andel har overgang til jobb i starten av ledighetsperioden, mens andelen synker utover i ledighetsforløpet. Sannsynligheten for å gå tilbake til jobb øker igjen når man nærmere seg slutten av dagpengeperioden (Yin m.fl. 2019; Furuberg og Kalstø 2017; Falch m.fl. 2012; Røed og Zhang 2005). Dette henger antakelig sammen med at søkeintensiteten blir høyere og kravene til jobbtilbud lavere når man nærmer seg slutten på dagpengeperioden. Samtidig ser det ut til at de som går ut dagpengeperioden også har større sannsynlighet for å komme over på helserelaterte ytelser (Røed og Zhang 2005; Furuberg og Kalstø 2017).

Dette mønsteret har vi også sett under denne krisen, ved at mange av de som ble ledig er tilbake i jobb. Et moment som er annerledes i dagens situasjon er at svært mange er permittert, se mer om dette under. Mange av de som er permittert vil trolig komme raskt tilbake i jobb når samfunnet kan åpne mer opp. Det kan bidra til at færre går over på helserelaterte ytelser. For de som ikke er permittert, eller som mister jobben de er permittert fra, forventer vi at overgangen til jobb øker når dagpengeperioden nærmer seg slutten. Dog vil sannsynligvis en del av disse også gå over på helserelaterte ytelser. Det siste ser vi nærmere på senere i artikkelen.

Mange er permitterte

Under denne krisen har det vært spesielt mange permitterte. På ledighetstoppen 7. april utgjorde permitterte arbeidssøkere hele 81 prosent av alle nye arbeidssøkere. Til sammenlikning var tallet 5 prosent 10. mars (Gjerde m.fl 2020). I tillegg er det langt flere som er delvis ledige eller permitterte i denne krisen sammenlignet med tidligere nedgangskonjunkturer. Dette har medført at flere har holdt tettere kontakt med arbeidsmarkedet, noe som sannsynligvis vil være positivt både for arbeidstakerne og virksomhetene.

Ved utgangen av januar var rundt 1 av 3 av arbeidssøkere permitterte. De aller fleste av disse har vært permittert siden mars 2020 og vil gå ut permitteringsperioden oktober 2021 (figur 2). I et samfunnsperspektiv utgjør permittering et dilemma: Hvis nedgangskonjunkturen er syklisk, er det ønskelig å beholde kompetansen i bedriften slik at den er tilgjengelig hvis konjunkturen bedres. Hvis nedgangskonjunkturen har en mer varig karakter, bidrar permittering derimot til uheldig innlåsing av arbeidskraft. Dette er negativt for den permitterte selv, fordi det kan forlenge ledighetsperioden, men det er også uheldig for andre næringer som ønsker å tiltrekke seg kompetent arbeidskraft (Dokken m.fl. 2017).

For arbeidsgiver er lang maksimal permitteringsperiode en fordel (etter perioden med lønnsplikt er over), fordi de beholder kompetanse og kan vente lengre for å se om markedene endres. For den permitterte vil imidlertid en forlenget permitteringsperiode innebære kostnader. På kort sikt fordi dagpengeperioden forlenges og de taper inntekt sammenlignet med å være i jobb, og på lang sikt fordi sannsynligheten for å få annet arbeid reduseres. Dersom en utvidet permitteringsperiode fører til at flere kommer i jobb vil dette likevel fort kompensere for at varigheten som ledig øker noe i forkant. Dokken m.fl (2017) finner imidlertid ikke økt sannsynlighet for overgang til jobb, eller økt sannsynlighet for retur til samme arbeidsgiver, ved utvidelsene av permitteringsregelverket hverken i 2009 eller 2015. I 2009 ble sjansen for overgang til annen jobb redusert når permitteringsperioden ble utvidet.

Vi kan kanskje likevel forvente et litt annet resultat av utvidelsen av permitteringsperioden under denne krisen, gitt at ledigheten i mange bransjer er syklisk. I denne krisen er det tiltak som kan endres fra en dag til en annen som påvirker om folk har en jobb å gå til eller ikke. Så snart samfunnet åpner opp igjen er det forventet at folk igjen vil reise, gå på restaurant og teater. Det er derfor mange jobber som ikke er varig borte. Så snart det lempes på tiltakene kan vi derfor forvente at mange permitterte raskt vil gå tilbake til jobbene sine. I andre bransjer vil det ta noe lengre tid før sysselsettingen henter seg helt opp. Reiseliv er hardt rammet og det vil trolig ta lengre tid før flytrafikken er tilbake på samme nivå som før krisen. For eksempel har Avinor selv anslått at flytrafikken først i 2025 vil være tilbake på nivået fra 2019 (Avinor 2020).

Hvordan har koronapandemien påvirket etterspørselen etter utdanning?

