Tre grupper AAP-mottakere

Vi deler dermed AAP-mottakere inn i tre ulike kategorier: “Fra sykepenger”, “AAP direkte”, og “tilbakefallsgruppe”. Årsaken til at vi skiller mellom disse gruppene er at de har svært ulike kjennetegn før de starter på AAP, noe som påvirker både varighet som AAP-mottakere, hvor lett det er å komme i arbeid, og sannsynlighet for uføretrygd. Tilbakefallsgruppa er tatt ut av populasjonen i de fleste figurene, fordi varighetsberegning for denne gruppa er mer usikker (se vedlegg for detaljer).

De som starter på AAP uten først å ha mottatt sykepenger er yngre og de fleste har ingen, eller lav lønnsinntekt i løpet av 12 måneders perioden før de starter på AAP (Figur 1). Tilbakefallsgruppa er også relativt unge. De har ofte noe lønnsinntekt (1/2-3,3 ganger grunnbeløpet i Folketrygden (G)), noe som tyder på at de vanligvis har vært delvis i arbeid i perioden før de starter en ny periode på AAP, men at de har relativt svak tilknytning til arbeidslivet (Figur 1). De som kommer fra sykepenger, har hatt en inntekt før de begynner å motta AAP. De fleste har også hatt en lønnsinntekt over 4 G. Mottakere i denne gruppen er også eldre (figur V1 i vedlegg)). Gruppen som kommer fra sykepenger, er dobbelt så stor som de to andre gruppene til sammen.

Vi deler opp i 4 regelverksperioder

Vi sammenligner ulike regelverksperioder, der vi deler periodene slik:

Periode 1: Januar 2016-juni 2017: makstid er fire år, ikke karens. Det er tidligere vist at det skjedde en gradvis tilpasning til nytt regelverk allerede mot slutten av 2017 (se blant annet Kann og Dokken 2019). Vi har derfor ikke med hele 2017 i periode 1.

Periode 2: Januar 2018 til og med februar 2020: makstid er tre år, karensperiode 52 uker for de som slutter å motta AAP etter at de har passert makstid

Periode 3: Mars 2020 til og med juni 202[2]se faktaboks om regelverk. koronaforlengelser til 31 oktober 2022, men regelverket gjaldt fra juli 2022, slik at karensregelverket ble opphevet i juli, og nye forlengelser ble innvilget etter nytt regelverk. : makstid er tre år. Forlengelse for alle som når makstid, karensperiode 52 uker for de som slutter å motta AAP etter at de har passert makstid. Karensbestemmelsen var midlertidig opphevet i perioden 1. februar 2022 til og med 30. juni 2022.

Periode 4: Fra november 2022 til juni 2024: makstid er tre år, ikke karens. Det ble innført en midlertidig overgangsperiode som innebærer at det nye regelverket først ble virkelig gjeldende fra november 2022. Endringene i karensregelverket hadde allikevel virkning allerede fra februar 2022, og forlengelsesmulighet på 2 år fra juli 2022 (se faktaboks).

Regelverket knyttet til makstid bestemmes av tidspunktet en startet på AAP. Unntak bestemmes av tidspunktet en vurderes for unntak. Om en må gjennom en karensperiode før ny start på AAP, bestemmes av tidspunktet du avslutter AAP. Det innebærer at i periode 1 hadde alle en makstid på 4 år. Alle som sluttet i periode 2 hadde også en makstid på 4 år selv om de som startet i periode 2 fikk innvilget en makstid på tre år, var det ingen som nådde treårsgrensen før korona inntraff.

I periode 2-4 får en økende andel en makstid på tre år (tabell 1) etter hvert som flere i gruppen vil ha fått innvilget AAP på et tidspunkt etter regelverksendringene i 2018 tredde i kraft.

I periode 4 har bortimot alle en makstid på 3 år (97 %) ettersom disse ble innvilget AAP etter 2018. Det er først da vi kan forvente å se maksgrensen på 3 år.

Vi beregner andel som slutter på AAP i hver varighetsgruppe innenfor de 4 periodene med ulikt regelverk (figur 5 og Vedlegg figur V6 og V7).

