Usikkerhet i beregningene

Flere av beregningene er usikre. For det første er dagpengestatistikk fra starten av pandemien sterkt påvirket av forsinkelser i saksbehandlingen. Tallene for antall dagpengemottakere i mars til august 2020 er imidlertid korrigert, basert på data om etterregistrerte innvilgede vedtak om dagpenger i denne perioden. Likevel er det utfordringer knyttet til periodeinndelingen av data. Derfor presenteres ikke tall for enkeltmåneder i flere av beregningene.

I tillegg er det stor usikkerhet knyttet til kostnadene av å forlenge dagpengeperiodene. Hvert stønadsløp er knyttet opp mot et telleverk som sier noe om gjenstående tid med dagpenger, men under koronapandemien ble telleverket oppjustert i de sakene hvor mottakerne nærmet seg maksgrensen (se faktaboks om dagpengeperiode). Derfor er det beregnet når hver enkelt mottaker teoretisk ville nådd maksimal dagpengeperiode, og denne datoen er sammenlignet med datoen de faktisk sluttet å motta dagpenger. I tillegg er det hensyntatt at en del mottakere har jobbet, eller krysset av for sykdom og fravær på meldekortene.

Vi antar uendret atferd når vi sammenligner gamle og nye regler. Det kan imidlertid tenkes at noen av regelverksendringene har gitt atferdsendringer, for eksempel ved at de har ført til lengre perioder med dagpenger. Dette er ikke hensyntatt i beregningene.

Innføring av midlertidige koronaregler

Fredag 13. mars la regjeringen fram flere forslag til strakstiltak for å dempe de økonomiske virkningene av koronaviruset, og allerede 16. mars ble den første tiltakspakken vedtatt i Stortinget (Regjeringen 2022). I første omgang ble arbeidsgivers lønnsplikt ved permittering redusert fra 15 til 2 dager (10 dager fra 1. september 2020 til 1. mars 2022), ventedagene for dagpenger ble midlertidig opphevet, og kravet om reduksjon i arbeidstid ble redusert fra 50 til 40 prosent (Prop. 52 S (2019-2020)). Disse endringene bidro til at arbeidsgivere kunne beholde ansatte gjennom perioden samfunnet var nedstengt, og til at flere fikk rett på dagpenger.

NAV anslår at endringene som ble innført i den første tiltakspakken har gitt merutgifter på om lag 3,4 milliarder kroner fra starten av pandemien til 1. april 2022, derav 2,1 mrd. kroner i 2020, 1,1 mrd. kroner i 2021 og om lag 200 millioner kroner i 2022.

Satt i perspektiv: I 2019 ble det i gjennomsnitt utbetalt om lag 780 millioner kroner per måned i dagpenger (se figur 3), mens det i juni 2020 alene ble utbetalt 10,9 milliarder kroner. Sistnevnte tilsvarer en økning fra samme måned året før på om lag 1 500 prosent, og er mer enn det ble utbetalt i hele 2019.

Økt dagpengesats

Kort tid etter fulgte norske myndigheter opp med flere regelverksendringer. En av de største endringene var å øke dagpengesatsene. Dagsatsen utgjør normalt 62,4 prosent av dagpengegrunnlaget (tidligere inntekt opp til 6 ganger grunnbeløpet i folketrygden (G))[1] G utgjorde rundt 100 000 kroner i 2020, 99 858 kroner før 1. mai 2020, deretter 101 351 kroner fra 1. mai. Nåværende grunnbeløp er på skrivende tidspunkt 111 477 kroner (fra 1. mai 2022).. Under koronapandemien økte kompensasjonsgraden til 80 prosent av dagpengegrunnlaget inntil 3 G, og utgjorde deretter som normalt 62,4 prosent av grunnlaget i intervallet fra 3 G til 6 G. Hensikten med ordningen å skjerme de som brått ble ledige for større deler av inntektstapet, og at skjermingen skulle være størst for de med lavest inntekt.