Å gå fra jobb til utdanning medfører tap av inntekt. Livsoppholdet må da finansieres på andre måter.[6] Mange har mulighet til å finansiere livsoppholdet sitt under studiene med lån og stipend fra Lånekassen, men ikke alle har rett til dette. https://lanekassen.no/nb-NO/regelverk/tildeling/del1-kapittel3/generelle-vilkar-for-lan-og-stipend/. Som en hovedregel kan ikke dagpenger kombineres med opplæring, med noen unntak.[7]https://www.nav.no/arbeid/no/student/ Som en midlertidig ordning under koronapandemien, åpnet regjeringen opp for å kombinere dagpenger med utdanning for de som ikke har rett til lån fra Lånekassen.[8]https://www.nav.no/arbeid/no/student/ Ordningen var i første omgang ment å vare til september 2020, men har blitt forlenget flere ganger.[9] Første fasen av ordningen https://www.regjeringen.no/no/aktuelt/enklare-a-kombinere-dagpengar-med-opplaring/id2698765/ Første forlengelsen i mai: https://www.regjeringen.no/no/aktuelt/forlenger-rett-til-a-kombinere-dagpenger-med-utdanning/id2704154/ Forslag til forlengelse til juli 2021, i september 2020 https://www.regjeringen.no/no/aktuelt/utvidet-mulighet-for-a-kombinere-dagpenger-og-opplaring-forlenges/id2765408/ I statsbudsjettet for 2021 er det foreslått å forlenge den midlertidige ordningen til 1. juli 2021, og at et nytt og permanent regelverk deretter skal tre i kraft.[10] Se forslag til nytt og permanent regelverkhttps://www.regjeringen.no/no/aktuelt/utvider-muligheten-til-a-kombinere-dagpenger-og-utdanning/id2814572/oghøringsnotat om nytt og permanent regelverk https://www.regjeringen.no/contentassets/805b05f2fce648358048b07ebf74b2a6/horingsnotat-forslag-til-endringer-i-reglene-om-a-kombinere-dagpenger-med-opplaring-og-utdanning.pdf I perioden 2011-2019 var det i gjennomsnitt per år cirka 1140 dagpengemottakere som registrerte på meldekortet at de også var i utdanning/opplæring gjennom regelverket som gjaldt dagpenger og utdanning før koronapandemien. I 2020 var det totalt 8360 som fikk innvilget dagpenger ved siden av utdanning.[11] Tallene viser helt og delvis ledige arbeidssøkere som krysser av på meldekort for at de tar utdanning ved siden av dagpenger, og som har fått utbetalt dagpengene. Da det samme avkrysningsfeltet også benyttes for å markere deltakelse i arbeidsmarkedstiltak, vil det for personer som er i overgang mellom status helt og delvis arbeidsledig og deltakere på tiltak medføre noe usikkerhet i tallene. Det kan også forekomme underrapportering fra brukere, men NAV har ikke vurdert om dette skjer. Det regnes som at du er i utdanning eller opplæring dersom du «deltar i organisert aktiviteter som gir deg kunnskap du kan bruke i et yrke.» https://www.nav.no/arbeid/no/student/ under avsnittet «Kven er under utdanning eller opplæring?». Gjennom den midlertidige ordningen, har rundt 7000 flere enn tidligere år kombinert dagpenger med utdanning.

De fleste utdanningsinstitusjoner har fastsatte søknadsfrister, opptaksdatoer og tidspunkter for studiestart. Dette begrenser mulighetene til å ta utdanning og øke kompetansen. Studier med opptak gjennom Samordna opptak har søknadsfrist 15. april,[12]https://www.samordnaopptak.no/info/tidsfrister/ og det var mulig for de som ble permitterte under den første smittebølgen i mars å rekke søknadsfristen. Søkertallene viser at det i Samordna opptak i 2020 var 150 940 søkere, som er en økning på 8 prosent fra året før (i 2019 var det en 2,2 prosent reduksjon i antall søkere sammenliknet med 2018, figur 3). Utdanning hos private utdanningsaktører på høyere utdanning-, fagskole- og videregåendenivå kan ha vært et alternativ for de som ble permittert etter søknadsfristen til Samordna opptak.

Utdanningsmuligheten er også begrenset av kapasiteten i utdanningssektoren. Gjennom Utdanningsløftet i 2020 foreslo regjeringen å bevilge penger til å opprette nye studieplasser, 4 000 ved universiteter og høgskoler, og 1000 ved fagskolene.[13]https://www.regjeringen.no/no/aktuelt/utdanningsloftet-2020-5000-nye-studieplassar-ved-fagskular-hogskular-og-universitet/id2702277/ Tall fra Samordna opptak viser at planlagte studieplasser ved universiteter og høgskoler i Norge[14] Tallene er hentet fra Samordna opptak. https://www.samordnaopptak.no/info/om/sokertall/sokertall-2020/ økte fra 58 731 i 2019 til 60 996 i 2020 (figur 3). Denne økningen er nesten dobbelt så stor som økningen fra 2018 til 2019, da studietilbudet økte med 1 185 studieplasser. Likevel er økningen i studieplasser mindre enn økningen i antall søkere, som betyr at mange stod uten et studietilbud høsten 2020.

