Innledning

Etter at Russland gikk til full krig mot Ukraina 24. februar 2022, har millioner av ukrainere flyktet til Europa. Dette har også resultert i at mange har flyktet til Norge de siste to årene. Så langt har om lag 77 000 personer søkt om midlertidig kollektiv beskyttelse i Norge (Utlendingsdirektoratet, 2024b). Samtidig viser befolkningsstatistikken til Statistisk sentralbyrå (SSB) at antallet ukrainske statsborgere i Norge har økt fra 3 600 til 65 600 personer fra 2022 til 2024 (Haug, 2024). Det har aldri før blitt bosatt så mange flyktninger i Norge på så kort tid før (figur 1).

Hernes et al. (2023) har undersøkt ukrainske flyktningers situasjon i Norge i løpet av de første to årene i Norge. Studien finner at om lag to tredeler av de som har flyktet hit i løpet av disse to årene er i arbeidsfør alder (18-65 år), mens 30 prosent er barn og 5 prosent over 65 år. De ukrainske flyktningene skiller seg fra tidligere flyktningstrømmer til Norge på flere områder. Et flertall av de ukrainske flyktningene er kvinner, og mange har høyere utdanning: 59 prosent har fullført høyere utdanning, og ytterligere 16 prosent har påbegynt høyere utdanning før de kom til Norge. Samtidig er det kun om lag en tredel som behersker grunnleggende engelsk og enda færre som behersker norsk.

Etter hvert som flyktningene bosettes i kommunene, vil de søke mot arbeidsmarkedet. Hvor raskt dette går vil variere, blant annet etter språkferdigheter og kompetanse de har med seg fra hjemlandet. Ukrainerne har rett på, men ikke plikt til, å delta i introduksjonsprogrammet (faktaboks). Lengden på programmet avhenger av hvor lang utdanning de har fra tidligere. I og med at flertallet har (minst) fullført videregående skole, vil de i utgangspunktet ha rett på introduksjonsprogrammet i inntil seks måneder med mulighet for forlengelse i ytterligere seks. Personer over 55 år har ikke rett på introduksjonsprogram.

Bratsberg et al. (2016) ser på arbeidstilknytningen til personer i arbeidsfør alder som innvandret til Norge i perioden 1990-2013. De viser at sysselsettingen blant flyktninger øker tydelig de første årene etter ankomst, men når en topp etter 5-10 år. Etter dette går andelen sysselsatte noe ned og stabiliserer seg på rundt 60 prosent. Det samme mønsteret finner også Brekke et al. (2024) i sin analyse av flyktninger som ankom i perioden 2010-2020. De finner også at individuelle kjennetegn, som alder, kjønn, familiesituasjon og utdanningsnivå, har mye å si for hvor raskt flyktningene kommer i aktivitet: mens unge, enslige menn med noe utdanning relativt raskt kommer i gang med jobb eller utdanning, blir kvinner med barn og lite utdanning oftere stående utenfor. De ukrainske flyktningene har i stor grad høy utdanning, noe som bør være en fordel med tanke på å få jobb. Samtidig er det en overvekt av barn, kvinner og eldre blant de ukrainske flyktningene, og språk er en barriere for mange.

Vi vil i denne artikkelen se nærmere på arbeidsmarkedstilknytningen til de ukrainske flyktningene som har ankommet etter februar 2022. Hvor mange har kommet i jobb, hvor lang tid har det tatt og hva slags jobber får de? Er det forskjeller mellom ulike ankomstkohorter, mellom kvinner og menn, etter alder eller etter hvor de blir bosatt? Videre vil vi se på hvor mange som blir registrert hos NAV som arbeidssøkere eller med nedsatt arbeidsevne, hvor lenge de er registrert hos NAV og om de deltar i arbeidsmarkedstiltak.

