Regelverksendringer påvirker hvor mange som starter på AAP

I 2018 ble det gjort omfattende endringer i regelverket for AAP. Hensikten med regelverksendringene var å gjøre inngangen til AAP «smalere», og stønadsløpet «strammere», med raskere avklaringer og økt overgang til arbeid (Prop. 74 L 2016-2017). Dette innebar blant annet at ordinær maksimal varighet for mottak av AAP ble redusert fra fire til tre år, og at vilkårene for å få forlenget ytelsen utover ordinær maksimaltid ble strengere. I tillegg ble det innført et karensår, som medførte at de som hadde brukt opp de tre (fire) årene med AAP måtte vente i ett år før de kunne få innvilget AAP på nytt. Føringer om at sykdom, skade eller lyte skal være en vesentlig medvirkende årsak til den nedsatte arbeidsevnen ble tatt inn i lovteksten. Denne endringen var en presisering av gjeldene rett, ettersom dette har vært en del av rundskrivet til lovteksten i lengre tid (Lande 2021).

Innstrammingen i regelverket for AAP påvirket hvor mange som startet å motta AAP i 2018. Det var både færre som søkte om AAP, og flere av de som søkte som fikk avslag (Lande 2019). Siden har dette snudd, og i 2019 økte både antall søknader og andelen innvilgelser (Lande 2021). I 2019 økte dermed antall nye mottakere av AAP markant, og har videre holdt seg på et høyere nivå enn i årene før.

Lande (2021) fant at søknadsveksten i 2019 var, relativt sett, størst blant dem som hadde mottatt AAP tidligere, og peker på regelverksendringen i 2018 som en mulig forklaring. Strengere vilkår for å forlenge ytelsen, og innføringen av karensår, kan ha ført til at personer som gikk ut makstid på AAP, men ikke var avklart til arbeid eller uføretrygd, startet på et ny AAP-periode etter ett år med karens. Dermed økte antallet nye AAP-mottakere i 2019. Før regelverksendringen ville disse i større grad fortsatt å motta AAP (med forlengelser), og dermed ikke kommet tilbake som nye mottakere.

I 2019 var det også en økning i AAP-søknader fra personer som ikke hadde mottatt AAP de siste 12 månedene (Lande 2021). Derfor er det sannsynlig at utviklingen også har andre årsaker enn karensregelen. Andelen innvilgede AAP-søknader falt sterkt i 2018, etter å ha ligget ganske stabilt i perioden 2015-2017. Denne andelen øker igjen fra begynnelsen av 2019. Det kan derfor virke som at regelverksendringene i 2018 hadde en påminnelseseffekt, men kun midlertidig. Lande (2021) trekker derfor frem at noe av økningen i 2019 kan forklares med at praksis ble oppmyket.

Flere starter å motta AAP når det er dårlige tider på arbeidsmarkedet

Hvor mange som starter å motta AAP henger også sammen med arbeidsmarkedssituasjonen. Høy arbeidsledighet medfører ofte at flere begynner å motta AAP (Lima 2016; Kann mfl. 2016; Lande 2019; Kann og Grønlien 2021). Dette skyldes at det i perioder med høy arbeidsledighet er vanskelig å komme inn på arbeidsmarkedet, spesielt for personer med dårlig helse. Samtidig vil personer med svak helse ofte ha større utfordringer med å skaffe seg ny jobb dersom de mister den gamle, sammenlignet med personer med god helse (Fevang og Røed 2006; Kann mfl. 2016).

Når arbeidsledigheten øker, øker også lengden på sykefraværene (Nossen 2014; Nossen 2022). Hvor høyt sykefraværet er, og hvor mange som går ut makstid på sykepenger, vil påvirke hvor mange som starter å motta AAP (Kann mfl. 2013). Det er også slik at arbeidsledige har større sannsynlighet for å starte på en helserelatert ytelse jo lengre de er arbeidsledige. Sannsynligheten for overgang til helserelaterte ytelser øker også markant når retten til dagpenger løper ut (Yin mfl. 2019; Furuberg og Kalstø 2017; Røed og Zhang 2005).