Konkurranse om studieplassene

NAVs arbeidsmarkedsprognose fra mars 2021 indikerer at det fortsatt vil være relativt høy arbeidsledighet i 2021. Med bakgrunn i vanlige mekanismer og utviklingen i den første fasen av koronapandemien, er det grunn til å forvente at flere søker seg til utdanning også i 2021. Det er flere faktorer som påvirker hvordan dette vil gi utslag i antall arbeidsledige med og uten rett til dagpenger hos NAV.

I statsbudsjettet for 2021 forventes utvidelse av den midlertidige ordningen som åpner for å kombinere dagpenger med utdanning til juli 2021, for så å bli erstattet av et nytt og permanent regelverk. I forslaget til det nye regelverket er det flere endringer som begrenser mulighetene for å kombinere dagpenger og utdanning, sammenliknet med det midlertidige regelverket. Likevel er det grunn til å tro at med et permanent regelverk på plass, vil flere kombinere dagpenger og opplæring. Vi forventer en økning i antall søkere til utdanningsinstitusjonene, hvor flere også vil være registrert som arbeidssøkere hos NAV og motta dagpenger i 2021.

Sommeren 2021 vil et nytt kull med studenter være ferdig med sine studier og møte et tøft arbeidsmarked, der de stiller relativt svakt på grunn av lite arbeidserfaring. Mange av disse vil heller ikke ha rett til dagpenger og vil derfor kanskje ikke registrere seg som ledige hos NAV.[15] Dersom man har vært registrert som arbeidsledig hos NAV i minst tre måneder kan man få slettet renter på studielånet, som kan være en grunn til at de uten dagpengerett registrerer seg som arbeidsledig hos NAV. https://lanekassen.no/nb-NO/gjeld-og-betaling/arbeidsledig-aap-syk-og-lav-inntekt/ Yin mfl. (2019) finner at for arbeidsledige som kommer rett fra høyere utdanning, er det like vanlig eller vanligere å returnere til høyere utdanning som å ha overgang til jobb i løpet av det første året. På denne måten kan de sikre livsoppholdet med lån fra Lånekassen. Derfor forventer vi også en generell økning i antall søkere til utdanning. Et eksempel kan være at de som hadde planlagt å gå ut i arbeidslivet med en bachelorgrad i stedet søker seg til en mastergrad.

I statsbudsjettet for 2021 er det satt av penger til å videreføre og trappe opp kapasiteten i utdanningssektoren med 4 000 nye studieplasser ved høgskoler og universiteter, 1 600 ved høyere yrkesfaglige utdanninger, samt midler til at flere permitterte og ledige kan fullføre videregående opplæring.[16]https://www.regjeringen.no/no/aktuelt/utdanningsloftet/id2769289/?expand=factbox2769396 Dette medfører at flere arbeidsledige vil få mulighet til å begynne på en utdanning.

Isolert sett kan en økning i kapasiteten i utdanningssektoren redusere antallet registrerte arbeidsledige hos NAV. Kombinasjonen av et vanskelig arbeidsmarked og økte muligheter for å kombinere dagpenger og opplæring, sannsynliggjør flere søkere til utdanningssektoren. Konkurransen om de tilgjengelige studieplassene vil bli stor, selv med økt kapasitet, og flere vil nok stå uten studieplass også høsten 2021. Noen av disse vil registrere seg som arbeidssøkere hos NAV i stedet for å gå til utdanning.

Økt sykefravær det første året av pandemien

Sesongjusterte tall viser at det legemeldte sykefraværet økte markant i første kvartal 2020, og var høyere enn året før i alle kvartalene (figur 4).[17] Vi ser her bort fra egenmeldt sykefravær siden det utgjør en relativt liten del av sykefraværet, og fordi statistikken over egenmeldt fravær (basert på et utvalg av virksomheter) har spesielt usikker kvalitet under pandemien. I perioden 16. mars til 1. juni 2020 var egenmeldingsperioden utvidet til 16 dager. Dette er først og fremst en direkte effekt av pandemien og smitteverntiltakene, siden mange sykmeldte har hatt mistenkt eller påvist koronavirussykdom (covid-19) eller en diagnose som benyttes ved karantene eller frykt/risiko for sykdom (Nossen og Sundell 2020). Økningen har trolig blitt noe dempet av at mange har benyttet hjemmekontor og derfor har hatt mindre behov enn normalt for sykmelding ved mild sykdom. Dessuten påvirkes bildet av at permitterte i sykefraværsstatistikken behandles som aktive arbeidsforhold i inntil tre måneder, til tross for at de helt permitterte ikke jobber og sjelden er sykmeldt. Dette har dermed hatt en kunstig dempende effekt på sykefraværet, særlig i de to første kvartalene i 2020.