Ukrainske flyktninger må ha oppholdstillatelse for kunne jobbe i Norge. Søknadsprosessen for denne gruppen er imidlertid enklere enn for andre flyktninggrupper, fordi de har fått innvilget midlertidig kollektiv beskyttelse. Dette innebærer at de færreste må gjennom en individuell vurdering, og fører til at gjennomsnittlig behandlingstid for denne gruppen, etter den første fasen, har vært svært kort (rundt to uker (Hernes et al., 2023)). Oppholdstillatelsen gis for ett år av gangen og kan fornyes i inntil tre år dersom situasjonen i hjemlandet vedvarer.[1] Justis- og beredskapsdepartementet sendte før jul et forslag på høring der det foreslås en økning i antall år det kan gis midlertidig kollektiv beskyttelse etter utlendingslovens §34 fra tre til fem år. Forslaget er fortsatt til behandling. Deretter vil oppholdstillatelsen kunne bli permanent. Det er lite som tyder på at konflikten i Ukraina vil bli løst i nær framtid, og Utlendingsdirektoratet (UDI) anslår at 15 000 til 35 000 fordrevne ukrainere vil ankomme Norge i løpet av 2024 (Utlendingsdirektoratet, 2024a). Selv om ukrainerne har midlertidig opphold i Norge er det grunn til å tro at mange kommer til å bli værende, og etter hvert som krigen vedvarer uttrykker stadig flere ukrainere ønske om å bli (Hernes et al., 2023). Uavhengig av hvor lenge de blir værende, er det viktig å sørge for at så mange som mulig får mulighet til å jobbe.

Data

Dette er en deskriptiv analyse hvor vi benytter registerdata til å se nærmere på hvordan arbeidsmarkedstilknytningen har utviklet seg så langt for de ukrainske flyktningene. Vi tar utgangspunkt i alle ukrainere som har ankommet Norge etter Russlands invasjon i februar 2022, og observerer hvor i arbeidsmarkedet de er måned for måned etter ankomst. Vi setter ankomstdato til det tidligst forekommende av innvandringsdato fra folkeregisteret og at de dukker opp i data fra enten Arbeidsgiver- og arbeidstakerregisteret (Aa-registeret), Arena, Folkeregisteret, eller at de er registrert som mottager av introduksjonsstønad. Antallet ankomster per måned i våre data stemmer i hovedsak godt overens med tall for antall søknader om kollektiv beskyttelse registrert av UDI (vedleggsfigur V1). Unntaket er de aller første månedene, der de fleste som søkte om beskyttelse først dukker opp de påfølgende månedene i våre data. Blant annet har vi svært få ankomster i februar og mars 2022, og desto flere i april og mai. Dette kan skyldes at registreringssystemene ikke var dimensjonert for det store antallet personer som kom til Norge i de første månedene etter invasjonen. I analysene ser vi derfor bort fra de to første kohortene, og starter med de som ankom i april 2022. Det har liten betydning for analysen, siden dette gjelder svært få personer. Det vil fortsatt være noe unøyaktigheter for de som ankom i april og mai 2022, ved at en stor andel av personene i disse ankomstkohortene reelt sett ankom én måned før de dukker opp i våre data og dermed har litt lenger botid enn våre data viser. Den siste ankomstkohorten vi inkluderer i utvalget vårt er de som ankom i desember 2023. Siste måned vi observerer flyktningene i våre data er mars 2024. Det betyr at vi kan følge den første ankomstkohorten opp til 23 måneder, mens den siste kohorten observerer vi bare i tre måneder etter ankomst.

Vi definerer arbeid som minst 1 time avtalt eller utført arbeid i den aktuelle måneden, basert på informasjon fra Aa-registeret. Man er ikke regnet som å være i arbeid dersom man er permittert, i permisjon, eller registrert i utlandet. Vi ser ikke på antallet timer de arbeider, men tidligere undersøkelser har vist at i juni 2023 hadde om lag 60 prosent av de ukrainske flyktningene som er i jobb en avtalt arbeidstid på minst 30 timer i uka (Arbeids- og inkluderingsdepartementet, 2023). Fra arbeidssøkerregisteret har vi informasjon om flyktningen har registrert seg som arbeidssøker hos NAV, deltar på tiltak eller er registrert med nedsatt arbeidsevne. I tillegg har vi tilgang til månedlig utbetalt introduksjonsstønad, som en indikator på om flyktningen deltar i introduksjonsprogrammet.

I analysene er vi først og fremst interessert i personer i arbeidsfør alder. Vi begrenser derfor utvalget vårt til flyktninger i alderen 20-66 år. Dette utgjør 63 prosent av alle ankomne flyktninger i perioden april 2022 til desember 2023, totalt 43 816 personer. Tabell 1 viser kjennetegn ved de ankomne flyktningene, målt ved første registrerte ankomst. De fleste er i aldersgruppen 20-44 år, mens en tredjedel er 45 år eller eldre. Omtrent 60 prosent er kvinner, og 18 prosent har barn under 18 år. Vi ser også det er bosatt ukrainske flyktninger i alle landets fylker. Det kom flest ukrainske flyktninger rett etter invasjonen (2.kvartal 2022), mens det etter dette har vært en noe jevnere tilstrømning.

