Utvalg

Denne studien benytter individbaserte månedsdata over alle AAP-mottakere som er har en ordinær stønadsperiode på 3 år (makstid 3 år) i perioden januar 2018 til mars 2025.

Mottakere som har en ordinær stønadsperiode på 4 år (makstid på fire år) er ekskludert. Disse har fått sitt AAP vedtak før 2018, mens de med makstid på 3 år har fått sitt AAP9.-vedtak etter 2018. Årsaken til at de er ekskludert er å unngå eventuell påvirkning ulik makstid kan ha på utfall (Myhre og Kann 2022).

For å unngå å fange opp aktivitet ved inn- og utgang av AAP, er måneden personen starter og slutter med AAP ekskludert fra utvalget.

Definisjon av varighet

Varighet i denne analysen er definert som antall måneder siden virkningstidspunktet for gjeldende AAP-vedtak. Virkningstidspunktet markerer når vedtaket formelt trer i kraft, og representerer dermed starten på den perioden hvor personen er vurdert som berettiget til ytelsen. Dette tidspunktet er administrativt og rettslig definert, og gir en konsistent og entydig referanse for når AAP-perioden begynner – uavhengig av når første utbetaling faktisk skjer (jf. folketrygdloven § 11-12 fjerde ledd).

For personer med opphold i ytelsen, kan ikke ny start være før tidligst tre måneder etter forrige. Hvis oppholdet er kortere limes perioden sammen med den forrige perioden. Det er relativt vanlig med opphold på en måned, for eksempel grunnet for sent innsendt meldekort eller manglende oppdatert vedtaksperiode.

Analysen er basert på et paneldatasett som følger individene måned for måned gjennom hele perioden de mottar AAP. Varigheten øker med én måned for hver måned personen er med i utvalget, og representerer dermed en løpende telling av hvor lenge vedkommende har mottatt AAP i den aktuelle perioden.

Vi analyserer to varighetsgrupper: mottakere med kort varighet (0–12 måneder) og mottakere som nærmer seg ordinær makstid (25–36 måneder). Siden vi kun ser på de med vedtak om makstid på tre år, og dette regelverket startet i 2018, følges gruppen med varighet 0–1 år fra januar 2019 og gruppen med 2–3 år fra 2021 (I tillegg vises resultater for de med varighet mellom 1 og 2 år i vedlegg, se figur V6 til V11).

For hver måned vil en månedskohort gå ut av varighetsgruppen, og en ny komme inn. Dette gir et dynamisk utvalg og gjør det mulig å analysere utviklingen i aktivitet over tid. Samtidig innebærer det at populasjonen endres fra måned til måned, noe som krever kontroll for endringer i bakgrunnskjennetegn og status før AAP.

Kontrollere for endring i sammensetning

For å unngå at endringer i aktivitetsnivå skyldes endringer i sammensetningen av populasjonen, bruker vi regresjonsmodeller (se faktaboks). Disse modellene gjør det mulig å kontrollere for variasjoner i sammensetningen av AAP-mottakerne over tid

Samtidig viser vi i alle figurene også den faktiske, sesongjusterte aktiviteten. Dette vises med lysere streker i figurene.

Faktaboks regresjonsanalyse

For å justere for at personene og forholdene er ulike hver måned har vi gjennomført en regresjonsanalyse. I noen perioder består populasjonen av relativt flere personer med for eksempel høy arbeidsdeltagelse før AAP, disse vil i snitt ha høyere arbeidsdeltagelse også som AAP-mottakere. Andre måneder er populasjonen sammensatt av personer som har lave forutsetninger for å komme i arbeid. Vi ønsker ikke at denne sammensetningen av populasjonen skal påvirke resultatene.

Den lineære regresjonsmodellen kan oppsummeres slik[1] For kontinuerlige variable- benyttes lineær regresjon for dikotome-probit regresjon.:

Der Y er utfallsvariabelen (som for eksempel timer i arbeid) for individ i og periode t, X_it er individspesifikke kjennetegn og e er feilleddet. Koeffisienten b måler hvor mye hver variabel betyr for utfallet Y

Følgende bakgrunnsvariabler inngår i X: alder, kjønn, inntekt før AAP, arbeidsledighet ved start og på måletidspunkt, samt status før AAP[2] Status før AAP er: fra sykepenger, direkte inn på AAP, eller tilbakefall etter tidligere AAP-periode) se neste avsnitt.