Litt flere har brukt opp sykepengerettighetene

For å kunne si noe om hvordan inneværende konjunkturnedgang i seg selv har påvirket sykefraværet utenom direkte koronarelaterte diagnoser, kan det være nyttig å se nærmere på hvilke mekanismer som kan ha ligget bak økningen i sykefraværet den første tiden etter finanskrisen. Økningen skyldtes økt varighet av sykefraværene som startet under finanskrisen, og ikke at flere ble sykmeldt (Nossen 2014). En mulig forklaring på dette kan være at sykepenger i noen grad benyttes som alternativ til dagpenger av personer som er i ferd med å bli arbeidsledige. Dette både fordi sykepenger gir høyere kompensasjon enn dagpenger, og fordi opptjeningstiden for å ha rett til sykepenger er langt kortere enn for dagpenger. [18] Sykepenger har kun fire ukers opptjeningstid og minsteinntekten for rett til sykepenger er 0,5 G, mens minsteinntekten for rett til dagpenger er 1,5 G siste år eller 3 G i gjennomsnitt siste 3 år. Et par studier tyder også på at sykepenger noen ganger benyttes som alternativ til permittering (Godøy 2014a-b). For å ha rett til sykepenger gjelder imidlertid de samme krav til sykmelding fra lege som ellers.

Dersom slike mekanismer inntreffer i den nåværende konjunkturnedgangen, skulle vi vente økt varighet av sykefraværene som startet i mars–mai 2020 (perioden med spesielt høy tilstrømning av nye arbeidssøkere), og at en del av disse personene fortsetter å være sykmeldt fram til de bruker opp sykepengerettighetene.[19] Det er imidlertid flere faktorer som påvirker varigheten denne gangen: Alt annet likt vil gjennomsnittlig varighet reduseres fordi mange ble sykmeldt med koronarelaterte diagnoser, som i stor grad er kortvarige sykefravær. På den annen side kan sykefraværene bli lengre fordi noen vegrer seg for å gå tilbake til jobb på grunn av smitterisiko. Det er også mulig at noen av de sykmeldte blir permitterte, men det er uklart hvordan det i så fall vil slå ut på sykefraværstallene. Det er ikke mulig å si noe sikkert om dette nå fordi beregning av varighet har et betydelig etterslep. De fleste som ble sykmeldt våren 2020 vil først bruke opp sykepengerettighetene i løpet av våren 2021. Foreløpige tall viser at antall personer som bruker opp sykepengerettighetene (arbeidstakere og andre) økte med drøyt 1000 i januar–september 2020 sammenlignet med samme periode i 2019.[20] Basert på opplysninger i NAVs sykepengeregister. Dette vil, alt annet likt, også kunne gi en økning i tilstrømningen til arbeidsavklaringspenger. Men økningen er ikke særlig stor, og kan skyldes at færre av de langtidssykmeldte i 2020 kunne eller ville gå tilbake til jobben i en situasjon med mange permitteringer og risiko for smitte.

Flere dagpengemottakere går over på sykepenger

Arbeidsledige som mottar dagpenger har også rett til sykepenger dersom de blir syke, men denne rettigheten benyttes relativt sjelden. Årsaken er sannsynligvis at de arbeidsledige i utgangspunktet bare har behov for sykmelding når sykdom gjør at de ikke kan være i avtalt aktivitet (søke arbeid og eventuelt delta i arbeidsmarkedstiltak). De har heller ingen umiddelbare økonomiske insentiver til å bli sykmeldt, siden de vil få like mye i sykepenger som det de allerede mottar i dagpenger. Når det nærmer seg at dagpengerettighetene utløper, kan imidlertid situasjonen være en annen. For det første kan langvarig arbeidsledighet gå ut over helsen, særlig psykisk helse, noe som kan forsterkes under en pandemi med omfattende smitteverntiltak og de sosiale begrensninger det medfører (Hoffart mfl. 2020). Dessuten kan det være et økonomisk insentiv til å motta sykepenger fordi det kan gi en lengre samlet periode med inntektssikring. En studie viser da også at overgangen fra dagpenger til sykepenger øker kraftig de siste månedene før dagpengeperioden går ut (Henningsen 2008).

De siste 10–15 årene har mellom 7 000 og 12 000 personer årlig begynt å motta sykepenger etter regelverket for dagpengemottakere.[21] Basert på opplysninger i NAVs sykepengeregister. Samme person kan være talt flere ganger, det vil si at de kan ha beveget seg flere ganger mellom dagpenger og sykepenger, men de er bare talt én gang per måned. Det er usikkert hvordan forsinkelsene i behandling av dagpengesøknader våren 2020 og innføring av en forskuddsordning for dagpenger kan ha påvirket disse tallene. Dette utgjør en liten andel av alle dagpengemottakere, men betyr mer dersom man ser det i forhold til kun langtidsledige dagpengemottakere. Antallet slike overganger var på det laveste i 2019 og høyest i 2016 ved slutten av konjunkturnedgangen i 2014–2015. Den største økningen var i 2009 etter finanskrisen.