Vi gjør dette for å kunne svare på hvor vanlig det er å avslutte AAP gitt varigheten mottakeren har i regelverksperioden. Vi har delt varigheten opp i måneder (1-72 måneder). De med varighet over 72 måneder er samlet i en kategori. Noen vil ha startet stønadsløpet innenfor perioden, og er da med i de gruppene med kortest varighet

Vi måler hva som skjer etter AAP

For alle som slutter å motta AAP måler vi status tre måneder senere. Også her deler vi inn populasjonen etter varighet (hvor lenge de har mottatt AAP). Vi omtaler dette som «overgang til» uføretrygd, arbeid og utdanning. Det er viktig å merke seg at dette inkluderer de som er i arbeid eller mottar uføretrygd før de avslutter AAP. Det er slik sett ikke en «overgang», men vi registrerer allikevel at de avslutter AAP og måler hva de gjør etterpå.

Vi benytter stort sett registreringer med lønnsinntekt tre måneder senere for å måle overgang til arbeid. I noen tabeller er også arbeidstaker brukt som utfall og andel med inntekt over 2 G. Mønstrene, som er det vi er mest opptatt av i denne artikkelen, er nesten helt like når vi måler «overgang til arbeid» på ulike måter, men nivået varierer.

Vi måler «overgang til uføretrygd» på to måter. Den første inkluderer personer som kombinerer utbetaling av uføretrygd med registrering i arbeidstakerregisteret. Den andre er personer som utelukkende er registrert med en utbetaling av uføretrygd. Det er verdt å presisere at gruppen som kombinerer uføretrygd med registrering i arbeidstakerregisteret ikke er ensbetydende med de som mottar gradert uføretrygd.

Vi har også med informasjon om deltakelse i høyere utdanning[3] Nav har ikke data for videregående skole, så vi har kun anslag på overgang til høyere utdanning. Overgang til videregående skole er antagelig relativt vanlig, spesielt blant de yngste., definert som at en er registrert tilmeldt høyere utdanning i semesteret som gjelder tre måneder etter AAP utbetalingen. Første semester løper her til og med juni, mens andre (tredje) semester starter fra og med juli.

Vi velger å benytte en relativt kort tidshorisont for å beregne utfall ettersom det nye regelverket kun har hatt effekt fra oktober 2022, og våre grunnlagsdata er begrenset til juni 2024. Det betyr at mars 2024 er siste periode hvor vi kan beregne utfall 3 måneder etter.

Flere langtidsmottakere

Antall mottakere av AAP avtok i løpet av 2018 og 2019 da mange sluttet å motta AAP, og få startet (figur 1). Dette kan knyttes til regelverksendringene i 2018 da inngangsvilkårene ble strammet inn og reglene for forlengelse ble innskjerpet (se også Danielsen m.fl. 2023 og Lima m.fl. 2023). Antallet mottakere har så økt fra 2019 og er per juni 2024 på 155 000 mottakere.

Det var en kraftig økning i antall som startet å motta AAP i 2019. Etter dette har antallet som starter på AAP holdt seg på et høyt nivå (figur 1). At antall som starter i 2019 var høyt kan knyttes til innføringen av karensår der mellom 1 000 og 2 000 personer mistet ytelsen i ett år, før de kunne starte på nytt (Lima m.fl., 2023, Danielsen m.fl. 2023). Mange fikk også avslag på søknad om AAP i 2018, og søkte på nytt i løpet 2019 og fikk da innvilget AAP (Danielsen m.fl. 2023, Lande 2019 og 2021). At antall som starter har ligget høyt under pandemien og senere, kan knyttes til høyt sykefravær i befolkningen som tidligere har vist seg at følger utviklingen i antall som starter på AAP (Kann og Galaasen 2013). Også høy arbeidsledighet kan ha trukket i samme retning (Andersen m.fl. 2019, Bratsberg m.fl. 2013).

Etter 2019 var det få som sluttet å motta AAP i alle varighetsgrupper. At de med lang varighet ikke ble avsluttet kan forklares med at muligheten for å utvide stønadsperioden ble større fra 2020, først på grunn av forlengelsesregelverket under pandemien, og deretter på grunn av det nye regelverket i 2022 som endret vilkårene for forlengelse i to år, og samtidig fjernet regelverket for karens. Blant de med kort varighet var det også få som sluttet, noe som kan være knyttet til selve pandemien som arbeidsledighet og smitterisiko, eller at oppfølging av AAP-mottakere ble vanskeligere blant annet som følge av stort arbeidspress og høyt sykefravær i Nav-kontorene. Disse fortsatte derfor å motta AAP, og har nå blitt langtidsmottakere (varighet over tre år).