En regresjonsmodell gjør det mulig å beregne hvor stor aktivitet vi (statistisk sett) kan forvente å se for en person, gitt de egenskapene personen selv har, og situasjonen i arbeidsmarkedet på det aktuelle tidspunktet. Litt forenklet kan vi si at det som statistisk forventes er det som vanligvis skjer med personer med disse egenskapene i et slikt arbeidsmarked. Og «vanligvis» er her det som har skjedd i perioden som inngår og de personene som inngår, altså et slags gjennomsnitt i vår populasjon.

Den individuelle aktiviteten (målt ved aktivitetsindikatorene, se faktaboks) summeres måned for måned for populasjonen som helhet og undergrupper i populasjonen. Vi får da justert for endringene i sammensetning av populasjonen.

Ved å inkludere disse variablene oppnås justerte estimater som i mindre grad påvirkes av strukturelle endringer i sammensetningen av mottakerne, og som dermed gir et mer presist bilde av utviklingen i aktivitet over tid.

Gruppering av AAP mottakere etter status før AAP

For å forstå variasjoner i AAP-forløp og arbeidsdeltakelse, er det nyttig å skille mellom tre hovedgrupper[3] for ytterligere beskrivelse av denne inndelingen se vedlegg i Kann og Grønlien 2024 av mottakere:

• de som kommer fra sykepenger

Personer som kommer fra sykepenger har vært sykmeldt i ett år, og har dermed ofte hatt en periode med behandling, og i noen tilfeller tilfriskning, før de starter på AAP. De kommer også fra et arbeidsforhold med inntekt over 2G.

• de som går direkte inn på AAP

De som går direkte inn på AAP har enten ikke rett til sykepenger eller har et lavere sykepengegrunnlag enn AAP, og begynner derfor på AAP allerede i sitt første sykdomsår.

• Og tilbakefallsgruppen

Tilbakefallsgruppen omfatter personer som starter en ny periode med AAP etter et opphold på inntil to år. Formålet med denne avgrensningen er å fange opp mottakere som har hatt en midlertidig pause i AAP-forløpet, men som fortsatt kan anses å være i et sammenhengende avklaringsløp.

Et lengre opphold enn to år kan indikere at det dreier seg om et nytt sykdomstilfelle, og ikke en videreføring av tidligere AAP-forløp.

De fleste i denne gruppen har hatt kortere fravær fra helserelaterte ytelser. Mottakere med lav inntekt (under 2 G) vender ofte tilbake til AAP innen ett år, mens de med høyere inntekt (over 2 G) typisk kommer tilbake etter omtrent 18 måneder. Dette mønsteret kan forklares med sykepengereglene, hvor seks måneders arbeid gir rett til en ny sykepengeperiode på inntil ett år. Mange i tilbakefallsgruppen har derfor mottatt sykepenger i store deler av oppholdet mellom to AAP-perioder.

Denne inndelingen er viktig fordi gruppene har ulike utgangspunkt og sykdomsforløp, noe som påvirker både behov og muligheter for arbeidsdeltakelse. Å slå sammen tilbakefall og de som går direkte inn på AAP kan gi et misvisende bilde av førstegangsmottakere uten sykepengerett, og skjule vesentlige forskjeller i forløp og aktivitet.

Endringer i sammensetningen av AAP-mottakere på bakgrunn av disse gruppene, kan påvirke den samlede utviklingen i aktivitet, uten at det nødvendigvis reflekterer reelle endringer i aktivitetsnivået. Vi analyserer derfor gruppene separat, og når vi ser på utviklingen samlet, kontrollerer vi for hvilken gruppe de tilhører.

Påvirkning fra arbeidsmarkedet

Personer som mottar helserelaterte ytelser påvirkes av arbeidsmarkedets utvikling. Et stramt arbeidsmarked, med lav ledighet og høy etterspørsel etter arbeidskraft, gir bedre muligheter for overgang til arbeid – også for personer med nedsatt arbeidsevne. Et svakt arbeidsmarked, med høy ledighet, gjør det vanskeligere å få og beholde jobb, og kan presse denne gruppen ut av arbeidslivet. Tidligere forskning (Fevang, 2020; Fevang m.fl., 2020) viser at både inn- og utstrømming til AAP påvirkes av arbeidsmarkedets tilstand, noe som igjen har betydning for arbeidsdeltakelsen i AAP-perioden.