Koronapandemien skiller seg imidlertid fra tidligere konjunkturnedganger. Allerede fra mars 2020 var det en markant økning i antall overganger fra dagpenger til sykepenger, og antallet var på det høyeste i april–juni (figur 5). Økningen kom altså overraskende tidlig sammenlignet med tidligere konjunkturnedganger, men må sees i forhold til at det var svært mange dagpengemottakere på dette tidspunktet. Det kan også hende en del som var koronasyke eller mistenkte at de var det, eller som måtte i karantene, gikk over på sykepenger. Etter dette har antallet overganger til sykepenger hver måned vært langt høyere enn i 2019, og det totale antall overganger i 2020 var det hittil høyeste med i overkant av 13 000.

Tidligere år har drøyt halvparten av dem som har gått fra dagpenger til sykepenger vært sykmeldt i mindre enn åtte uker, men en del har vært sykmeldt helt til sykepengerettighetene blir oppbrukt (maksimalt tolv måneder). Det er for tidlig å si om dette også er tilfelle denne gang på grunn av etterslep i innsending og behandling av søknader om sykepenger.

Økt arbeidsledighet fører vanligvis til at flere innvilges AAP

I flere undersøkelser er det funnet at økende arbeidsledighet gir økt tilstrømming til AAP (Kann mfl. 2016, Lima 2016, Lande 2019). Det er flere årsaker til dette. For det første blir det vanskeligere å komme inn på arbeidsmarkedet i nedgangskonjunkturer, særlig for personer med dårlig helse. Det vil også være en del personer i arbeidslivet med svak helse som får problemer med å skaffe seg ny jobb dersom de mister den gamle.

Andersen m.fl. (2019) viser at etterspørsel etter arbeidskraft påvirker antallene som søker om dagpenger og AAP omtrent like mye. Yin m.fl (2019) finner at overgang til helserelaterte ytelser ofte skjer i løpet av den første måneden av ledighetsperioden. For arbeidsledige med dagpenger[22] Tidligere inntekt (siste år eller siste tre år) over ca. 150 000 kr (1,5 ganger folketrygdens grunnbeløp)., er det i tillegg høy overgang til helseytelser når dagpengeperioden går mot slutten. Permitterte har trolig lavere overgang til AAP enn andre arbeidsledige i starten av ledighetsperioden. Siden andelen permitterte er høy under koronapandemien, kan det forventes lavere overgang til AAP enn i tidligere ledighetsperioder. Sannsynligheten for å gå over til helse- eller aldersrelatert trygd, utdanning eller ut av arbeidsmarkedet øker imidlertid kraftig når permitteringstiden går mot slutten. Falck m.fl. (2018) finner at sannsynligheten for å gå over til helse- eller aldersrelaterte ytelser er 7 ganger høyere den måneden permitteringen går ut enn i månedene før.

Tilstrømming til AAP økte under finanskrisen i 2009, under oljeprisfallet i 2015, og i 2020 (Kann og Grønlien 2021). Når vi ser på antall som får innvilget AAP per måned 2016-2020, finner vi at mars og november 2020 er markert høyere enn noen måned siden januar 2016 (figur 6). Vi tror disse toppene kan knyttes til nedstengingene av Norge, og påfølgende permitteringer og oppsigelser. Antall nye mottakere er lave i månedene mellom mars og november 2020 (figur 6). Vi er usikre på årsaken, men tror at redusert saksbehandlingskapasitet grunnet stor pågang av dagpengesaker kan ha bidratt. Veksten i antall nye mottakere av AAP i 2020 er lavere enn i 2009, selv om ledigheten i 2009 var langt lavere enn i 2020. Koronaledigheten ser ut til å påvirke AAP annerledes enn tidligere ledighetsperioder. Vi ser likevel at antall AAP-mottakere øker, men kanskje mindre enn forventet.

Arbeidsledighet fører til helseproblemer, det samme gjør sannsynligvis koronarestriksjonene, med isolasjon og mindre muligheter for trening. Dette kan resultere i at flere blir syke og etter hvert søker om sykepenger og AAP.

Regelverksendringer som kan påvirke antall som søker om AAP

Da koronapandemien traff Norge ble det bestemt at også personer med inntekt mellom 0,75 og 1,5 G skulle få rett på dagpenger (se faktaboks). Dette er en gruppe som vanligvis har stor overgang til AAP når de blir arbeidsledige (Yin med fl. 2019). Kompensasjonsgraden til dagpengemottakere med under 3G i tidligere inntekt ble økt fra 62 til 80 prosent av tidligere inntekt. For AAP er kompensasjonsgraden 66 prosent med en minsteytelse på 2G. Det ble også innført helt nye støtteordninger for selvstendige (se faktaboks). Disse tre endringene kan gi lavere tilstrømming til AAP enn vi har sett i tidligere arbeidsledighetsperioder. Tilstrømmingen til AAP har vært lavere i 2020 enn i 2009, selv om ledighet i 2009 var langt lavere enn i 2020. Det kan tale for at slike ordninger bør videreføres for å forhindre såkalt medikalisering, som innebærer at ledighetsproblemer heller blir forklart som sykdom og helseplager (se Bakken 2020).