NAV anslår at endringen har bidratt til å øke utgiftene til dagpenger med 3,1 milliarder kroner i 2020, 3,9 milliarder kroner i 2021 og 670 millioner kroner i 2022. Det tilsvarer at dagpengene i gjennomsnitt økte fra drøyt 62 til knapt 74 prosent av tidligere inntekt for de som ble berørt av endringen. At utgiftsøkningen er størst i 2021, har sammenheng med at endringen i første omgang kun gjaldt for nye dagpengemottakere med virkningstidspunkt etter 20. mars 2020. Først 19. februar 2021 ble ordningen utvidet til at alle med løpende dagpenger fikk forhøyet sats med virkning fra 1. februar.

Redusert krav til arbeidsinntekt for rett til dagpenger

Koronapandemien berørte alle deler av samfunnet, men arbeidstakere med lave inntekter og de svakeste husholdningsøkonomiene ble særlig hardt rammet (Bratsberg mfl. 2020). I den første fasen av pandemien ble derfor minsteinntektskravet for å få rett til dagpenger midlertidig redusert til 0,75 G de siste 12 månedene, eller 2,25 G de siste 36 månedene. Det ordinære vilkåret var at man måtte ha hatt en inntekt på 1,5 G de siste 12 månedene eller 3 G de siste 36 månedene (se faktaboks).[2] Inntektene må være enten arbeidsinntekt, foreldrepenger eller svangerskapsrelaterte sykepenger. Inntekt fra næringsvirksomhet medregnes ikke her. Det er anslått at endringen har gitt merutgifter på 450 millioner kroner i 2020, 160 millioner kroner i 2021, og 60 millioner kroner i 2022. Merutgiftene inkluderer effekten av økte dagpengesatser for de som vil få rett til dagpenger etter disse nye reglene. Samlet for 2020–2022 utgjør økningen i kompensasjonsgrad om lag 150 millioner kroner av merutgiftene.

Historisk har lavtlønnede vært mer utsatt for ledighet i lavkonjunkturer, og endringer i vilkårene for dagpenger har betydning for hvor mange som søker om økonomisk sosialhjelp (Falch mfl. 2011). Reduksjonen i inntektsgrensen har bidratt til å dempe presset på kommunene og utgiftene til økonomisk sosialhjelp (Statistisk sentralbyrå, 2022). I 2020 var det 4 prosent færre mottakere av sosialhjelp enn året før, og i 2021 ble antallet ytterligere redusert med 4 prosent.

Midlertidige forlengelser av dagpengeperioder

Det var vanskelig å forestille seg at pandemien ville bli langvarig. Da restriksjonene dro ut i tid, var det flere dagpengemottakere som stod i fare for å bruke opp dagpengerettighetene før samfunnet ble helt gjenåpnet. Etter ordinære regler kan man motta dagpenger i enten 52 eller 104 uker (se faktaboks). Under koronapandemien ble det gjort et delvis unntak fra dette, og mottakere som var i ferd med å nå maksimal stønadsperiode fikk forlenget dagpengeperiodene til og med 31. mars 2022. Hensikten var å sikre inntekt for de som stod i fare for å miste dagpengene, mange på grunn av myndighetenes smitteverntiltak, fram til samfunnet åpnet opp igjen og de fleste smitteverntiltakene ble avviklet. Tilsvarende ble det gjort et midlertidig unntak fra permitteringslønnsloven § 3 tredje ledd som omhandler arbeidsgivers fritak fra lønnsplikt. Før koronapandemien kunne arbeidsgivere som hovedregel permitterte uten lønn i 26 uker[3] Fritaksperioden (perioden før lønnsplikten gjeninntrer) ble midlertidig endret til 49 uker under pandemien, og tilbakeført til 26 uker fra 1. juli 2021. Medregnet arbeidsgivers lønnspliktperioder, kunne man i denne perioden permittere i maksimalt 52 uker.. Permitterte har i likhet med ordinære dagpengemottakere mulighet til å motta dagpenger i enten 52 eller 104 uker, men for de fleste som ble permittert under pandemien var det ikke et alternativ å si opp arbeidsforholdet og fortsette på ordinære dagpenger. Forbruk utover maksimal permitteringsperiode er her ansett som en merutgift. På svært usikkert grunnlag anslår NAV at forlengelsene av dagpengeperiodene har gitt merutgifter på om lag 7 milliarder kroner i pandemiårene.