Koronapandemien medførte høy arbeidsledighet og utfordringer på arbeidsmarkedet. Det er grunn til å tro at dette også påvirket antallet nye mottakere av AAP i 2020, 2021 og deler av 2022. Dahl mfl. (2021) undersøkte utviklingen i nye AAP-mottakere i 2020. De finner en markant økning i antallet som startet å motta AAP under de to nedstengningene av Norge i 2020 (mars og november), men at antall nye mottakere mellom de to nedstengningene var lav. Veksten i antall nye mottakere av AAP var lavere i 2020 enn under finanskrisen i 2009, selv om ledigheten i 2020 var høyere. Koronapandemien var, i motsetning til tidligere perioder med høy arbeidsledighet, ikke en etterspørselsstyrt nedgangstid. Dahl mfl. (2021) peker på at den høye andelen av de arbeidsledige som var permitterte, og ikke oppsagt, kan være en mulig forklaring på at færre enn forventet startet å motta AAP under pandemien. Hele 72 prosent av nye arbeidssøkere i første halvår av 2020 var permitterte, mot 5 prosent i tiden rett før pandemien (Furuberg 2021; Gjerde mfl. 2020). De permitterte gikk som regel tilbake til arbeidsplassen sin når smitteverntiltakene ble opphevet. Furuberg (2021) finner at 73 prosent av alle som registrerte seg som arbeidsledig i første halvår av 2020 ikke lenger var registrert som arbeidsledig etter fem måneder.

Under koronapandemien ble det iverksatt flere endringer i regelverket for NAV sine ytelser som også kan ha påvirket hvor mange som startet å motta AAP (se faktaboks for mer informasjon om koronaregelverket).

Flere helt nye mottakere fra 2019…

Antallet nye mottakere av AAP, som ikke har mottatt AAP tidligere, gikk ned fra 2016 til 2017, og ytterligere ned i 2018 (figur 1). I 2019, var det en økning i antall helt nye AAP-mottakere på 2 200 personer, men antallet var lavere enn i både 2016 og 2017. Det betyr at 38 prosent av økningen i nye mottakere fra 2018 til 2019 skyldes at det ble flere helt nye mottakere. I årene etter 2019 har hele økingen i nye AAP-mottakere skjedd i denne gruppen. Fra 2019 til 2020 økte antallet i gruppen fra 34 400 personer til 36 900, og lå dermed omtrent på samme nivå som i 2016. Antallet økte både i 2021 og i 2022. I 2022 gikk antall nye mottakere som hadde mottatt AAP tidligere ned, samtidig økte antall helt nye mottakere nesten tilsvarende.

…men også flere gjengangere

Fra 2018 til 2019 økte nye AAP-mottakere som har mottatt ytelsen tidligere (heretter kalt gjengangere) med 3 500 personer. Det betyr at 62 prosent av økningen fra 2018 til 2019 skjedde i denne gruppen. Fra 2018 til 2019 økte andelen gjengangere av alle nye mottakere fra 34 til 37 prosent. I 2016 var tilsvarende andel 30 prosent. Andelen gjengangere gikk noe ned i 2020 og 2021 (til 36 prosent) og falt ytterligere i 2022 til samme nivå som i 2018.

Deler av økningen i gjengangere på AAP skyldes sannsynligvis innføringen av karensperioden (figur 2). Fra 2018 til 2019 var det en dobling i antallet nye AAP-mottakere med opphold fra AAP på mellom 12 og 17 måneder, fra 940 i 2018 til 2 105 i 2019. Det er med all sannsynlighet i denne gruppen personer som kommer tilbake etter ett år med karens befinner seg. Selv om det er en dobling i antallet, er dette en liten gruppe, og kan dermed bare forklare deler av økningen i 2019. Det var også en økning i gruppen med opphold på 6-11 måneder og 18-23 måneder. Noen av disse kan også tilhøre karensgruppen. Fra 2018 til 2019 endret antallet i disse tre oppholdsgruppene seg fra 4 800 til 6 800 personer. Gruppen som potensielt er tilbake fra karens økte altså med mellom 1 000-2 000 personer. Karensregelen ser dermed ut til å forklare 20-36 prosent av økningen i antall nye AAP-mottakere i 2019.

I begynnelsen av koronapandemien var det en videre liten økning i karensgruppen, mens antallet ble kraftig redusert i 2021. Fra begynnelsen av februar 2022 ble karensregelen midlertidig opphevet. Vi kunne da forvente at antall gjengangere ville øke, ettersom både de som var i karensår i 2021, og de som potensielt måtte ha det i 2022, kunne søke om en ny periode med AAP. Det var imidlertid færre gjengangere i 2022 enn i årene med karensregelen. Reduksjonen fordelte seg over alle oppholdsgruppene (figur 2), med unntak av de som hadde et opphold på 6-11 måneder. For denne gruppen var det en liten økning, på rundt 300 personer. Dette er sannsynligvis de som var i karensår i 2021, men som ikke hadde gått hele karensåret før regelen ble opphevet. Nedgangen i karensgruppen i både 2021 og 2022 kan også ha sammenheng med at mange fikk utvidet AAP-perioden sin gjennom det midlertidige regelverket under koronapandemien, som betyr at færre gikk til makstid og potensielt måtte ha et karensår.