Det har vært en kraftig økning i sykefraværet etter pandemien (Moberg 2024, Nossen og Delalic 2024), og det er sannsynlig at dette vil kunne påvirke antall AAP-mottakere også fremover, siden sykefraværet tidligere har korrelert sterkt med antall som har overgang til AAP (Se Kann og Galaasen 2013). Vi ser at i gruppen som kommer inn på AAP fra sykepenger øker antall som starter fremdeles (figur 1).

Færre starter på nytt

I tilbakefallsgruppen ser vi en reduksjon i 2020 og 2021, og som deretter stabiliserte seg på samme nivå som før karensregelverket ble innført (Figur 1 høyre panel). Denne reduksjonen skyldes nok at behovet for å starte med AAP på nytt er mindre når flere får innvilget forlengelser. Også dette bidrar til flere langtidsmottakere.

De fleste på AAP har varighet på under tre år

Gjennom hele perioden er det langt flere med under tre års varighet enn over (figur 2 og 3). Om lag 30 prosent hadde varighet over tre år i 2016 (46 000 mottakere). Denne andelen sank helt frem til starten av koronapandemien, og var på det laveste omtrent da korona startet. Da hadde 17 prosent av mottakerne (21 000 mottakere) varighet på over tre år. I juni 2024 er andelen 23 prosent (37 000 mottakere[4] Figur med antall i vedlegg, figur V4 og V5). Antallet langtidsmottakere har økt med 8 600 etter at det nye regelverket ble innført, og med 16 000 siden antall langtidsmottakere var lavest.

De fleste langtidsmottakere etter 2022 startet i 2019 og 2020

For å forstå utviklingen kan det være nyttig å se på antall i hver varighetsgruppe og se hvordan antall i en varighetsgruppe forskyver seg år for år til neste varighetsgruppe (3). Vi kan da se hvordan veksten i antall nye mottakere i 2019 og 2020 forflytter seg for hvert år.

At mange startet i 2019 og 2020 forskyver seg år for år til neste varighetsgruppe. Økningen i gruppen 0-1 år i 2019 flytter seg for eksempel til gruppen 1-2 år i 2020, og i gruppen 2-3 år i 2021 osv. I 2022 finner vi igjen denne veksten i gruppen med varighet på 3-4 år og i 2023 i gruppen 4-5 år (figur 2). Toppen i mars 2020, kan vi følge fra varighetsgruppe til varighetsgruppe for hvert år som går (figur 2). Denne toppen ser vi så sent som i mars 2024.

At antallet langstidsmottakere er høyt og øker i 2022 og 2023 skyldes derfor at mange startet på AAP i 2019 og senere er blitt værende på ytelsen.

I gruppen med varighet på 4-5 år var det en markert økning fra mars 2020 til mars 2022 fra 4 300 til 7 600 (figur 3). Dette tror vi skyldes de midlertidige forlengelsene som ble innvilget under pandemien. Også i gruppen 3-4 år er det en økning i mars 2020. Disse fikk også i stor grad koronaforlengelser (Grønlien 2024). At økningen i gruppen 3-4 år ikke er like stor som i gruppen 4-5 år i 2021 og 2022, tror vi skyldes at færre nådde makstid i denne gruppa (tabell 2).

Hvor vanlig er det å slutte ved makstid, hvor vanlig er forlengelser?[5] Mønsteret er litt ulikt for avgang til henholdsvis. uføretrygd, arbeid og nedsatt arbeidsevne, og også for ulike grupper av AAP-mottakere. Dette er omtalt i vedlegg (figur V6 og V7).

I dette avsnittet sammenligner vi 4 regelverksperioder (se metodekapittel). Ettersom vi beveger oss fra 2018 til 2024 vil en økende andel av mottakere falle inn under nye bestemmelser og ha makstid på tre år (se tabell 1). Når vi sammenlikner sannsynligheten for å avslutte AAP i hver av de fire regelverksperiodene, finner vi at sannsynligheten for å slutte på AAP i økende grad flytter seg mot tre år. Men, vi ser også at det påvirkes mye av midlertidige forlengelsesregelverk (figur 4).