Arbeidsmarkedssituasjonen blant ukrainske flyktninger

I mars 2024 var omtrent 18 prosent av de ukrainske flyktningene i arbeidsfør alder (20-66 år) ankommet etter februar 2022 i jobb (figur 2). Denne andelen har vært relativt stabil siden juli 2022, og andelen stemmer godt overens med tall fra SSB (Berge & Skjæveland, 2024). Videre mottok 33 prosent av de ukrainske flyktningene introduksjonsstønad i mars 2024, mens 26 prosent var registrert som arbeidssøker, deltaker på arbeidsmarkedstiltak eller med nedsatt arbeidsevne hos NAV.

Andelene i figur 2 består imidlertid både av helt nyankomne flyktninger og flyktninger som har oppholdt seg i Norge i om lag to år. De fleste flyktninger deltar på introduksjonsprogrammet den første tiden i Norge. Dette påvirker naturlig nok annen deltakelse i arbeidsmarkedet. Etter fullført introduksjonsprogram er det naturlig å tro at flere vil søke seg mot jobb, og dermed at både andelen sysselsatte og andelen som er registrert som arbeidssøkere vil øke.

Høyest sysselsetting blant de som har vært lengst i Norge

I figur 3 undersøker vi hvordan andelen i jobb varierer med tid siden ankomst for hver kvartalsvise ankomstkohort siden april 2022. For alle kohorter ser vi at andelen i jobb er lav de første månedene etter ankomst, for så å stige raskere etter omtrent 8-12 måneder. Etter 20 måneder er i underkant av 30 prosent av flyktningene i jobb. Vi ser også noen interessante forskjeller mellom de ulike ankomstkohortene. For de som har vært her lengst, siden andre kvartal 2022, steg andelen i jobb relativt raskt de første månedene etter ankomst, for så å flate ut noen måneder før en ny økning. Noe av dette mønsteret kan skyldes unøyaktigheter i registreringstidspunkt, ved at en del av flyktningene reelt sett allerede hadde vært i Norge én måned før de dukker opp i våre data. Vi vet likevel at en del av de første ukrainerne som kom hadde tilknytning til ukrainere som allerede bodde i Norge før Russlands invasjon, og dermed hadde et nettverk de kan ha dratt nytte av for å komme i jobb (Hernes et al., 2023).

Det er også indikasjoner på at de første ankomstkohortene var såkalt positivt selektert, med en høyere andel med utdanning på høyskole- eller universitetsnivå og flere som behersket grunnleggende engelsk (ibid.). Mange kommuner var i tillegg dårlig forberedt på flyktningstrømmen, og en del flyktninger måtte vente flere måneder på oppstart i introduksjonsprogrammet (Dapi & Tyldum, 2023). Dette kan både være med på å forklare den høyere sysselsettingsandelen og utflatingen etter omtrent fire måneder. Blant annet finner Brekke et al. (2024) i intervjuer med kommuner at mange av de første ukrainske flyktningene var sterkt motivert for å komme i jobb, og fant seg jobb på egenhånd mens de ventet på introduksjonsprogrammet. Vi ser også at om lag 10 måneder etter ankomst tok sysselsettingen seg igjen raskt opp for denne første ankomstkohorten, noe som kan stemme med at de har deltatt i introduksjonsprogrammet i inntil et halvt år. Etter 16 måneder er sysselsettingen likevel på omtrent samme nivå som for alle som kom i løpet av 2022. Selv om sysselsettingen økte raskest i starten for den første gruppen som kom, ser det altså ut til å jevne seg ut når det har gått noe lengre tid.

Sammenlignet med andre flyktninger med kort botid, er sysselsettingen noe høyere for de ukrainske flyktningene som kom hit i 2022. Blant ukrainerne som kom i 2022 var 9,2 prosent i arbeid ved utgangen av året, sammenlignet med 6,8 prosent blant flyktninger som kom fra andre land. I årene 2017-2021 lå sysselsettingen mellom 2,5 og 5,1 prosent for flyktninger i tilsvarende situasjon (Meld. St. 17 (2023-2024)). Selv om sysselsettingen øker sakte det første året, kan det altså se ut til at ukrainske flyktninger har en tendens til å komme noe raskere i arbeid enn andre flyktninger.