I perioden vi studerer, har arbeidsledigheten svingt betydelig. Arbeidsmarkedet bedret seg fra 2021, med økende sysselsetting og fallende ledighet (figur 1). Fra 2. kvartal 2022 økte ledigheten igjen, og sysselsettingen falt – særlig mot slutten av perioden. Likevel lå sysselsettingen fortsatt høyere enn før pandemien (figur 1).

Vi tar hensyn til dette i vurderingen av alle aktivitetsmålene, ved å kontrollere for arbeidsledighet ved oppstart og måned for måned gjennom hele AAP-perioden.

Hvordan vi måler aktivitet?

I denne artikkelen defineres aktivitet som deltakelse i arbeid (målt ved inntekt og/eller arbeidstimer, se nærmere definisjon nedenfor), formell utdanning eller opplæringstiltak, samt arbeidsrettede tiltak.

Aktivitet måles som et månedlig gjennomsnitt per individ, basert på registrert deltakelse i én eller flere av de tre aktivitetene i den aktuelle måneden. Hver observasjon representerer én person i én måned. Dette innebærer at tallene viser andelen mottakere som er aktive i en gjennomsnittlig måned, innenfor en gitt varighetsgruppe eller tidsperiode.

Samlet aktivitet refererer til andelen mottakere som deltar i minst én av de tre aktivitetene i en gjennomsnittlig måned.

Deskriptiv statistikk

Tabellene 1 til 3 gir en oversikt over utvalget av AAP-mottakere i perioden 2018–2025 med vedtak om tre års makstid. I motsetning til analysene presentert i resultatdel, hvor vi følger varighetsgruppe over tid, viser tabellene et tverrsnittsbilde, aggregert etter ulike kjennetegn. Kolonnen «i alt» er identisk i alle tre tabeller.

Tabell 1 viser aktivitet og bakgrunnsvariabler fordelt etter status før AAP: personer som kommer direkte inn på AAP, fra sykepenger, og tilbakefallsgruppen. Tabellen synliggjør forskjeller i kjennetegn og aktivitet mellom disse gruppene. Vi ser for eksempel at de som kommer direkte inn på AAP har lavere inntekt før AAP, og er også i mindre grad i arbeid som AAP mottaker. De er i større grad i ulike arbeidsmarkedstiltak og i utdanning. De er også noe yngre i snitt.

Tabell 2 presenterer aktivitet og kjennetegn etter varighet på ytelsen, fra 0–1 år til over tre år. Den viser at arbeidsdeltakelsen er høyest tidlig i forløpet, mens utdanning og tiltak får større betydning senere. Selv om AAP er en midlertidig ytelse, har 14 prosent av mottakerne ytelsen i over tre år.

Tabell 3 viser den årlige utviklingen i aktivitet og kjennetegn. Endringer over tid må tolkes med forsiktighet, da populasjonen har endret seg betydelig. Fordi analysen utelater mottakere med fire års makstid, består utvalget i 2018 og 2019 hovedsakelig av personer med kort varighet. Som vi så i tabell to har mottakere med kort varighet høyest arbeidsdeltagelse. Dette gjenspeiles i tallene: I 2018 hadde 36,9 prosent inntekt og gjennomsnittlig arbeidstid var 19,3 timer – klart høyere enn i senere år. Fra 2020 og utover består utvalget i økende grad av mottakere i alle varighetsgrupper, og endringer i aktivitet reflekterer i større grad utvikling i praksis og politikk.

I perioden 2018–2025 er 44 prosent av mottakerne i aktivitet (arbeid, utdanning eller tiltak) i en gjennomsnittsmåned. 27 prosent har inntekt, 19 prosent deltar i tiltak, og 5 prosent i opplæringstiltak. Tiltaksbruken varierer med status og varighet: høyest blant dem som kommer direkte inn (25,3 prosent), lavest blant dem fra sykepenger (15,3 prosent).

Utdanning har fått økt betydning i AAP-forløpet. I 2025 deltar 6,1 prosent i opplæringstiltak, 4,5 prosent i høyere utdanning og 2,5 prosent i videregående opplæring. Deltakelsen er særlig høy blant unge og dem med svak arbeidstilknytning: 5 prosent er i VGS og 5,2 prosent i høyere utdanning.