I periode 1 hadde alle vedtak om makstid på 4 år, og sannsynligheten for å slutte å motta AAP stiger markant akkurat ved 48 måneder (tabell 1 og figur 4). Det betyr at de aller fleste avsluttet ved 4 år, selv om det da var flere muligheter for å forlenge i periode 1 (se faktaboks).

I periode 4 hadde 97 prosent vedtak om makstid på tre år (tabell 1). Vi ser da at sannsynligheten øker ved 36 måneder og så igjen ved 42 måneder (Figur 3 venstre panel). Det betyr at det ved tre år er mange som avsluttes, men vi ser også at mange får forlenget AAP med 6 måneder, noe som kan være knyttet til at man kan motta AAP som arbeidsledig i 6 måneder mot tre måneder i periode 1 (se faktaboks). Mange vil også ha mottatt AAP i ytterligere 8 måneder etter makstid mens krav om uføretrygd vurderes (Grønlien 2024).

I periode 2, har fortsatt de fleste vedtak om makstid på 4 år (se tabell 1), og vi ser at sannsynligheten for å slutte øker markert ved 4 år (Figur 6 venstre panel)

I periode 3, under koronaperioden, ser vi at sannsynligheten for å slutte å motta AAP er tydelig forskjøvet og øker markert først ved 52 måneder, noe som må knyttes til forlengelsesregelverket under korona, for alle som nådde makstid (tre eller fire år) på AAP (figur 4 høyre panel).

Disse resultatene viser at makstiden har betydning for når det er vanlig å slutte på AAP, selv når muligheten for forlengelse og det å starte på AAP på nytt er til stede. Forlengelser skjer nå i langt mindre grad enn under koronaperioden. Forskjellen mellom periode 3 og 4 er tydelig, og tyder på at det ikke vil bli en like sterk økning i langtidsmottakere som det var i koronaperioden. Det er også tydelig forskjell mellom periode 1 og 4, noe som tyder på at oppbygging av langtidsmottakere vil være mindre enn i periode 1, siden flere avslutter før de når fire år.

Forlengelse eller uføretrygd?

Noe av hensikten med å gjøre forlengelse av AAP enklere, var å hindre at personer som kunne komme tilbake til arbeid på sikt, ble uføretrygdet på grunn av begrensningene i varigheten på AAP. I dette avsnittet skal vi se på statistikk over endringen i antall uføretrygdede og se det opp mot økningen i antall langtidsmottakere av AAP som er omtalt i avsnittene over. Vi vil også gjøre anslag på hvor mange som kunne blitt uføretrygdet med et annet regelverk.

Økning i langtidsmottakere mindre enn reduksjon i uføre

Hvorvidt alle langtidsmottakerne likevel blir uføre på sikt vet vi ikke. Hvis alle blir uføretrygdet, har vi et etterslep på antall som vil bli uføretrygdet på 8 600 fra november 2022, og om lag 16 000 fra mars 2020. Det er mindre enn reduksjonen vi allerede har sett i antall uføre, både faktisk og beregnet antall.

Vi tror ikke alle de med varighet på over 3 år kommer til å bli uføretrygdet. Årsaken til dette er at vi ser at også de som avslutter med varighet på over tre år så har 30 og 40 prosent har en arbeidstilknytning etter AAP (se figur V8 i vedlegg). Vi tror derfor ikke det er et stort etterslep i antall uføre, som på sikt vil «spise opp» den reduksjonen vi har i antall uføretrygdede.

Om det er en årsakssammenheng mellom forlengelse og redusert overgang til uføretrygd kan vi derfor ikke si sikkert. Men vårt inntrykk er likevel at det er en rimelig antagelse. Vi har sett denne utviklingen både under korona (vanskelig arbeidsmarked) og etter korona (godt arbeidsmarked).

Hva skjer etter AAP?

Samlet sett har om lag 40 til 45 prosent overgang til arbeid, mens mellom 43 til 47 prosent har overgang til uføretrygd, når vi måler dette som status tre måneder etter at de sluttet å motta AAP. Noen har også overgang til utdanning[6] Nav har ikke data for videregående skole, så vi har kun anslag på overgang til høyere utdanning. Overgang til videregående skole er antagelig relativt vanlig, spesielt blant de yngste. (tabell 3). Andelen er relativt stabil i periode 1-4 (tabell 3).

Kategoriene arbeid eller uføretrygd er ikke absolutte. Å være uføretrygdet utelukker ikke at du har arbeidstilknytning. En relativt høy andel av de som er uføretrygdede etter AAP har arbeidstilknytning. Om lag 30 prosent av de med overgang til uføretrygd er også registrert med en arbeidsgiver etter endt AAP-periode (se tabell 4).