Ukrainske flyktninger skiller seg fra andre flyktninggrupper ved at det er færre menn i arbeidsfør alder, og desto flere kvinner, eldre og barn. Dette skulle isolert sett tilsi at sysselsettingen vil øke saktere, ikke raskere. I figur 4 undersøker vi sysselsettingsandel etter botid og utvalgte demografiske kjennetegn: alder, kjønn og forsørgeransvar for barn under 18 år. Tidligere forskning om andre flyktninggrupper peker på særlig alder som en viktig faktor for å komme i gang med jobb: jo lavere alder ved ankomst, desto høyere sannsynlighet for å være i arbeid (Brekke et al., 2024). Dette henger delvis sammen med at det blir vanskeligere å lære språk jo eldre man er (Djuve et al., 2017), men også at det er vanlig for arbeidssøkere uten flyktningbakgrunn å gå lengre ledig jo eldre man er (Pettersen & Røv, 2022). I tillegg har flyktninger ikke lenger rett på introduksjonsprogrammet etter fylte 55 år. Vi ser en tydelig aldersdimensjon i sysselsetting også for de ukrainske flyktningene. Mens omtrent 10 prosent av flyktningene mellom 55 og 66 år er i jobb etter to år, er andelen om lag 35 prosent blant de yngste aldersgruppene. Også blant 45-54-åringene er andelen i jobb lavere enn blant de yngre.

Omtrent 60 prosent av de ukrainske flyktningene som har ankommet til nå er kvinner (tabell 1). Overvekten av kvinner var høyest i starten, men over tid har det også kommet flere menn. Figur 4 viser at sysselsettingsandelen blant kvinner er betydelig lavere enn for menn, men andelene ser ut til å nærme seg hverandre med tid tilbrakt i Norge. Vi ser også at flyktninger med forsørgeransvar for barn under 18 år i starten av oppholdet i Norge, i noe mindre grad er i jobb enn flyktninger uten forsørgeransvar. Etter omtrent 10 måneders botid endrer dette seg, og flyktninger med barn er i større grad i jobb enn flyktninger uten barn. Det er noe overraskende siden tidligere forskning har funnet at kvinner med barn i mindre grad kommer i jobb (Brekke et al., 2024). En mulig forklaring kan være at det er langt vanligere at kvinner jobber i Ukraina enn i land som Syria og Afghanistan, som vi har mottatt mange flyktninger fra tidligere. Vi har heller ikke kontrollert for andre kjennetegn enn botid i figur 4, slik som at de som har barn kan for eksempel være yngre enn de uten, noe som i så fall er positivt for andelen i jobb.

Høyest sysselsetting i Nord-Norge

Det er relativt store forskjeller i hvor stor andel av de ukrainske flyktningene som er sysselsatt i de ulike fylkene (figur 5). Mens over 40 prosent av flyktningene var i jobb etter nesten to år i de nordligste fylkene, var andelen omtrent 25 prosent i Oslo og Agder. Det kan være flere grunner til at sysselsettingsutviklingen er ulik i de ulike fylkene. Nord-Norge har over flere år hatt relativt større mangel på arbeidskraft enn resten av landet (Myklathun & Skjøstad, 2024), og i februar i år var Troms og Nordland de to fylkene med lavest ledighet og flest ledige stillinger sammenlignet med antallet ledige. Samtidig har også Buskerud en høy sysselsetting blant ukrainere, selv om de har høyere ledighet og færre ledige stillinger enn gjennomsnittet. Andre faktorer som kan påvirke sysselsettingen kan være forskjeller i hvordan introduksjonsprogrammet gjennomføres, ulik næringssammensetning og kompetansebehov i ulike deler av landet, eller det kan være forskjeller i egenskaper ved flyktningene i ulike fylker.