Samlet sett er 43,9 prosent av mottakerne i aktivitet i en gjennomsnittsmåned, utenom behandlingsaktivitet. Aktiviteten er høyest blant dem som kommer fra sykepenger (47,4 prosent), og lavest blant dem som kommer direkte inn (38 prosent). Den er også høyest tidlig i AAP-perioden (45,1 prosent ved 0–1 års varighet), og synker gradvis med økende varighet. Samtidig øker deltakelsen i utdanning og tiltak med varighet: andelen i opplæringstiltak stiger fra 5,2 til 8,1 prosent, og andelen i høyere utdanning fra 3,9 til 5,8 prosent.

Disse sammensetningseffektene understreker behovet for å kontrollere for endringer i populasjonen når man vurderer utvikling over tid. I analysene er dette håndtert ved å skille mellom varighetsgrupper (under ett år og siste året i ordinær varighet[6] Gruppen i midten de mellom 1 og 2 år er kort omtalt i vedlegg.), status før AAP, samt kontrollere for individkjennetegn og arbeidsledighet. Inntekt før AAP er den variabelen som har størst betydning for aktivitetsnivået som AAP mottaker.

Aktivitet-det første året på AAP

For å undersøke hvordan aktivitetsnivået utvikler seg tidlig i AAP-forløpet, analyserer vi mottakere med varighet mellom 0 og 12 måneder. Dette er perioden der mange fortsatt er i en avklaringsfase, og der Navs oppfølgingsarbeid skal bidra til å identifisere hensiktsmessige tiltak og veier tilbake til arbeid. Tidligere analyser av regelverksendringer på AAP, har vist at insentivstrukturer og varighetsgrenser kan påvirke aktivitetsnivået allerede i startfasen (Myhre og Kann 2023). Det er derfor relevant å undersøke om regelverksendringene i 2022 har hatt betydning for de med kort varighet.

Arbeid

Kontrollert for endringer i sammensetning, finner vi at det fra 2022 til 2025 har vært en økning i alle de tre målene på arbeidsdeltakelse: timer per uke, inntekt per måned og andel med inntekt (figur 2). Økningen skjer både rett før regelendringen og fra 2023 til 2025.

Arbeid er den vanligste aktiviteten blant AAP-mottakerne.. I 2025 hadde 34 prosent av AAP-mottakerne inntekt en gjennomsnittsmåned det første året som AAP mottaker[8] For å unngå å fange opp aktivitet ved inn- og utgang av AAP, er måneden personen starter og slutter med AAP ekskludert. (se avsnitt om utvalg).. Andelen var høyest blant dem som hadde brukt opp sykepengeretten, og lavest blant dem som kom direkte inn på AAP. Blant dem som kommer fra sykepenger, har 40–43 prosent inntekt, mens bare 10–13 prosent av dem som kommer direkte inn på AAP har det. Tilbakefallsgruppen har høyere arbeidsdeltakelse enn de som kommer direkte inn på AAP, noe som nok kan knyttes til at en høyere andel hadde tilknytning til arbeidslivet før de startet på AAP (figur 2).

Utdanning

Også utdanningsaktivitet øker blant AAP-mottakere med kort varighet (0–12 måneder). Økningen er særlig tydelig første halvår 2022, altså før regelendringen, og fra 2023, og er sterkest for mottakere som kommer direkte inn på AAP (figur 3). For denne gruppen skjer økningen fra et allerede høyt nivå. For tilbakefallsgruppen ser vi at utdanningsaktiviteten begynte å øke allerede fra 2020 (figur 3). Dette kan henge sammen med innføringen av midlertidige koronaregler, som i de fleste tilfellene ga automatisk forlengelse ved makstid (se faktaboks om regelverk). Disse forlengelsesmulighetene kan ha redusert frykten for å miste AAP, og dermed gjort det lettere å velge mer langsiktige utdanningsløp.

Økning er dermed størst, og fra et høyere nivå, blant de to gruppene med svakest tilknytning til arbeidslivet: AAP direkte og Tilbakefallsgruppen (figur 3).