Når vi sammenligner utfallene for de ulike gruppene vi har delt mottakerne inn i, ser vi at det er store forskjeller i hva som skjer etter at de slutter å motta AAP. De som kommer fra sykepenger har oftere både arbeidstilknytning, og mottar uføretrygd (tabell 3). Det er også de som oftest kombinerer arbeid og uføretrygd (se tabell 4). Dette skyldes nok i hovedsak deres tilknytning til arbeidslivet når de blir uføre, og at de også er eldre.

Uavhengig av hvilken gruppe vi ser på, er det en økning i andelen av de ikke-uføretrygdede som har arbeidstilknytning fra periode 2 og 4 (se tabell 5). Størst vekst er det i tilbakefallsgruppen, hvor andelen som har arbeidstilknytning øker med rundt 12 prosentpoeng. Samtidig ser vi at andelen av de uføretrygdede som har arbeidstilknytning, er nær uforandret på tvers av gruppene i utvalget vårt. Det samsvarer med tidligere analyser som har vist at regelverket i 2018 førte til at flere endte uten ytelse og/eller arbeid etter endt AAP løp (Lima m.fl. 2023, Kann og Dokken 2019).

Inntektsnivå for de med overgang til arbeid

Lav inntekt kan indikere svak arbeidsmarkedstilknytning, enten ved at de arbeider i en liten stillingsbrøk eller at de har arbeid kun i en kort periode (ustabil tilknytning). Det kan også være at de har lav inntekt fordi deres kompetanse i liten grad passer til den stillingen de har fått. I dette avsnittet ser vi derfor på inntekten til de med arbeidstilknytning [8] Å ha arbeidstilknytning er her definert som at man er registrert med lønnsinntekt. Mange av de som har overgang til arbeid kan også ha vært i arbeid mens de mottok AAP. De har derfor ikke hatt en reell overgang, men fortsetter i det arbeidsforholdet de allerede var registret med (Lima m.fl. 2023). etter at de slutter å motta AAP. Vi har justert inntekten opp til 2024 nivå og beregner hvor mange av disse som har en inntekt over 2 G. Vi anser en inntekt på over 2 G som et mål på hvor mange av de som har overgang til jobb som har en relativt sterk tilknytning til arbeidslivet.

Gjennomsnittsinntekten for de som med arbeidstilknytning etter endt AAP, uavhengig av periode, er på 2,8 G. Det tilsvarer en årlig arbeidsinntekt på rundt 350 000 basert på grunnbeløpet i 2024.

Inntekten er høyest for de som slutter å motta AAP etter få måneder som AAP-mottaker. De som kommer fra sykepenger har høyere inntekt hvis de har overgang til arbeid i løpet av de første to årene som AAP-mottaker, deretter er det ingen forskjell mellom de som kommer fra sykepenger, de som kommer direkte inn på AAP og tilbakefallsgruppa (Figur 10).

Av de som har overgang til arbeid i periode 4 så er det en større andel som har inntekt over 2 G enn i de andre periodene (figur 6)). Samtidig er det en større andel som har overgang til arbeid i periode 4 enn i periode 1 og 2 (tabell 5)

At andelen med inntekt over 2 G er høyere i periode 4 kan være et utslag av endringer i forlengelsesregelverket som nå i større grad er knyttet til arbeidsdeltagelse og at de derfor med større sannsynlighet har vært i arbeid også før de sluttet å motta AAP. Det kan også være et utslag av at det brukes noe mer tid på arbeidsavklaring. Høyere inntekt kan bidra til bedre og lengre arbeidsmarkedstilknytning på sikt, og kan hindre at færre starter på AAP på nytt, eller eventuelt blir uføretrygdet. Det kan også skyldes sammensetningen av populasjonen, for eksempel at flere i populasjonen har sterkere tilknytning til arbeidslivet i utgangspunktet i periode 4. Det er imidlertid svært lik andel som kommer fra sykepenger i periodene vi sammenligner (se vedlegg figur V9). Det kan også være andre forhold vi ikke tar høyde for eller ikke kjenner til som kan forklare utviklingen.