Permitteringsregelverket har blitt utvidet. Forlengelse av permitteringsperioden kan ha bidratt til en lavere overgang til AAP. I tidligere ledighetsperioder har vi sett at overgang til helseytelser for permitterte øker når permitteringsperioden går ut.

Færre avslutter AAP

Tidligere forskning har vist at svake (lokale) arbeidsmarkeder reduserer sannsynligheten for at AAP-mottakerne komme i arbeid, og at de dermed blir værende lengre på AAP (Fevang m.fl. 2017). Mange AAP-mottakere som ikke har hatt en jobb å gå tilbake til under pandemien, har trolig hatt store problemer med å finne nytt arbeid under krisen. Det er også grunn til å tro at all avklaring til arbeid og uføretrygd har blitt forsinket under pandemien på grunn av stort arbeidspress i NAV-kontorene. Smittevernhensyn og nedstengninger har dessuten gjort det vanskelig å gjennomføre reelle avklaringer av AAP-mottakernes arbeidsevne og arbeidsmuligheter. Alle disse forholdene har trolig ført til at flere har blitt værende lengre på AAP under pandemien, enn de ville gjort hvis det var gode økonomiske tider.

Mange av de som brukte opp retten til AAP i perioden mars- oktober 2020 fikk forlengelse på 6 mnd (se faktaboks)[23] Forlengelsen gjelder for alle som mottok AAP per 16. mars 2020 og for alle som har startet sin arbeidsavklaringspengeperiode før 1. november 2020. De midlertidige reglene om forlengelse av arbeidsavklaringspengeperioden opphørte 31. oktober 2020.  . De fleste som går ut av AAP-ordningen har imidlertid vært kort tid på AAP (Kann og Dokken 2019 og figur 7) og blir ikke påvirket av «koronaforlengelsen». Antall som avsluttet AAP ble kraftig redusert fra mars 2020, både blant de som brukte opp rettighetene sine, men også blant de med kortere varighet (figur 7), noe som trolig skyldes forholdene omtalt i forrige avsnitt. Men blant dem med lang varighet var det også en kraftig nedgang i antallet som gikk ut av AAP-ordningen før pandemien. Dette skyldes innstramming i varighetsreglene fra januar 2018.

Mange går ut maksimal AAP-periode i 2021

I 2018 ble maksimal periode på AAP endret fra 4 til 3 år. De som startet på AAP i 2018 vil derfor nå maksimal tid på AAP i 2021. Med forlengelsen som er gitt på 6 måneder vil de første nå dette punktet i juni 2021. Det vil være spesielt vanskelig å avslutte AAP under pandemien. Vi har tidligere sett at de som avslutter AAP uten å gå til arbeid eller uføretrygd, i stor grad blir sosialhjelpsmottakere, eller blir stående uten inntekt eller ytelser fra NAV (Kann og Dokken 2019). I juni 2021 forventer vi at de som ikke lenger har rett til AAP, i enda større grad enn tidligere, får overgang til sosialhjelp. Det skyldes både at det er vanskeligere å finne jobb for dem med helseproblemer, men også at færre kan bli forsørget av ektefeller/samboere, da disse i større grad har blitt arbeidsledige som følge av korona.

Flere langtidsledige gir flere på uføretrygd

Det vil trolig ta flere år før vi ser den fulle effekten av koronapandemien. På kort sikt vil antallet innvilgelser til uføretrygd i hovedsak henge sammen med antallet som er i ferd med å avslutte forløpet på AAP. Mange avklaringer på AAP er nå utsatt fordi det er vanskelig for NAV-kontorene å gjøre reelle avklaringer av arbeidsevnen under dagens pandemi- og arbeidsmarkedssituasjon. Hvis situasjonen begynner å normalisere seg i 2021, vil trolig også avgangen fra AAP og tilgangen til uføretrygd øke.

På lengre sikt vil utviklingen i arbeidsmarkedet være avgjørende for hvor mange som vil få innvilget varig uføretrygd. Antallet langtidsledige som følge av oppsigelser er en sterkt medvirkende faktor til antallet som får innvilget uføretrygd i Norge. Bratsberg m.fl. (2013) viser at å miste jobben som følge av konkurs omtrent dobler risikoen for å senere motta uføretrygd, og at dette kan forklare nærmere 25 prosent av alle innvilgelser av uføretrygd. Denne prosessen vil imidlertid ta flere år, og vi vil trolig se at mange oppsagte vil motta AAP før de får innvilget uføretrygd. Utviklingen i arbeidsmarkedet vil dermed være avgjørende for om arbeidstakere som har blitt oppsagt under pandemien vil kunne returnere til arbeid. Antallet langtidsledige vil derfor være en viktig faktor for hvor mange som vil få innvilget varig uføretrygd på sikt.