Mange av gjengangerne startet å motta ytelsen igjen etter et opphold på tre år eller mer (figur 2). Dette er de som har vært syke en periode og mottatt AAP, for så å ikke motta AAP, men som igjen mottar ytelsen etter et lengre opphold. Gjennom hele perioden har det vært en jevn økning i denne gruppen. En sannsynlig forklaring på økningen er at jo lengre AAP-ordningen har eksistert, desto flere i befolkningen vil ha mottatt ytelsen på et tidspunkt, som videre fører til flere gjengangere. Fra 2018 til 2019 økte denne gruppen med 1 100 personer. Det betyr at 20 prosent av økningen fra 2018 til 2019 skjedde i denne gruppen.

Vi finner altså at en større del av økningen i nye AAP-mottakere i 2019 kan forklares med at det er flere gjengangere, enn det Lande (2021) finner i sin artikkel. Forskjellen mellom de to analysene er at vi har inkludert alle som har mottatt ytelsen på et tidligere tidspunkt i denne gruppen, mens Lande (2021) kun inkluderer de med ett til to års opphold. Vi finner at den største økningen er blant de som har et opphold på mer enn tre år, som ikke er en del av denne gruppen i Lande sin analyse.

Strengere praksis i 2018?

Både for vedtak om nedsatt arbeidsevne (§ 11-5, vedtak fattes ved NAV-kontor) og vedtak om AAP-ytelse (øvrige vilkår for å motta AAP, vedtak fattes ved NAV Arbeid og ytelser) var det en tydelig økning i avslagsprosenten i 2018 (figur 3). Avslagsprosenten for nedsatt arbeidsevne var på rundt 15 prosent før 2018. Fra fjerde kvartal 2017 økte den til en topp i andre kvartal 2018, på 20 prosent. Fra tredje kvartal samme år gikk avslagsprosenten ned, og lå i 2019 på 18 prosent. Endringen i avslagsprosenten for nedsatt arbeidsevne sammenfalt med innføringen av regelverksendringene i 2018, og kan tyde på en strengere praksis i 2018 og en videre oppmykning fra 2019. Etter 2019 gikk avslagsprosenten ytterligere ned, og i 2022 var den 11 prosent.

Endringen for AAP-vedtak ved NAV Arbeid og ytelser sammenfaller også med regelverksendringene, men her ser vi at trenden startet tidligere. Avslagsprosenten var på 7 prosent i 2016, den økte så jevnt til en topp på 16 prosent i midten av 2018. Deretter falt den raskt gjennom slutten av 2018 og hele 2019. Den falt videre i 2020, økte litt igjen i 2021 og falt igjen i 2022, til et årsgjennomsnitt på 4 prosent. Gjennom pandemien var det mange som fikk forlenget ytelsen gjennom det midlertidige koronaregelverket. I juli 2022, ble regelverket for AAP endret og det ble innført en overgangsperiode for de som risikerte å miste ytelsen i denne perioden. Denne varte til og med 31.oktober 2022 (se faktaboks). De fleste av disse oppfylte fortsatt vilkårene for å motta AAP, og fikk derfor fortsette å motta ytelsen. Det betydde imidlertid at det ble fattet nye vedtak om nedsatt arbeidsevne og AAP for disse. Dette påvirker avslagsprosenten og kan forklare reduksjonen i avslagsprosenten i siste del av 2022, både for vedtaket om nedsatt arbeidsevne og for det påfølgende AAP-vedtaket.

Noe av økningen i antall nye AAP-mottaker i 2019 ser altså ut til å skyldes oppmykning av praksis. Oppmykningen ser også ut til å fortsette i årene etter, og kan således sannsynligvis også være med på å forklare økningen i årene 2020-2022.

Påvirket av koronapandemien

Veksten i antall nye mottakere av AAP i 2020 sammenfaller med nedstengningen av Norge i mars og november (figur 4). Perioder hvor det også var topper i arbeidsledigheten. Det er derfor grunn til å tro at antallet som startet å motta AAP under koronapandemien var påvirket av situasjonen på arbeidsmarkedet. I 2020 var det 2 500 flere som startet å motta AAP enn i året før (figur 1). Situasjonen under koronapandemien ser først og fremst ut til å ha påvirket dem som aldri har mottatt ytelsen før. Hele økningen skjedde i gruppen av helt nye mottakere.

