Innledning

Den nye AFP-ordningen i privat sektor trådte i kraft i januar 2011 parallelt med ny alderspensjon i folketrygden. AFP ble endret fra å være en subsidiert tidligpensjon for aldersgruppen 62–66 år til et livsvarig tillegg til alderspensjonen, der årlig AFP-ytelse blir høyere jo lenger man venter med å starte uttaket. I den gamle ordningen fikk man samme årlige pensjon uansett når man startet uttaket av AFP.

Det har tidligere blitt vist at den gamle AFP-ordningen i privat sektor medførte en betydelig dreining i avgangen fra arbeidslivet gjennom uføretrygd og andre helserelaterte ytelser til avgang gjennom AFP-ordningen (Bratberg mfl. 2000). Forfatterne av denne studien anslo at 28 prosent av AFP-mottakerne ville ha mottatt uføretrygd dersom AFP-ordningen ikke hadde eksistert.

Ved innføringen av AFP-reformen kunne man frykte at noe av denne endringen ville bli reversert slik at antall mottakere av uføretrygd og andre helserelaterte ytelser i aldersgruppen 62–66 år igjen ville øke. Når AFP-ytelsen blir justert for gjenstående levealder på uttakstidspunktet, vil arbeidsavklaringspenger eller uføretrygd for mange kunne gi en høyere ytelse enn AFP ved uttak allerede fra 62 år.

Antall mottakere av uføretrygd og AAP i den aktuelle aldersgruppen vil ikke bare påvirkes av regelverksendringer, men også av individuelle forhold som helse og utdanning, samt endringer i arbeidslivets krav og andre samfunnsmessige forhold. Ved å utnytte hvordan regelverket treffer ulike sektorer ulikt, vil vi til en viss grad indirekte kunne skille mellom konsekvensene av regelverksendringer og konsekvensene av individuelle og samfunnsmessige forhold.

Problemstillinger

Hovedfokuset i denne artikkelen er å se nærmere på i hvilken grad endringene i reglene for AFP i privat sektor i 2011 påvirket antall mottakere av uføretrygd og arbeidsavklaringspenger. Pensjonsreformen trådte i kraft samtidig, herunder nye regler for uttak av alderspensjon.

Det er tidligere gjort analyser av om muligheten for å kombinere arbeidsinntekt og alderspensjon fra 62 år uten avkortning av pensjonen har ført til et økt press på de helserelaterte trygdeytelsene sykepenger, arbeidsavklaringspenger (AAP) og uføretrygd, men dette er langt på vei avkreftet (Lien 2011; Jacobsen 2014; Gleinsvik 2015). Denne antagelsen gjaldt hovedsakelig privat sektor, siden insentivene for offentlig ansatte til å søke om helserelaterte ytelser generelt har endret seg lite etter pensjonsreformen. Offentlig ansatte har fortsatt tilgang til samme AFP-ordning som tidligere, med overgang til alderspensjon ved 67 år og uten at uttaket påvirker størrelsen på alderspensjonen. Eneste endring etter pensjonsreformen er muligheten for å ta ut alderspensjon etter fylte 62 år.

Figur 1 viser hvordan utbetalt alderspensjon og AFP ved fylte 67 år i privat sektor påvirkes av uttak av alderspensjon/AFP eller uføretrygd på ulike alderstrinn mellom 62 og 67 år.

For personer som arbeider i en privat virksomhet uten rett til AFP, ser vi at uføretrygd alltid vil lønne seg økonomisk sammenliknet med å ta ut alderspensjon mellom 62 og 67 år. Men selv om uføretrygd ofte vil lønne seg økonomisk, vil ikke AFP-reformen nødvendigvis føre til flere uføretrygdede. Uføretrygd var jo før reformen eneste aktuelle pensjonsordning for denne gruppen mellom 62 og 67 år. Pensjonsreformen innebærer at disse får et nytt alternativ – uttak av alderspensjon. Pensjonsreformen kan derfor innebære at enkelte med helseproblemer, og som tidligere ville ha søkt om uføretrygd, nå velger å ta ut alderspensjon i stedet. Dette vil sjelden lønne seg økonomisk, med mindre man planlegger å jobbe mye ved siden av alderspensjonen. Men til gjengjeld slipper man en omfattende søknadsprosess for å dokumentere tap av arbeidsevne, der man på forhånd ikke kan være sikker på utfallet. Personer mellom 62 og 67 år som er helt eller delvis arbeidsuføre, og som etter gamle pensjonsregler ville søkt om uføretrygd, vil nå kanskje begynne å ta ut alderspensjon i stedet. Hvis disse fortsatt er i arbeid, er det ikke noe i veien for at de kan redusere uttaksgraden for alderspensjon og senere søke om uføretrygd. Men det er ikke så sannsynlig at mange vil gjøre dette når de allerede har alderspensjon som inntektssikring, selv om det ville lønne seg økonomisk. Isolert sett taler dette momentet altså for en redusert tilstrømning til uføretrygd som følge av reformen.