Sysselsettingen blant eldre kan gå ned i tiden fremover

Selv om det ikke er noen tegn til økt uttak av alderspensjon så langt, kan den pågående pandemien fortsatt påvirke pensjonsbeslutninger i år og etterfølgende år. Ved arbeidsledighet har eldre arbeidstakere vanskeligere å finne jobb enn yngre (Falch m.fl.2016). Det er svært vanlig å kombinere alderspensjon med fortsatt arbeid. Beslutningene om å ta ut alderspensjon og avslutte arbeidslivet må derfor til en viss grad ses uavhengig av hverandre. Nedgangskonjunkturen vil nok først og fremst slå ut i redusert sysselsetting blant eldre. Selv om vi ikke har observert en økning i uttak av alderspensjon så langt, kan det være at vi ved vedvarende arbeidsledighet også får en økning i uttaksratene. Det er flere mekanismer som kan påvirke tidspunkt folk begynner å ta ut pensjon. For det første kan pandemien gi økt mottak av helserelaterte ytelser. Dette kan på sikt medføre lavere sysselsetting blant eldre. For det andre kan det være forskjeller i hvordan unge og eldre takler overgang til hjemmekontor i yrker hvor dette er aktuelt. For det tredje kan den sosiale nedstengingen også tenkes å påvirke pensjonsbeslutningen.

Utvidet regelverk

Da Norge stengte ned i midten av mars, ble også skoler og barnehager stengt. En justering av regelverket kom raskt på plass og åpnet for at foreldre kunne få omsorgspenger selv om barna ikke var syke. Antallet omsorgsdager ble doblet og arbeidsgiver skulle kun betale for de første 3 dagene.[26] Se pressemelding fra 20. mars 2021 på https://www.regjeringen.no/no/aktuelt/foreldres-rett-til-omsorgspenger-dobles/id2694342/, hentet 11. januar 2021. I tillegg fikk frilansere og selvstendig næringsdrivende rett til tilsvarende antall dager, fratrukket en venteperiode på 3 dager, samt 100 prosent kompensasjon fra fjerde dag. Det ble foretatt noen justeringer i reglene gjennom sommeren og høsten 2020. Men hvis skoler eller barnehager må stenge på grunn av lokale koronautbrudd, har foreldre fortsatt rett til omsorgspenger selv om ordinær kvote var oppbrukt. Det samme gjelder dersom skoleklasser eller hele trinn settes i karantene.[27] Se pressemelding fra 15. september 2021 på https://www.regjeringen.no/no/aktuelt/rett-til-omsorgsdager-ved-lokale-utbrudd/id2741415/, hentet 12. januar 2021.

Fra 700 til 12 800 omsorgspengemottakere i måneden

Umiddelbart etter nedstengningen så vi en stor økning i bruken av omsorgspengeordningen. I april stod de selvstendig næringsdrivende for nesten hele økningen. Dette skyldes delvis at NAV prioriterte personer som skulle få utbetalingene sine direkte fra NAV. Ettersom presset på etaten var høyt som følge av rekordhøye antallet permitterte, oppfordret dessuten NAV arbeidsgiverne til å forskuttere omsorgspengene og avvente noe tid med å kreve refusjon. For mai og juni økte antallet mottakere til henholdsvis 21 000 og 31 300. Også resten av året har antallet ligget høyt (figur 9). Mens i gjennomsnitt 700 og 800 yrkesaktive mottok omsorgspenger fra NAV hver måned i 2018 og 2019, endte gjennomsnittet per måned i 2020 på 12 800.

Før pandemien mottok kun 4-5 selvstendige og frilansere omsorgspenger per måned, mens antallet arbeidstakere med ytelsen lå på 1 200–1 300 i måneden. I april mottok imidlertid 2 500 selvstendige og frilansere omsorgspenger, mens toppen for arbeidstakere kom i juni med nær 30 200 mottakere.

Dersom omsorgspengeordningen ikke var blitt utvidet, kan det tenkes at økningen i sykefraværet ville blitt enda større. Som nevnt tidligere ser vi ofte en økning i sykefraværet i perioder med konjunkturnedgang. Sånn sett kan det tenkes at regelendringene har bidratt til å opprettholde sysselsettingen i den første usikre perioden. Samtidig tror vi at færre sysselsatte enn forventet benyttet omsorgspengeordningen grunnet sterk vekst i antall permitterte og utstrakt bruk av hjemmekontor.

Når vil behovet for ordningen avta?

Ifølge Folkehelseinstituttets statistikk per 3. februar har nær 3 600 barn i aldersgruppen 0-9 år så langt vært covid-19-syke. Med den smittesituasjonen vi har sett mot slutten av 2020 og de første ukene av 2021, må vi anta at barn fortsetter å bli syke utover våren, at barnehageavdelinger og skoleklasser fortsatt blir satt i karantene, kanskje også at hele barnehager og skoler blir stengt. Behovet for et utvidet omsorgspengeregelverk er derfor fortsatt til stede, og bruken av ordningen antas fortsatt å være større enn normalt første halvår 2021. På nåværende tidspunkt er det vedtatt at utvidelsen av ordningen gjelder ut juni 2021.