Mange starter en ny periode

I 2018 ble det innført regelverksendringer for AAP som blant annet skulle føre til en «smalere inngang» til ytelsen. Som vi har vist i denne analysen, gikk antallet nye mottakere av AAP ned fra 2016 til 2018. I 2019 økte imidlertid antall nye mottakere kraftig, og lå igjen på samme nivå som i 2016. Med koronapandemien i 2020 var det nok en økning, og siden har antall nye mottakere ligget på et høyere nivå enn årene før.

Vi finner at 62 prosent av økningen i 2019 skjer i gruppen nye mottakere som har mottatt ytelsen før. I likhet med Lande (2021) finner vi en økning i nye mottakerne av AAP med et opphold som tilsvarer at de har vært i et karensår. Fra 2018 til 2019 er det en dobling i gruppen med opphold på mellom 12-17 måneder. Lande (2021) diskuterer om innføringen av karensregelen i seg selv gjorde at det ble mer legitimt å søke om AAP på nytt, og at søketilbøyeligheten for tidligere mottakere dermed økte. Med karensregelen angir lovteksten hvor lenge det må gå før en ny stønadsperiode kan innvilges. Dette innebærer også en slags regulering eller formalisering av muligheten for å søke om, og få innvilget en ny periode. Dette kan også kanskje forklare økningen blant de som har mottatt AAP tidligere, som har hatt et opphold som er lengre enn karensåret. Noen av disse ble kanskje klar over at de kunne ha rett på en ny periode med AAP, selv om de tidligere hadde mottatt ytelsen. Ut ifra våre beregninger kan økningen i karensgruppen forklare mellom 20-36 prosent av hele veksten i nye mottakere av AAP i 2019. Siden det ikke markeres i data hvem som er i karens, er dette tallet usikkert. Lima mfl. (2023) bruker en annen definisjon og estimerer at 810 personer var i karens i 2018 og 720 i 2019.

Oppmykning av praksis

Året 2018 skiller seg ut som et år med få nye mottakere av AAP. Kann og Grønlien (2021) peker på at dette, og den påfølgende økningen i 2019, kan ha sammenheng med at regelverket ble praktisert noe strengt i begynnelsen av 2018. Det kan ha ført til at enkelte søkte om AAP på nytt i slutten av 2018 og begynnelsen av 2019. I likhet med Lande (2021) finner vi en tydelig økning i andel avslag som gjelder nedsatt arbeidsevne i 2018. I 2019 reduseres avslagsprosenten igjen. Videre finner vi at avslagsprosenten går ytterligere ned under koronapandemien. Endringen for AAP-vedtak sammenfaller også med regelverksendringene, men her ser vi at trenden starter lengre tilbake i tid enn 2018. Noe av økningen i nye AAP-mottakere i 2019 ser dermed ut til å kunne forklares med reduksjon i avslagsprosenten og ser i enda sterke grad ut til å kunne forklare deler av økningen i årene etter 2019.

Små endringer i kjennetegn, men økning blant innvandrere og arbeidssøkere

Endringer i kjennetegn ved dem som begynner å motta AAP kan kanskje forklare noe av økningen vi ser etter 2018. Det er generelt små endringer i kjennetegnene vi har undersøkt. Utviklingen i alder, diagnose og kjønn, følger stort sett samme mønster gjennom hele perioden.

Noen av kjennetegnene vi har undersøkt har imidlertid en endring i 2019. Det er vanskelig å avgjøre om dette er som følge av regelverksendringene i 2018, eller om det er en del av en mer langvarig trend.

Vi finner en betydelig økning i andelen innvandrere som startet å motta AAP. Det skjer et betydelig hopp i 2019, som forsterkes gjennom pandemien og i 2022. Gjennom hele perioden er det en økning i andelen nye mottakere som er født i utlandet, så det er vanskelig å dra en slutning om dette er en del av en lengre trend eller er en av forklaringene på økningen i antall nye mottakere av AAP i 2019.

Det var også en reduksjon i andelen som kommer fra sykepenger, og en økning i andelen som er registrert som arbeidssøker i forkant av AAP-perioden fra 2018 til 2019. Reduksjonen i andelen som har sykepenger i forkant av AAP-perioden henger sannsynligvis sammen med at flere starter på en ny periode med AAP i 2019 etter ett år med karens. Mange av disse har ikke vært i arbeid i mellomtiden, og dermed heller ikke tjent opp rettigheter til sykepenger.