I den videre analysen deler vi aldersgruppen 62–66 år i fem grupper som påvirkes ulikt av pensjonsreformen og mulighetene for å ta ut AFP. Vi begynner med å skille mellom offentlig sektor og privat sektor med og uten AFP.

I og med at vilkåret for å ta ut alderspensjon også ble endret i forbindelse med pensjonsreformen, er det viktig å skille også på om den enkelte etter reformen har mulighet for å ta ut alderspensjon og/eller AFP fra 62 år. I tillegg til å skille mellom offentlig og privat sektor med og uten AFP, har vi derfor også skilt mellom de som fyller vilkåret for å ta ut 100 prosent alderspensjon (inkludert evt. AFP) fra fylte 62 år og de som ikke har en slik rettighet. Før 2011 er dette en teoretisk beregning, gitt at nytt regelverk hadde blitt innført på dette tidspunkt. Ansatte i privat sektor er altså delt inn etter om de har (eller ville hatt) muligheter for å ta ut 100 prosent alderspensjon fra fylte 62 år eller ikke. (I de private AFP-bedriftene er det da snakk om retten til å ta ut alderspensjon med AFP i tillegg fra 62 år.) Gruppeinndelingen blir slik, med antall observasjoner for 1951-fødselskullet angitt – samlet består analysen av 32 539 personer i dette kullet.

Gruppe 1:	Offentlig sektor (15 404 personer)
Gruppe 2:	Privat sektor med AFP, med rett til tidlig alderspensjon (8 253 personer)
Gruppe 3:	Privat sektor med AFP, uten rett til tidlig alderspensjon (887 personer)
Gruppe 4:	Privat sektor uten AFP, med rett til tidlig alderspensjon (5 725 personer)
Gruppe 5:	Privat sektor uten AFP, uten rett til tidlig alderspensjon (2 270 personer)

Vi har ikke data som gjør det mulig å beregne gruppetilhørigheten nøyaktig for hvert individ. Inndelingen som er foretatt her er mer omtrentlig og tar ikke hensyn til de individuelle vilkårene som vurderes av AFP-ordningen, blant annet krav til tilstrekkelig ansiennitet i en AFP-bedrift. Heller ikke retten til tidlig alderspensjon er nøyaktig beregnet på individnivå.

Gruppe 2 innbefatter personer som før pensjonsreformen hadde rett til AFP fra 62 år og som etter pensjonsreformen har rett til å ta ut alderspensjon med AFP i tillegg fra 62 år. Retten til tidligpensjon er altså uendret som følge av reformen for denne gruppen.

Gruppe 3 vil gjelde personer som før pensjonsreformen hadde rett til AFP fra 62 år, men som etter pensjonsreformen ikke har tilstrekkelig pensjonsopptjening til å ta ut 100 prosent alderspensjon med AFP i tillegg fra 62 år. Denne gruppen har altså mistet retten til tidligpensjon fra 62 år som følge av reformen. For disse vil det variere når retten til tidligpensjon inntreffer. Noen vil kunne ta ut alderspensjon allerede noen måneder etter at de fyller 62 år, mens andre kan måtte vente i noen år med uttaket.

Gruppe 4 og 5 hadde før pensjonsreformen ikke rett til noen tidligpensjon – de kunne tidligst ta ut alderspensjon fra 67 år. Etter pensjonsreformen har gruppe 4 fått rett til å ta ut 100 prosent alderspensjon fra 62 år, mens gruppe 5 ikke har rett til 100 prosent uttak fra 62 år, men fra et senere tidspunkt som vil kunne variere.

Offentlig sektor er gruppen som i minst grad er påvirket av pensjonsreformen, og vi vil derfor bruke denne gruppen som kontrollgruppe. For denne gruppen er det ikke relevant å dele inn etter om de har rett til å ta ut alderspensjon fra 62 år, ettersom de aller fleste offentlig ansatte både før og etter pensjonsreformen har anledning til å ta ut AFP fra 62 år. For dem som slutter i arbeid før 67 år i offentlig sektor, vil det alltid lønne seg å ta ut AFP fremfor alderspensjon.

Utvikling i uføretrygd og AAP før og etter reformen etter sektor

I tabell 1 og figur 2 har vi presentert resultater for 1943-kullet og 1951-kullet. Dette er fødselskull som vi kan følge helt frem til fylte 66 år og hvor 1943-kullet har vært underlagt regelverket før reformen, mens 1951-kullet som vi følger frem til 2017 har vært underlagt det regelverket som gjelder i dag.