Den sterke veksten i bruken av omsorgspengeordningen forventes likevel å være forbigående, gitt at pandemien avtar i kjølvannet av vaksineringen. Men det kan også tenkes at vi får en permanent, men mindre, økning i bruken av omsorgspengeordningen i årene som kommer, fordi vi har fått et økt fokus på smittevern.

Sosialhjelp under pandemien

Statistikk over mottakere av sosialhjelp i 2020 vil ikke være tilgjengelig før vår/sommer 2021. Det er derfor ennå ikke mulig å gi et bilde av utviklingen i mottakere av sosialhjelp under pandemien. Innrapporteringer fra NAV-kontor i de største byene tyder på at det ikke har vært en økning i antall søknader om sosialhjelp i de første månedene etter nedstengingen.

Regjeringen innførte en rekke midlertidige endringer i folketrygdloven knyttet til koronapandemien (se faktaboks). Som vi har skrevet tidligere, førte flere av disse endringene til at en større andel av de ledige fikk rett til dagpenger, samtidig som flere fikk rett til en høyere kompensasjon. Isolert sett har sannsynligvis dette ført til at en lavere andel av de ledige søkte økonomisk sosialhjelp. Siden sosialhjelp ytes med utgangspunkt i husholdningens inntekt og formue, vil det for mange gå en tid før sosialhjelp er aktuelt. En kan derfor vente at økningen i utbetalinger av sosialhjelp først kom et stykke ut i pandemien. Tidligere analyser (Furuberg 2014) viser at det er blant de som har vært ledige i over to år, og som har brukt opp dagpengeretten, at det er mest vanlig å motta sosialhjelp. Også blant de som er registrert som ledige i under fire uker er det mange mottakere av sosialhjelp. I denne gruppen finner vi personer uten rett til dagpenger, og også noen som har rett til dagpenger, men som ikke har mottatt utbetaling/har søknad til behandling.

En analyse av nye mottakere av økonomisk sosialhjelp i Oslo 2020 (Aas 2020) viser at selv om det totale antallet sosialhjelpsmottakere gikk noe ned de første månedene etter nedstengingen, skjedde det et skifte i sammensetningen av mottakerne. Både antall og andel nye mottakere økte i perioden mars til august 2020 sammenlignet med samme periode i 2019. Blant de nye mottakerne var unge under 30 år overrepresentert. Flere hadde også sosialhjelp i tillegg til arbeidsinntekt ved første utbetaling.

Vil det bli mange flere sosialhjelpsmottakere i 2021?

Utviklingen i antall sosialhjelpsmottakere i tiden framover vil avhenge av varigheten av pandemitiltakene, og eventuelle endringer i regelverk, særlig dagpengeregelverket. Noen av de midlertidige ordninger som ble innført i starten av pandemien ble avviklet høsten 2020, men senere gjeninnført, mens andre ble forlenget (se faktaboks).

Det er grunn til å forvente at flere vil søke om sosialhjelp fra og med oktober 2021 grunnet følgende regelverksendringer: a) hevingen av minsteinntektskravet for å ha rett til dagpenger, b) senkning av kompensasjonsgraden ved mottak av dagpenger og c) utfasing og avvikling av stønadsordningene for selvstendig næringsdrivende, lærlinger og frilansere. Fra oktober 2021 vil mange også bruke opp retten til dagpenger (se kapittel om arbeidsledige for mer detaljer).

Videre kan vi forvente at naturlige sesongsvingninger på arbeidsmarkedet bidrar til økning i sosialhjelpsmottakere. Antall ledige er høyest i januar, noe som blant annet skyldes at mange kontrakter utløper ved årsslutt. Mange som ble arbeidsledige i januar 2021 vil få det vanskeligere å finne ny jobb enn tidligere år.

Flere ledige og flere på sosialhjelp vil også følge av den økte konkursfaren fra februar knyttet til at bedrifter skal betale skatt og avgifter som de har fått utsettelse på.

Når skoleåret slutter i juni, forventer vi en økning i sosialhjelpssøknader blant studenter og elever som ikke har opparbeidet seg rett til dagpenger. De som kommer rett fra skolebenken vil ha større vansker med å finne jobb hvis nedstenging vedvarer og arbeidsmarkedet fortsatt er vanskelig. Dette gjelder særlig de som har tatt en utdanning relatert til «koronarammede» næringer.

Utviklingen i antall sosialhjelpsmottakere vil også være avhengig av hvor mange som avslutter mottak av AAP i tiden framover, se nærmere omtale i avsnittet om AAP.

Personer med marginal tilknytning til arbeidsmarkedet vil være mer utsatt for langtidseffekter av nedstengingen (jamfør kapittelet om arbeidsledige). Økt koronaledighet kan derfor føre til en økning i antall sosialhjelpsmottakere også i etterkant av nedstengingen.