Antall nye AAP-mottakere er påvirket av koronapandemien

Pandemiårene 2020 og 2021 var preget av særlig stor arbeidsledighet og antallet som starter å motta AAP økte markant. Dette tyder på at antallet nye AAP-mottakere blir påvirket av arbeidsmarkedssituasjonen, noe som er kjent fra forskningslitteraturen.

Antallet som begynner å motta AAP vil også være påvirket av hvor mange som er sykmeldte, ettersom rundt 60 prosent av nye AAP-mottakere har sykepenger i forkant. Under koronapandemien finner vi en økning i antallet og andelen som kommer fra sykepenger. Dette stemmer overens med at det også var en økning i det legemeldte langtidsfraværet under pandemien (Nossen 2022). Årsakene til økningen i sykefraværet er sammensatt. Blant annet har tidligere forskning vist at sykefravær som begynner i perioder med stigende arbeidsledighet, i snitt, varer lengre (Nossen 2014; Nossen 2022). Nossen (2022) trekker frem at andre mulige årsaker kan være at personer vegret seg for å bli friskmeldte i en situasjon med smitterisiko, og med risiko for å bli permittert, senvirkninger av koronapandemien, og at enkelte yrkesgrupper (som lærere og personer som jobbet i helsevesenet) kan ha fått mer langtidsfravær som følge av vanskelige arbeidsforhold under pandemien.

Under pandemien var det en spesielt sterk vekst i andelen av befolkningen som er født i utlandet som begynner å motta AAP. Økningen var så stor at innvandrerbefolkningen begynte å motta AAP i like stor grad som den norskfødte befolkningen. Tidligere har andelen av den norskfødte befolkningen som begynner å motta AAP vært en del høyere enn for innvandrerbefolkningen. Dette kan muligens forklares av at personer som er født i utlandet oftere jobbet i de hardest rammede næringene under koronapandemien, i tillegg til at de er overrepresentert blant de arbeidsledige generelt og blant de langtidsledige (Bratsberg mfl. 2020; Gjerde mfl. 2021; Myklathun 2023).

Veksten i tilstrømningen til AAP under koronapandemien var lavere enn i andre perioder med høy arbeidsledighet, slik som finanskrisen i 2009 og oljeprisfallet i 2015 (Dahl mfl. 2021; Kann og Grønlien 2021). Vi finner heller ikke betydelige endringer i sammensetningen av de som begynner å motta AAP under koronapandemien. Det kan være flere grunner til dette. En av grunnene kan være at koronapandemien rammet bredt og at det ble innført mange midlertidige regelverksendringer. Blant annet kan dette ha sammenheng med utvidelsen av permitteringsperioden, og den påfølgende høye andelen av de arbeidsledige som var permitterte (Dahl mfl. 2021). Hele 72 prosent av nye arbeidssøkere i første halvår av 2020 var permitterte, mot 5 prosent i tiden rett før pandemien (Furuberg 2021; Gjerde mfl. 2020). De permitterte gikk som regel tilbake til arbeidsplassen sin når smitteverntiltakene ble opphevet. Furuberg (2021) finner at 73 prosent av alle som registrerte seg som arbeidsledig i første halvår av 2020 ikke lenger var registrert som arbeidsledig etter fem måneder. Tidligere ledighetsperioder har vist at overgang til helseytelser for arbeidsledige øker når dagpengeperioden går ut (Yin mfl. 2019; Furuberg og Kalstø 2017; Røed og Zhang 2005). Dermed kan tidspunktet for å begynne å motta AAP ha blitt forskjøvet for noen, og tilstrømningen til AAP sannsynligvis lavere. Dette kan også være en forklaring på at antallet som hadde vært arbeidssøkere i mer enn ett år før de startet på AAP var spesielt høyt i 2021 og 2022.

Fortsatt mange nye AAP-mottakere etter pandemien

I 2022 var arbeidsledigheten svært lav. Likevel var det nesten like mange som startet å motta AAP dette året som under pandemien. Dette ser ut til å skyldes flere forhold. For det første var avslagsprosenten for både vedtak om nedsatt arbeidsevne og vedtak om øvrige inngangsvilkår til AAP svært lav dette året. I tillegg var det fremdeles en del som hadde vært ledig lenge som startet på AAP. Antall som brukte opp sykepengerettighetene var også fremdeles på et relativt høyt nivå. Til sammen ser dette ut til å ha bidratt til at antall nye AAP-mottakere i 2022 ble liggende på et relativt høyt nivå sammenlignet med tidligere år med lav arbeidsledighet, og på samme nivå som i årene med pandemi.