Vi har undersøkt noe av dette nærmere ved hjelp av regresjonsanalyse, der vi forklarer sannsynligheten for å være i jobb en gitt måned ved hjelp av noen utvalgte kjennetegn: (1) bostedsfylke, botid og ankomstkohort, (2) kjønn, alder og forsørgeransvar og (3) arbeidsledighet og næringssammensetning på kommunenivå. Vi inkluderer de ulike gruppene av kjennetegn suksessivt, og ser hva som skjer med de fylkesvise forskjellene når vi kontrollerer for de andre kjennetegnene (se vedleggstabell V1 for forklaring av regresjonsmodell og resultater). Mens demografiske kjennetegn ser ut til å forklare svært lite av forskjellen mellom fylkene, endrer bildet seg noe når vi kontrollerer for kjennetegn ved det lokale arbeidsmarkedet. Forskjellen i sysselsetting mellom Oslo og de nordligste fylkene blir noe mindre, samtidig som forskjellen mellom Oslo og fylkene Vestland, Vestfold, Telemark og Østfold blir større. Hovedbildet med høyere sysselsetting i nord og lavere i sør holder seg likevel etter kontroll for disse kjennetegnene, noe som antyder at det også er andre ting som kan forklare de fylkesvise forskjellene. Lave antall i jobb i noen av fylkene understreker at resultatene uansett må tolkes med varsomhet.

7 av 10 har deltatt i introduksjonsprogrammet

I figur 3 så vi at sysselsettingen holder seg lav de første månedene etter ankomst, men stiger raskere etter om lag ett års botid. En viktig grunn til dette er trolig at mange deltar i introduksjonsprogrammet før de søker seg mot arbeidsmarkedet. Introduksjonsprogrammet har som mål å styrke mulighetene til å delta i arbeids- og samfunnsliv. Samtidig er det grunn til å forvente at det er en innlåsingseffekt mens programmet pågår, slik at færre kommer i jobb i denne perioden. Dette blir forhåpentligvis tatt igjen ved at flere kommer i jobb etter programmet, og kanskje også får en sterkere tilknytning til arbeidslivet. Ukrainske flyktninger mellom 18-55 har rett, men ikke plikt, til å delta i introduksjonsprogrammet for nyankomne flyktninger. Kommunene plikter å sørge for opplæring så snart som mulig og senest innen tre måneder etter bosetting. Under deltakelse i introduksjonsprogrammet mottar deltakerne en introduksjonsstønad, og vi bruker informasjon om utbetaling av denne stønaden til å identifisere om flyktningene deltar i introduksjonsprogrammet. Dermed kan vi også se om det er en sammenheng mellom deltakelse i introduksjonsprogrammet, og hvor raskt de kommer i jobb eller registrerer seg som arbeidssøkere hos NAV.

De fleste ukrainske flyktningene mottar introduksjonsstønad i løpet av oppholdet i Norge (figur 6). Andelen stiger raskt i de første månedene etter ankomst, og etter 12 måneder har 68 prosent av ukrainerne mellom 20 og 66 år mottatt introduksjonsstønad minst én måned. I gjennomsnitt mottar de introduksjonsstønad i 10 måneder.[3] Gjennomsnittlig antall måneder med introduksjonsstønad blant ukrainere som har oppholdt seg minst 18 måneder i Norge.

Andelen som mottar introduksjonsstønad er på sitt høyeste rundt 10 måneder etter ankomsten til Norge, og faller så raskt. Det stemmer ganske godt med figur 3, hvor vi så at sysselsettingen tok seg raskere opp rundt 10 måneder etter ankomst til Norge. Det ser altså ut til at de fleste ukrainske flyktningene starter i introduksjonsprogrammet relativt raskt, og at andelen som kommer i jobb begynner å øke raskere mot slutten eller etter at programmet er avsluttet.

Introduksjonsprogrammet skal inneholde arbeidsrettede eller utdanningsrettede element. Fra 1. februar 2024 ble det også gjort endringer i bestemmelsene om introduksjonsprogram for personer med kollektiv beskyttelse, slik ukrainerne har (Endr. i integreringsforskriften, 2024). Formålet med endringen var økt arbeidsretting, og det er nå et krav at arbeidsrettede elementer gjennomsnittlig minst skal utgjøre 15 timer i uken av programtiden fra den fjerde måneden i programmet. Dette kan innfris for eksempel gjennom deltidsjobb, yrkesrettede kurs eller arbeidsmarkedstiltak gjennom NAV. Endringen kom for sent til at vi rekker å se effekten av den i våre data i denne analysen, men også før denne endringen kunne arbeidsmarkedstiltak fra NAV inngå som en del av introduksjonsprogrammet. Videre vil vi se nærmere på hvor mange som blir registrert hos NAV for arbeidsrettet oppfølging, og når dette skjer.