Andelen med inntekt over 2 G er lavest for periode 1 og 2. Det kan skyldes at mange sluttet å motta AAP fordi de nådde makstid, uten noen reell avklaring til arbeid.

Treårsregelen innført i 2018 synes nå i avgangsrater

De fleste mottakere omfattes nå av maksgrensen på tre år, ettersom de aller fleste som er AAP-mottakere i dag, har startet etter 2018. Og vi ser nå i avgangsratene der sannsynligheten for å slutte å motta AAP tidligere steg akkurat ved 48 måneder da maksgrensen for alle var fire år, stiger den nå ved 36 måneder (figur 4, venstre panel). Dette har stor betydning for utvikling i antall langtidsmottakere.

Avgangsratene skiller seg også tydelig fra koronaperioden, der svært mange fikk forlengelser utover ordinær makstid (figur 4 høyre panel). Selv om det etter regelverksendringen i 2022 er relativt vanlig med korte forlengelser, skjer det i langt mindre grad enn under koronaperioden (mars 2020-juni 2022).

Flere langtidsmottakere

Det er nå 37 000 mottakere med varighet på over tre år. Antallet langtidsmottakere har økt med 8 600 fra november 2022 til juni 2024, og med 16 000 fra mars 2020.

At antall med varighet over tre år er høyt, henger blant annet sammen med en kraftig økning i antall som startet på AAP i 2019 og i begynnelsen av pandemien. Disse sluttet ikke under pandemien og har nå gått over i gruppen vi omtaler som langtidsmottakere. At det var vanskelig for mange å slutte under korona kan knyttes dels med at arbeidsmarkedet var krevende, dels at AAP-mottakerns helsesituasjon kunne gjøre det ekstra utfordrende å være i arbeid på grunn av smitterisiko. I tillegg var oppfølging av AAP-mottakere vanskeligere blant annet som følge av stort arbeidspress og høyt sykefravær i Nav-kontorene. Disse fortsatte derfor å motta AAP, og har nå blitt langtidsmottakere (varighet over tre år).

Selv om de med varighet mellom tre og fire år utgjør de fleste av langtidsmottakerne, var det også økning i de med enda lengre varighet, noe som kan knyttes til automatisk forlengelse av vedtak som nådde sin makstid på grunn av regelverk under pandemien fra mars 2020 til oktober 2022.

At mange av disse fortsatt mottar AAP kan også være en konsekvens av at lang varighet i seg selv nå gjør det vanskeligere å returnere til arbeid, selv når arbeidsevnen er avklart. Personer som har gått uten arbeid lenge, kan oppfattes som mindre attraktive av potensielle arbeidsgivere (se for eksempel Eriksson og Rooth (2014)). Regelverket fra 2022 har økt muligheten for forlengelse, noe som også har bidratt til økning i antall langtidsmottakere.

Det er samtidig færre som har tilbakefall til AAP. Dette kan også knyttes til at flere nå får innvilget forlengelse av gjeldende vedtak eller ny periode.

Færre blir uføretrygdet

Vi ser også en markant nedgang i antall som starter på uføretrygd. Statistikken viser at antall uføre i 2018 og 2019 var over 8 000 høyere per år enn i 2023. Det er altså en tydelig reduksjon i antall som starter på uføretrygd sammenlignet med periode 2 da forlengelsesmulighetene på AAP var mindre. Beregningene der vi tar hensyn til sammensetningen viser også at flere hadde blitt uføretrygdet hvis overgangsratene fra AAP til uføretrygd var som i 2018 og 2019.

Det er sannsynlig at økningen i langtidsmottakere vil føre til økning i antall uføretrygdede på sikt. Vi tror allikevel ikke det er sannsynlig at alle som er langtidsmottakere nå vil bli uføretrygdet. Årsaken til dette er at også blant de som avslutter AAP etter mer enn tre år, har 30-40 prosent en arbeidstilknytning etter AAP (se figur V8 i vedlegg). Blant de med varighet på over 6 år er det 10-20 prosent som kommer i jobb med inntekt over 2 G. Disse andelene har vært relativt stabile gjennom hele observasjonsperioden fra 2016-2024, så vi mener det er lite sannsynlig at de endres betydelig (figur V8 i vedlegg).