Siden utdanning er langt mer vanlig blant yngre AAP mottakere viser vi også utvikling i utdanning blant AAP mottakere under 30 år. Her ser vi at nivået er høyere enn for AAP-mottakere sett under ett. Veksten skjer i alle statusgrupper, og blant de unge starter veksten i alle grupper allerede fra 2020.I Fra 2023 er veksten litt svakere blant de som kommer fra sykepenger (rød linje figur 4). I slutten av observasjonsperioden (juni 2025) så er om lag 20% av AAP mottakere under 30 år i en utdannings aktivitet, det vil si nesten en av fire (figur 4).

Siden vår målemetode for ordinær utdanning kan fange opp utdanningsaktivitet som fant sted før oppstarten av AAP (se datakapittel), har vi også undersøkt andelen i utdanning blant unge AAP-mottakere med varighet mellom 7 og 12 måneder (se vedlegg). I denne gruppen vil utdanning før AAP ikke inngå. Vi ser et tilsvarende mønster blant disse som i figur 4 (figur V1).

Samlet sett tyder utviklingen på at utdanning har fått en mer sentral plass i AAP-forløpet, tidlig i AAP-perioden. Regelendringen i 2022 og koronatiltakene i 2020–2022 kan begge ha bidratt til å gjøre det lettere å velge kompetansebyggende tiltak som del av avklaringsløpet. Økningen i utdanning blant unge, og mottakere med svak arbeidstilknytning, kan indikere at AAP i større grad brukes aktivt for kvalifisering og overgang til arbeid.

Arbeidsmarkedstiltak og samlet aktivitet

Tiltak utgjør en viktig del av aktiviteten det første året på AAP, særlig for mottakere med svak eller manglende arbeidstilknytning før AAP. Om lag 15 prosent deltar i arbeidsmarkedstiltak i en gjennomsnittsmåned det første året som AAP-mottaker (figur 5 venstre panel). Andelen varierer mellom 9 og 23 prosent, og er høyest blant dem som kommer direkte inn på AAP.

Når vi ser på samlet aktivitet – definert som deltakelse i arbeid, utdanning eller tiltak – øker denne i alle grupper fra 2022 til 2025 blant de som har mottatt AAP i under ett år (figur 5, høyre panel). I gjennomsnitt er mellom 48 og 52 prosent i aktivitet hver måned i observasjonsperioden. Aktiviteten er høyest blant dem som kommer fra sykepenger (litt over 55 prosent), og lavest blant dem som kommer direkte inn på AAP (35–40 prosent). Gruppen med lavest samlet aktivitet er samtidig den som i størst grad deltar i arbeidsmarkedstiltak.

Helsetilstand kan også påvirke aktivitetsnivået. Mottakere som kommer direkte inn på AAP kan være sykere – de mottar ytelsen i sitt første sykdomsår – mens de som kommer fra sykepenger er inne i sitt andre. For mange som kommer fra sykepenger kan det ha skjedd en tilfriskning i løpet av året de mottok sykepenger. Dette kan bidra til forskjeller i aktivitetsmønstre mellom gruppene.

Utviklingen både i arbeidsmarkedstiltak og samlet aktivitet viser en økning både like før regelendringen i 2022, så en liten utflating med øker så igjen fra andre halvår 2023. (figur 5, venstre panel).

Aktivitet det siste året i ordinær AAP periode

Et sentralt spørsmål i analysen er hvordan aktivitetsnivået utvikler seg når AAP-mottakere nærmer seg ordinær makstid. Kan muligheten for forlengelse påvirke både mottakerens og veilederens vurdering av behovet for aktivitet – og føre til at aktivitet oppleves som mindre viktig eller mindre tidskritisk?

For å undersøke dette ser vi på mottakere med AAP-varighet mellom 24 og 36 måneder, altså det siste året i den ordinære treårsperioden. Observasjonsperioden starter i januar 2021, da vi for første gang har en komplett 12-måneders populasjon med vedtak om makstid på tre år. Sammenligningsgrunnlaget før regelendringen i juli 2022 er derfor begrenset. Vi har kun ett år med data for denne gruppen før endringen trådte i kraft. I tillegg ble det innført midlertidige koronaregler som ga automatisk forlengelse ved makstid. Gruppen som nærmer seg makstid har med andre ord først fått utvidet perioden grunnet koronaforlengelser, før de deretter faller inn under regelverksendringen i 2022. Forskjellen i regelverk før og etter juli 2022 kan derfor i praksis ha vært liten.