Mange har behov for arbeidsmarkedstiltak

Noen av de ukrainske flyktningene vil relativt raskt klare å få seg jobb gjennom nettverk, gjennom introduksjonsprogrammet eller på andre måter, men som vi har sett er sysselsettingen fortsatt lav også etter at man har vært i Norge i over ett år (figur 3). Det er derfor grunn til å forvente at mange registrerer seg som arbeidssøker hos NAV på veien mot arbeid. I figur 7 ser vi at andelen som er er registrert hos NAV er lav de første månedene etter ankomst til Norge, men at den tar seg opp over tid og særlig etter rundt ett år. Mens 13 prosent er registrert hos NAV etter 10 måneders botid, øker dette til 27 prosent etter 15 måneder og 40 prosent etter 20 måneder. Selv om noen blir registrert mens de deltar i introduksjonsprogrammet, ser det altså ut til at de fleste registreres hos NAV mot slutten eller i etterkant av introduksjonsprogrammet. Blant de som kom til Norge i andre kvartal 2022, er om lag 60 prosent enten i jobb eller registrert hos NAV knappe to år etter at de kom hit.

Den største gruppen registrert hos NAV er registrert som ordinære arbeidssøkere (figur 8). Blant de som har vært her lengst ser vi at om lag 13 prosent er registrert som helt ledige arbeidssøkere, og i overkant av 11 prosent som arbeidssøkere i et arbeidsmarkedstiltak. Det har også bidratt til at ukrainere i februar var den nest vanligste landbakgrunnen for arbeidsledige innvandrere, bak polakker. Ser vi på arbeidssøkere i et arbeidsmarkedstiltak er ukrainere nå den største gruppen. I februar 2024 utgjorde ukrainere 1/6 av alle arbeidssøkere i arbeidsmarkedstiltak.

Vi ser også nærmere på hvor mange måneder ukrainerne har tilbrakt som arbeidssøkere siden ankomst til Norge, og om de kommer i jobb etter endt ledighet. 11 068 ukrainere har vært registrert som arbeidssøker minst én måned siden ankomst til Norge. Majoriteten av disse (7 045 personer) er fortsatt arbeidssøkere i mars 2024, når vår observasjonsperiode slutter. Blant de 4 023 personene som ikke lenger er arbeidssøkere i mars 2024, er 46 prosent registrert i jobb etter endt arbeidssøkerperiode. Det tilsier at om lag 40 prosent av ukrainerne som er i jobb har vært registrert som arbeidssøker hos NAV en periode før de kom i jobb. De fleste ukrainere som har et avsluttet arbeidssøkerforhold bak seg er registrert relativt kort tid hos NAV: 50 prosent er registrert som arbeidssøker i to måneder eller mindre, mens 10 prosent er registrert i 8 måneder eller mer.

Vi ser også at det er en jevn økning i andelen som er registrert med nedsatt arbeidsevne hos NAV etter hvert som de har bodd lengre i Norge. Blant de som har vært her i nesten to år er omtrent 13 prosent registrert med nedsatt arbeidsevne, hvorav 7 prosent er registrert med nedsatt arbeidsevne uten å delta i et arbeidsmarkedstiltak, mens 6 prosent har nedsatt arbeidsevne og deltar i et tiltak. Denne andelen er langt høyere enn i befolkningen i for øvrig: i 2023 var 6 prosent av befolkningen i alt registrert med nedsatt arbeidsevne. Personer som er registrert med nedsatt arbeidsevne er vurdert å ha større behov for bistand fra NAV enn ordinære arbeidssøkere. Det kan skyldes flere ting, men ofte er helseproblemer en del av bildet. Ukrainske flyktninger rapporterer om dårligere helse på en rekke områder sammenlignet med den norske befolkningen, både når det gjelder psykiske helseproblemer og andre mer langvarige sykdommer (Labberton et al., 2023). Dette tyder på at helseutfordringer kan være en barriere med tanke på overgang til arbeid for denne gruppen.

Det er altså mange som har behov for bistand fra NAV etter at de er ferdig med introduksjonsprogrammet, og ukrainere blir prioritert i tildelingen av arbeidsmarkedstiltak.