Kompensasjonsordning for selvstendig næringsdrivende og frilansere

Selvstendig næringsdrivende og en del frilansere har i utgangspunktet ikke dagpengerettigheter. Dette har blant annet sammenheng med at næringsdrivende i større grad kan påvirke hvor mye de tar ut i lønn, og det er vanskelig å kontrollere hvor mye de faktisk jobber (OECD Employment Outlook 2022). Under pandemien ble det likevel innført en midlertidig inntektssikringsordning for disse gruppene. Ordningen ga en dekning på 80 prosent av inntekten under 6 G fra dag 17 av ledigheten. Utbetalingene var i stor grad basert på inntektene de selvstendig næringsdrivende selv rapporterte inn, og NAV hadde ikke mulighet til å kontrollere om inntektsbortfallet var reelt.

Endringen ble vedtatt i Stortinget 8. april 2020, og 4. mai ble det mulig å søke om kompensasjon for april. I løpet av den første uken ordningen var på luften, utbetalte NAV 139 millioner kroner til 6 200 personer. Søkermassen var stort sett selvstendig næringsdrivende. Dette har sammenheng med at frilansere kan ha rett til ordinære dagpenger, og at mange trolig har benyttet denne muligheten. Siden ordningen ble etablert, har det blitt utbetalt i alt 3,3 milliarder kroner til 26 216 personer, derav 1,7 mrd. kroner i 2020, om lag 1,3 mrd. kroner i 2021 og i underkant av 300 millioner kroner i 2022. Det tilsvarer en gjennomsnittlig utbetaling på om lag 125 000 kroner per person.

Inntektssikringsordning for lærlinger

Pandemien rammet lærlinger innenfor alle bransjer, men særlig innen restaurant- og matfag, design og håndverk (Utdanningsdirektoratet, 2021). Den siste uken i april 2020 var om lag 10 prosent av alle lærlinger i Norge permittert. Ifølge Folketrygdloven § 4-6 gis det ikke dagpenger til personer som tar utdanning eller opplæring. Lærlinger faller under denne bestemmelsen. I tillegg mottar lærlinger en viss prosentandel av lønnen som nyutdannet i faget ville fått, ofte med en lavere prosentsats i starten av læreperioden. Derfor er det trolig kun et fåtall av lærlingene som ville tjent tilstrekkelig til å motta dagpenger.

Fra 20. mars 2020 kunne derimot lærlinger som ble permittert eller mistet lærlingeplassen motta dagpenger, selv om de fortsatte med utdanning. Ytelsen ble beregnet etter en egen unntaksregel, som tilsvarer 100 prosent av lønnen på ledighetstidspunktet under 1,5 G, og 62,4 prosent for inntekt mellom 1,5 G og 6 G. I 2020 utbetalte NAV i underkant av 100 millioner kroner til lærlinger. I 2021 falt nivået på utbetalingene til om lag 60 millioner kroner, mens det i 2022 ble utbetalt i underkant av 6 millioner kroner på denne posten før ordningen ble avviklet.

Lønnskompensasjon til permitterte

Ved å redusere arbeidsgivers lønnsplikt, mistet permitterte retten til full lønn de 15 første dagene i en ny permitteringsperiode fordi de i stedet ville motta dagpenger. Dette begrenset den økonomiske belastningen for arbeidsgivere, men medførte samtidig at en del av kostnadene ble skjøvet over på ansatte som ble permittert. Allerede 16. mars 2020 ba Stortinget om at det skulle utformes en ordning som sikret permitterte full lønn i de 20 første dagene av en permittering, der arbeidsgiver skulle dekke to dager, mens staten skulle gi lønnskompensasjon for 18 dager. Arbeidstakerne fikk dermed full lønn i 5 dager ekstra sammenliknet med reglene før pandemien. Lønnskompensasjonsordningen kom på luften 9. juni 2020, og fra og med 8. juli åpnet NAV for at permitterte selv kunne søke om lønnskompensasjon dersom arbeidsgiver ikke meldte inn opplysningene selv.