Hvis alle blir uføretrygdet er antall stønadsmottakere likevel lavere siden økningen i reduksjonen i antall med overgang til uføretrygd er større enn økningen i antall langtidsmottakerer. Dersom flere av de som er avsluttet likevel blir AAP- mottakere på nytt og eventuelt uføretrygdede på sikt er uføretidspunktet utsatt, sammenlignet med hvordan det var i 2018 og 2019. Vi mener at dette er en sterk indikasjon på at flere forlengelser bidrar til at færre blir uføretrygdet.

Bedre tilknytning til arbeidslivet

Andelen med arbeidstilknytning, er noe høyere. Vi finner at de som er i jobb etter AAP, har høyere inntekt. Vi tror at deler av økningen i arbeidstilknytning kan knyttes til det gode arbeidsmarkedet etter korona. Lav arbeidsledighet bidrar til å gjøre det lettere å komme inn på arbeidsmarkedet. At inntekten for de med arbeidstilknytning er høyere kan samtidig tyde på en bedre tilknytning til arbeid, og dermed mindre sjanse for tilbakefall til AAP. Vi ser også at antall med tilbakefall har avtatt[9] Det gjelder også dersom vi definerer tilbakefall annerledes enn vi har gjort i denne artikkelen, se vedlegg figur V3.

Konklusjon

Som nevnt i innledningen kommer man fort opp i et dilemma når man skal vurdere hva som er «riktig» makstid for AAP, og hvor stor mulighet det skal være for forlengelser: For lang tid med AAP kan gjøre retur til arbeid vanskeligere. For kort tid kan bidra til å presse personer, som ellers kunne hatt mulighet for å komme i arbeid på noe lengre sikt, over på uføretrygd (Eklund 2022). En forklaring som løftes fram i Eklunds artikkel er at veiledere vektlegger de unges behov for inntektssikring. En viktig begrunnelse til oppmykningen i AAP-regelverket fra 2022, var nettopp å unngå avbrudd av pågående arbeidsavklaring, og slik unngå å skape usikkerhet om livsoppholdet og ta oppmerksomheten bort fra avklaringen av arbeidsevnen.

Både økt arbeidsdeltagelse og reduksjon i antall med overgang til uføretrygd indikerer at mulighet for forlengelser kan bidra til at flere gjenvinner arbeidsevnen. Formålet med regelverksendringene var å hindre at inntektssikringen til AAP-mottakere bortfaller, og at avklaringsløp derfor avbrytes. Muligheten for forlengelser gjør slike avbrudd mindre sannsynlig, og kan slik ha vært med på den reduksjonen i uføretrygdede, og økningen i arbeidsdeltagelse vi nå ser.

Endringene i regelverket i 2022 har, slik vi ser det, ikke gjort at vi er tilbake i fortiden. Med andre ord: Vi er ikke i samme situasjon som før regelendringene i 2018. Vi ser at treårsgrensen også i praksis fungerer som en grense for hvor lenge man kan motta AAP. Vi ser samtidig en økning i antall langtidsmottakere, men det ser ut til at denne er mindre enn reduksjonen i antall med overgang til uføretrygd. Den er også mindre enn økningen vi kunne hatt dersom ordinær makstid var 4 år (figur 4 og figur V5 i vedlegg).

Myhre og Kann (2022) analyserer effekten av å redusere makstid på AAP fra fire til tre år, og av å innføre et karensår. De fant at endringen førte til at flere kom i arbeid, men også at flere raskere fikk innvilget uføretrygd. De anbefalte derfor å endre reglene for forlengelse samt karensperioden, fremfor å utvide makstiden for alle. Dette fordi makstiden kan ha betydning for hvordan den enkelte AAP-mottaker og Nav planlegger avklaringsløp. Koronaperioden medførte mindre forutsigbarhet. Det var uklare bestemmelser og forlengelser ble videreført med ujevne mellomrom, noe som medførte at varigheten økte mye. Når vi etter oktober 2022 igjen har en gjeldende grense med makstid på 3 år, og tydelige regler for forlengelse, ser det ut til at dette raskt får betydning for når mottakerne vanligvis sluttet å motta AAP (figur 4).

Det er likevel viktig å påpeke at forlengelser og lengre stønadsløp kan gjøre det mer utfordrende å returnere til arbeid. Det er også viktig at aktivitetene og behandlingen i AAP-perioden hjelper mottakerne til å gjenvinne arbeidsevnen. Rett til forlengelser er nå knyttet til nærhet til arbeidslivet, eller gjennomføring av utdanning, noe som kanskje kan bidra til dette.