Tabell 2 viser hvilke arbeidsmarkedstiltak de ukrainske flyktningene har deltatt på. Vi ser at arbeidspraksis er det mest brukte tiltaket, både blant arbeidssøkere og blant flyktninger med nedsatt arbeidsevne. En av tre tiltaksdeltakere med nedsatt arbeidsevne får lønnstilskudd, mens tilsvarende andel blant arbeidssøkere er en av fire. Arbeidssøkere på tiltak deltar oftere på opplæringstiltak enn tiltaksdeltakere med nedsatt arbeidsevne. I gjennomsnitt deltar ukrainere på tiltak i 2,7 måneder. Selv om de fleste kun har deltatt på ett arbeidsmarkedstiltak siden ankomst til Norge, har 21 prosent deltatt på to eller flere tiltak. De vanligste tiltakskjedene blant de ukrainske flyktningene er arbeidspraksis etterfulgt av enten lønnstilskudd eller opplæringstiltak.

Diskusjon

I løpet av de to første årene etter at krigen i Ukraina brøt ut i februar 2022, har omtrent 77 000 ukrainske flyktninger søkt om midlertidig kollektiv beskyttelse i Norge. Dette er den største flyktningstrømmen Norge har tatt imot på så kort tid. Av disse er omtrent to tredjedeler i arbeidsfør alder, og skal innlemmes i det norske arbeidsmarkedet.

I denne artikkelen har vi sett nærmere på arbeidsmarkedsdeltakelsen blant ukrainske fordrevne i Norge. Vi undersøkte både tilknytning til jobb, deltakelse på introduksjonsprogrammet og registrering som arbeidssøker eller med nedsatt arbeidsevne hos NAV. Mens tidligere undersøkelser har funnet at 18 prosent av ukrainerne var i jobb i mars 2024, blir bildet noe annerledes når vi tar hensyn til hvor lenge ukrainerne har vært i Norge. Andelen i jobb er relativt lav de første månedene etter ankomst, men stiger raskere etter hvert som flyktningene avslutter introduksjonsprogrammet. Målt 20 måneder etter ankomst er i underkant av 30 prosent registrert med et arbeidsforhold. Dette er fortsatt betydelig lavere enn for resten av befolkningen, men tidligere erfaringer viser også at det har tatt 5-10 år før sysselsettingen blant flyktninger når en topp (se f.eks. Bratsberg et al. (2016)).

Forskning på tidligere flyktningstrømmer har vist at alder, utdanningsnivå, kjønn og familiesituasjon har mye å si for hvor raskt flyktningene kommer i jobb (Bratsberg et al., 2016; Brekke et al., 2024). Selv om de ukrainske flyktningene er relativt høyt utdannet, har de også en overvekt av kvinner, eldre og barn. Vi finner tydelige forskjeller i sysselsettingsandel etter alder og kjønn, der yngre og menn kommer raskere i jobb enn eldre og kvinner. Det er også store regionale forskjeller i hvor stor grad flyktningene kommer i jobb. Mens over 40 prosent av flyktningene bosatt i de nordligste fylkene er i jobb to år etter ankomst, gjelder dette kun om lag 25 prosent av flyktningene bosatt i Oslo og Agder. Dersom de regionale forskjellene holder seg såpass store over litt tid, er dette noe som bør studeres nærmere. Foreløpig er det uklart hva som forklarerer forskjellene, og noe kan også være tilfeldig siden det foreløpig er relativt få sysselsatte i mange av fylkene.

Selv om flere ukrainere kommer i jobb etter hvert, ser vi at en del har behov for bistand fra NAV. Andelen registrert hos NAV øker med botid, og etter 23 måneder er omtrent 40 prosent registrert som arbeidssøker eller med nedsatt arbeidsevne hos NAV. De fleste av disse er ordinære arbeidssøkere, men mange deltar også på arbeidsmarkedstiltak. At så mange starter i arbeidsmarkedstiltak når de kommer til NAV, kan tyde på at en del kanskje ikke rekker å lære godt nok norsk i løpet av introduksjonsprogrammet og trenger ytterligere språkopplæring før de er klare for arbeid. Det har skjedd endringer i tilbudet om norskopplæring det siste året. Blant annet har det nå blitt anskaffet et nasjonalt, digitalt norskopplæringstilbud som kommunene kan benytte seg av, og som kan legge til rette for en mer fleksibel norskopplæring (Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse, 2024). Videre ser vi at en del ukrainere blir registrert med nedsatt arbeidsevne hos NAV, noe som kan tyde på at helseproblemer kan være en barriere for å komme i jobb for denne gruppen.