I alt er det utbetalt om lag 8 milliarder kroner til om lag 380 000 arbeidstakere i 2020.En del av utgiftene til lønnskompensasjonsordningen ble utbetalt i perioden arbeidsgiver normalt ville utbetalt lønn (15 dager før koronapandemien), mens deler av lønnskompensasjonen har erstattet ordinære dagpenger. For de som var permittert i mer enn 15 dager, ga lønnskompensasjonsordningen en økning i utbetalingene tilsvarende differansen mellom ordinære dagpenger (62,4 prosent) og full lønn. Det er utfordrende å skille dette fra hverandre i utbetalingsstatistikken. Eventuelle utgifter til ordinære dagpenger er ikke fratrukket, og merutgiftene kan i så fall være noe overvurdert.

Forskudd på dagpenger

Starten av koronakrisen ble krevende for NAV. Etter nedstengningen av samfunnet økte antall henvendelser, og regelendringene som ble vedtatt i starten av pandemien gjorde at flere hadde krav på dagpenger. Antall nye søknader om dagpenger hopet seg opp. For å sikre bemanning av kritiske funksjoner ble det løpende gjort vurderinger av å flytte personell mellom ulike NAV-enheter. Samtidig var det enkelte NAV-kontor som ble nødt til å stenge mottakene eller redusere åpningstiden.

En av de høyeste prioriteringene i denne perioden var å sikre raske utbetalinger til arbeidsledige. 30. mars fikk NAV på plass en forskuddsordning for dagpenger. Løsningen ble laget med en hastighet som var helt uvanlig, både når det gjelder utvikling av IT-løsninger og regelverksarbeid (NAV, 2021). Prinsippet bak forskuddsordningen var at NAV i stor grad visste hva nye dagpengemottakere ville få utbetalt selv om det ikke var foretatt noen ordinær saksbehandling. NAV kunne derfor forskuttere pengene inntil saksbehandlingen var ferdig, og beløpet ble satt til 60 prosent av tidligere lønn inntil 6 G.

Fra 30. mars til 28. april mottok om lag 132 000 personer forskuddet. Bruken var størst blant innvandrere og personer uten høyere utdanning, og blant disse var det flest som hadde mistet all arbeidsinntekt etter nedstengningen (Bakken og Vidal-Gil, 2020). I løpet av 2020 utbetalte NAV 4 490 millioner kroner i forskudd på dagpenger. Forskuddet var ment for å gi inntektssikring frem til dagpengesaken var ferdigbehandlet og det ble etterbetalt dagpenger fra starten av ledighetsperioden. For å unngå å sette ledige i en vanskelig situasjon, ble tilbakebetalingen av forskuddet utsatt til september 2020. Dermed fikk man i praksis både forskudd og dagpenger i samme periode, inntil forskuddet senere ble krevd tilbake. 1 044 millioner kroner av forskuddsutbetalingene ble tilbakebetalt samme år. I 2021 ble ytterligere 1 664 mill. kroner av forskuddet tilbakebetalt, mens det ble utbetalt om lag 50 mill. kroner i nye forskudd frem til ordningen ble stengt ned 26. mai 2021 (se figur 7).

I 2022 har NAV inntektsført ytterligere 945 millioner kroner i tilbakebetalinger på forskudd av dagpenger. Ifølge NAVs egne prognoser er det ventet tilbakebetalinger på rundt 500 millioner kroner i 2023, og om lag 150 millioner kroner i 2024. Per 1. januar 2023 er det tilbakebetalt om lag 3 400 millioner kroner, som tilsvarer om lag 75 prosent av alle forskuddsutbetalingene fra starten av koronakrisen. Samtidig er det ventet at en del av forskuddet ikke vil bli krevd inn av ulike årsaker, for eksempel på grunn av manglende økonomi blant forskuddsmottakere, eller at forskuddsmottakere dør.