Arbeid

Gjennomsnittlig inntekt blant AAP-mottakere med varighet mellom 2 og 3 år viser en svak nedgang fra 2021 til 2022, før den øker igjen fra 2023 til 2024. Arbeidstiden registrert i meldekortet følger en tilsvarende utvikling, med en liten nedgang i samme periode (Figur 6).

Gjennomsnittlig andel med lønnsinntekt i en gjennomsnittsmåned øker med et par prosentpoeng etter juli 2022. I 2025 er om lag en fjerdedel av AAP-mottakerne registrert med inntekt. Andelen med inntekt varierer betydelig mellom gruppene. Andelen er 13 prosent blant dem som kommer direkte inn på AAP, over 30 prosent blant dem som kommer fra sykepenger, og 18 prosent blant tilbakefallsgruppen (figur 6).

Utdanning

Blant mottakere som nærmer seg ordinær makstid, er rundt 10 prosent i utdanning – enten i ordinær utdanning eller opplæringstiltak. Etter regelendringen i juli 2022 sank andelen midlertidig, men økte igjen og lå i 2025 på over 10 prosent (figur 7).

Mens deltakelsen i videregående opplæring har vært relativt stabil gjennom hele perioden, har andelen i høyere utdanning hatt en nedadgående trend frem til 2023. Deretter snudde utviklingen, og andelen er nå stigende (figur 7).

Én gruppe skiller seg særlig ut: tilbakefallsgruppen. Her har utdanningsdeltakelsen økt jevnt fra 8 til 12 prosent, og veksten er spesielt tydelig innen høyere utdanning. For denne gruppen ser vi en endring som sammenfaller med tidspunktet for regelendringen (figur 7 og 8). Det er mulig at fjerningen av karensåret, og åpningen for forlengelse kan ha redusert frykten for å miste AAP, og dermed gjort det lettere å velge utdanning – kanskje særlig for dem med flere AAP perioder bak seg, som tidligere kan ha erfart usikkerhet rundt varighet og inntektssikring.

Også blant mottakere med svak arbeidstilknytning før AAP – de som kommer direkte inn på ordningen – har andelen i utdanning økt betydelig, men først fra 2023. I 2025 nærmer den seg 15 prosent, etter å ha vært nede på 13,5 prosent i 2023 (figur 7).

Utdanning blant AAP-mottakere under 30 år

Blant AAP-mottakere under 30 år er utdanningsaktiviteten høy – hele 24 prosent i 2025 – men økningen over tid er mindre enn i den totale populasjonen (figur 8).

Utdanningsaktiviteten blant unge mottakere av AAP viser et tydelig avvik fra mønsteret i den samlede populasjonen. Mens det i hele gruppen er mottakere som går direkte inn på AAP som oftest deltar i utdanning – både i opplæringstiltak, videregående skole og høyere utdanning – er bildet annerledes blant de unge. Her er det mottakere som kommer fra sykepenger som i størst grad deltar i opplæringstiltak og har høyest andel i høyere utdanning (jf. figur 8). Dette kan virke overraskende, ettersom unge med sykepengerett gjerne har sterkere tilknytning til arbeidslivet enn dem som går direkte inn på AAP. En mulig forklaring er at denne gruppen oftere har fullført videregående skole, og derved mulighet for å ta høyere utdanning (figur 8). I tillegg kan det spille inn at unge som kommer fra sykepenger er noe eldre enn dem som går direkte inn på AAP, og dermed ikke nylig har mislykkes i skolen. Nicolaisen og Kann (2019) finner at det er de eldste unge (over 25 år) som oftest er motiverte for, og faktisk gjennomfører utdanning. Dette kan bidra til at Nav i større grad vurderer utdanning som et relevant tiltak for denne gruppen. Det er viktig å huske på at dette er en gruppe som nå har vært over to år på AAP og ett år på sykepenger. En del av disse vil derfor ha mistet kontakt med arbeidsgiver, og retur til samme arbeid av flere grunner er gjerne mindre aktuelt.

Videregående opplæring, er derimot mest utbredt blant unge som kommer direkte inn på AAP (figur 8).