Ukrainerne har fått opphold på grunnlag av midlertidig kollektiv beskyttelse. Hvis krigen i Ukraina avsluttes og det er trygt å reise hjem igjen, vil oppholdstillatelsen trekkes tilbake. Etter fire år kan de likevel få opphold på permanent grunnlag. Etter hvert som krigen vedvarer, ser vi også at stadig flere av ukrainerne selv ønsker å bli i Norge (Hernes et al., 2023). Dette skaper et dilemma i arbeidsmarkedspolitikken. På den ene siden tilsier midlertidigheten at vi bør fokusere på å få ukrainerne raskest mulig ut i jobb, slik at de i størst mulig grad kan bidra mens de er her. Da er det kanskje av mindre betydning hva slags type jobb de får, siden det er for en begrenset periode. På den andre siden gir utsiktene til mer permanent opphold grunn til å legge vekt på at de skal få en varig tilknytning til arbeid, og det blir viktigere å gi ukrainerne de verktøyene de trenger for å kunne stå i jobb over tid.

Det er betydelige forskjeller mellom de nordiske landene i hvor stor andel av de ukrainske flyktningene som er i jobb. Noe av forskjellene kan skyldes ulik tilnærming til arbeidsmarkedsintegrering. Andelen sysselsatte ukrainere i Norge er lav sammenlignet med Danmark: mens 18 prosent av de ukrainske flyktningene i arbeidsfør alder i Norge er sysselsatt i mars 2024, er tilsvarende andel 52 prosent i Danmark (Styrelsen for arbejdsmarked og rekruttering, 2024). Dette mønsteret har vært synlig også for tidligere flyktninggrupper.

Hernes et al. (2022) sammenligner sysselsettingsandelen for tidligere flyktninggrupper i de nordiske landene. Kort tid etter ankomst er andelen i arbeid klart høyere i Danmark enn for Norge og Sverige. Etter en tid øker derimot andelen i arbeid raskere i Norge og Sverige, og andelen som er i jobb konvergerer. De viser også til Liebig og Tronstad (2018), som finner at sysselsettingsratene til flyktninger i Danmark er betydelig lavere 10-20 år etter ankomst enn de er i Norge og Sverige. De spekulerer i om dette kan skyldes at Danmark har innrettet integreringspolitikken sin med hensyn til hurtig tilknytning til arbeidslivet, mens man i Norge og Sverige i større grad har vært opptatt av opplæring og utdanning, og at dette kan bidra til en forsinket, men mer varig tilknytning til arbeidslivet i Norge og Sverige.

Diskusjonen rundt hvorvidt det er mest gunstig med hurtig tilknytning til arbeidslivet for flyktninger, eller om opplæring bør komme først er belyst av flere. Arendt og Bolvig (2023) sammenligner danske kommuner som fokuserer på «work-first» og kommuner som fokuserer på «language-first». De finner at økt lokal bruk av «work-first» øker sysselsetting de første to årene etter ankomst, men at sammenhengen forsvinner etter tre år, noe som kan skyldes at jobbtrening går på bekostning av språktrening. Annen forskning bekrefter gunstige langtidseffekter av språkopplæring for arbeidsmarkedsintegrering av flyktninger, mens effekten av rask utplassering i jobb ser ut til å være mer kortlivet og usikker på lengre sikt (Foged et al., 2024).

De ukrainske flyktningene kommer til Norge i en periode hvor vi har lav arbeidsledighet og mangel på arbeidskraft i flere bransjer. I årene som kommer er det også grunn til å tro at mangelen på arbeidskraft vil øke, etter hvert som vi blir flere eldre i befolkningen og relativt færre i arbeidsfør alder. De ukrainske flyktningene kan dermed representere en økning i arbeidstilbudet som kan avhjelpe denne situasjonen noe, gitt at de blir værende i Norge og kommer i jobb. I et godt arbeidsmarked bør også forutsetningene være gode for å klare å inkludere flere i jobb, men samtidig er det høye krav til språkferdigheter og kompetanse. Det blir derfor viktig å følge utviklingen tett framover og sørge for at vi lykkes med å få flest mulig av de ukrainske flyktningene i jobb.