Arbeidsmarkedstiltak og samlet aktivitet

Arbeidsmarkedstiltak utgjør en vesentlig del av den samlede aktiviteten blant AAP-mottakere, særlig i det siste året før ordinær makstid. I denne perioden deltar nær én av fire mottakere i tiltak, men andelen varierer betydelig med tidligere arbeidstilknytning – høyest blant dem som kommer direkte inn på AAP, lavest blant dem som kommer fra sykepenger (figur 9).

Etter regelendringen i juli 2022 ser vi en nedgang i tiltaksdeltakelsen, særlig i gruppen som kommer direkte inn på AAP. Tiltaksnivået påvirkes i stor grad av Navs prioriteringer og tilgjengelige ressurser, og det er mulig at AAP-mottakere med lang varighet har blitt noe lavere prioritert. Dette kan henge sammen med at veiledere opplever mindre tidspress i avklaringsløpet, og dermed vurderer tiltak som mindre akutt.

Tiltak utgjør en stor del av aktiviteten for dem som kommer direkte inn på AAP, og prioriteringer påvirker derfor aktivitetsnivået betydelig – som vi ser i figur 9 (høyre panel). Selv om perioden før regelendringen er kort, kan vi ikke utelukke at nedgangen delvis skyldes endringer i veilederpraksis. Vi ser at dette påvirker aktivitetsnivået kraftig blant de med svak tilknytning til arbeidsmarkedet. Når vi ser kun på unge under 30, er nedgangen i tiltaksdeltagelse langt mindre, samlet aktivitet er også stabil (figur V5).

Redusert aktivitet i startfasen?

Tidligere forskning har vist at innstramminger i regelverket, som innføringen av treårsgrense i 2018, førte til raskere oppstart av aktivitet (Myhre & Kann, 2022). Det var derfor relevant å undersøke om økt fleksibilitet etter 2022 hadde motsatt effekt. Hypotesen om lavere aktivitet i startfasen får ikke støtte. Aktiviteten har økt blant mottakere med kort varighet (0–12 måneder), og veksten er sterkest blant AAP-mottakere med svak arbeidstilknytning.

Lavere aktivitet mot slutten av perioden?

Et viktig spørsmål i analysen har vært om økt fleksibilitet etter regelendringen i 2022 har påvirket aktivitetsnivået mot slutten av AAP-perioden. Løberg (2025) viser at veiledere i større grad opplever å ha god tid til å følge opp brukerne, og at noe av hastverket er tatt ut av prosessen. Dette kan ha endret prioriteringene i oppfølgingen, særlig for mottakere som nærmer seg slutten av ordinær AAP-periode.

Blant mottakere med 25–36 måneders varighet har utdanningsaktiviteten økt, mens arbeidsdeltakelsen har vært svakt økende. Samtidig har deltakelsen i arbeidsmarkedstiltak samlet sett (inkludert opplæringstiltak) gått noe ned. Hypotesen om lavere aktivitet mot slutten av perioden får dermed delvis støtte, men bildet er sammensatt.

Nedgangen i tiltak kan skyldes flere forhold: budsjettprioriteringer, økt press fra andre grupper, men også endringer i Navs praksis. Når karensperioden fjernes og forlengelsesmulighetene utvides, kan veiledere oppleve mindre behov for å avklare arbeidsevne raskt – særlig med tanke på vurdering av rett til uføretrygd, som vil sikre inntekt videre for brukere som har brukt opp ordinær AAP rett. At presset mot avklaring til uføretrygd er redusert, underbygges av funn fra Kann og Grønlien (2024), som viser en nedgang i overgangen til uføretrygd etter 2022.

Reduksjon i bruk av tiltak kan være positivt dersom det skjer parallelt med økt deltakelse i aktiviteter som i større grad fremmer overgang til arbeid.

Det er imidlertid for tidlig å si om dette vil føre til høyere eller lavere arbeidsdeltakelse for denne gruppen, enten de fortsetter på AAP eller ikke. Den økende deltakelsen i utdanning kan på lengre sikt styrke mottakernes muligheter for varig tilknytning til arbeidslivet.

Utdanning viktigere

Økningen i deltagelse i utdanning gjelder alle statusgrupper, både tidlig og sent i AAP løpet. Den er likevel størst, og øker fra et høyere nivå, blant de to gruppene med svakest tilknytning til arbeidslivet: AAP direkte og Tilbakefallsgruppen.

Blant AAP-mottakere under 30 år ser vi et tydelig mønster: utdanning har fått en stadig mer sentral plass i aktivitetsløpet. Om lag 20 prosent av de unge deltar i utdanning første året de mottar AAP, mens det gjelder rundt 8 prosent i hele populasjonen i 2025 (figur 3 og 4). Økningen har vært jevn siden 2020, med særlig vekst fra 2023, og gjelder både opplæringstiltak og ordinær utdanning. For dem med lang varighet (25–36 måneder) er andelen i utdanning enda høyere (om lag 10 prosent i hele populasjonen og 25 prosent blant de unge i 2025 (figur 7 og 8).

Tryggere rammer og mer fleksible forlengelser ser ut til å ha senket terskelen for å satse på langsiktige aktiviteter. Dette samsvarer med funnene til Nicolaisen og Kann (2019), som peker på at usikkerhet rundt varighet har vært en viktig barriere for å starte utdanning under AAP. Når både mottakere og veiledere opplever at det er bedre tid til avklaring, kan det senke terskelen for å velge utdanning.

Dahl m.fl. (2024) viser at mange som kommer inn i arbeidslivet via Nav-tiltak havner i fysisk og psykososialt belastende yrker, der risikoen for frafall er høy. For å hindre frafall – kan utdanning fungere som en bro til mindre belastende arbeidsplasser, og bidra til mer varig tilknytning til arbeidslivet, og kanskje redusere tilbakefall til AAP på sikt.

Politiske initiativer som mulige drivere for økt utdanningsdeltakelse

En mulig forklaring på den økte utdanningsaktiviteten, særlig fra 2023, er samarbeidsavtalen mellom Nav og Direktoratet for høyere utdanning og kompetanse (Nav 2025). Avtalen har som mål å styrke tilgangen til opplæring for personer med svak tilknytning til arbeidslivet, og retter seg blant annet mot unge og personer med nedsatt arbeidsevne. Den kan ha bidratt til at utdanning i større grad vurderes som en relevant og tilgjengelig aktivitet i AAP-løpet. Det er imidlertid uklart i hvilken grad avtalen er kjent blant Nav-veiledere og brukere. Likevel kan den ha bidratt til økt tilgjengelighet og bedre tilpasning av utdanningstilbud for personer med helseutfordringer.

Et annet relevant tiltak er innføringen av ungdomsgarantien (Nav 2025), som trådte i kraft 1. juli 2023. Garantien skal bidra til at flere unge fullfører utdanning og kommer i arbeid. Samlet sett kan disse initiativene ha styrket det institusjonelle grunnlaget for utdanning som en aktivitet innenfor AAP-ordningen.

Har aktiviteten gått ned i midten av AAP perioden?

Selv om denne gruppen ikke var en del av hovedanalysen, har vi også undersøkt aktivitet blant AAP-mottakere med varighet mellom 1 og 2 år (se vedlegg). Resultatene her følger samme mønster: økt arbeidsdeltakelse og utdanningsaktivitet etter regelendringen (se vedlegg). Tiltaksdeltakelsen har gått noe ned, men kompenseres av vekst i de øvrige aktivitetene. Arbeids og utdanningsdeltagelsen har økt i hele den ordinære AAP-populasjonen, og ikke bare i ytterpunktene av varighetsforløpet. Blant AAP-mottakere under 30 år har også andelen i arbeidsmarkedstiltak økt etter regelendringen.

Avsluttende vurdering

Analysene tyder ikke på at regelendringen i 2022 har ført til økt passivitet blant AAP-mottakere. Tvert imot peker utviklingen i retning av økt arbeidsdeltagelse og utdanning. Økningen gjelder alle varighetsgrupper, og er størst blant unge og mottakere med svak arbeidstilknytning.

Samtidig kan endringer i NAVs praksis ha bidratt til lavere bruk av tiltak mot slutten av perioden. Det er for tidlig å si hvilke konsekvenser dette har for arbeidsdeltagelse på lengre sikt.

Selv om studien ikke identifiserer kausale effekter, tyder funnene på at AAP fortsatt fungerer som en aktiv ordning – og i økende grad som et verktøy for kvalifisering til arbeid. Det er antagelig fremdeles potensiale for mer aktivitet, selv om man ikke kan forvente at alle i en gjennomsnittsmåned kan være i arbeidsrettet aktivitet, siden mottakere av AAP er en gruppe med betydelige helseutfordringer.