Det vi særlig er interessert i er hvordan andelen som mottok uføretrygd eller AAP utviklet seg for de to fødselskullene innen hver av de fem gruppene i perioden fra de var 62 til 67 år. Tabell 1 viser utviklingen for hver gruppe og hvert fødselskull, samt endringen i andelen fra det eldste til det yngste fødselskullet.

Figurene 2a–2e viser prosentandelen innenfor de ulike sektorene som var i arbeid ved fylte 61 år uten uføretrygd og AAP, og som senere var registrert med uføretrygd/AAP på hvert alderstrinn fra 62 til 66 år. Som det fremgår er det store variasjoner mellom gruppene, og det er spesielt «privat sektor med AFP uten rett til tidligpensjon» og «privat sektor uten AFP uten rett til tidligpensjon» som har høyere andeler med uføretrygd/AAP.

Totalt sett viser analysen en nedgang i andelen som mottar arbeidsavklaringspenger eller uføretrygd fra 1943-kullet (før reformen) til 1951-kullet (etter reformen) i de fleste sektorene. Det er imidlertid til dels store variasjoner mellom de fem gruppene.

Offentlig sektor er den sektoren som i minst grad er påvirket av regelverksendringene, kun av de nye fleksible reglene for uttak av alderspensjon fra fylte 62 år. Hovedprinsippet er at pensjonen blir justert for uttaksalder, slik at utsatt uttak av pensjon gir høyere årlig pensjon senere. AFP-ordningen i offentlig sektor er tilnærmet uendret, men uttak av AFP i offentlig sektor kan ikke kombineres med alderspensjon. Uttak av full alderspensjon vil imidlertid sjelden lønne seg, fordi tidlig uttak gir lavere pensjon ved 67 år. Vi kan derfor se på offentlig sektor som en sammenligningsgruppe når vi vurderer endringene i privat sektor.

Som det fremgår av figuren for gruppe 1 (offentlig sektor), har andelen som mottar uføretrygd/AAP gått ned når en sammenligner 1943-kullet (før reformen) med 1951-kullet (etter reformen). Fra 1943-kullet til 1951-kullet finner vi en nedgang på 5,3 prosentpoeng (eller 42 prosent). Årsaken til dette er trolig underliggende trender som bedre helse, bedre fysisk arbeidsmiljø, høyere utdanningsnivå og mer positive holdninger til seniorer i arbeidslivet. Også i offentlig sektor er det imidlertid en del som har valgt å ta ut alderspensjon før 67 år, hovedsakelig i kombinasjon med fortsatt fulltidsarbeid. Ettersom alderspensjon og uføretrygd bare kan kombineres når samlet uttaksgrad ikke overstiger 100 prosent, kan dette ha bidratt til lavere bruk av uføretrygd selv om vi i utgangspunktet ikke skulle tro at denne gruppen ville bli påvirket av pensjonsreformen i særlig grad.

I privat sektor er det som nevnt grunn til å tro at en del av dem som hadde mulighet for å ta ut arbeidsavklaringspenger eller uføretrygd tidligere valgte å ta ut AFP i stedet. AFP ble tidligere beregnet på omtrent samme måte som uføretrygd, men ga likevel ofte en litt høyere ytelse. Grunnen var at AFP-mottakere fikk et såkalt AFP-tillegg, som utgjorde enten 950 eller 1 700 kroner per måned. Dette har trolig hatt en sterk innvirkning på utviklingen i gruppe 3, privat sektor med AFP uten rett til tidligpensjon. Denne gruppen har mistet retten til AFP fra 62 år, og vi ser da at bruken av helserelaterte ytelser har økt vesentlig.

I gruppe 1 (offentlig sektor) og gruppe 2 (privat sektor med AFP med rett til tidligpensjon) er andelen med AAP/uføretrygd lavere for 1951-kullet enn for 1943-kullet. Endringen i andelen som mottar uføretrygd/AAP før og etter reformen er imidlertid tilnærmet identisk i offentlig sektor og privat sektor med rett til tidligpensjon. For denne gruppen er det derfor lite som tyder på at hypotesen om at AFP-reformen skulle føre til økt press på de helserelaterte trygdeytelsene holder.

Utviklingen i privat sektor med AFP avhenger av om disse har rett til tidligpensjon fra 62 år (gruppe 2) eller ikke (gruppe 3). Den største endringen etter reformen finner vi i gruppe 3 (uten rett til tidligpensjon). Her finner vi en sterk vekst i andelene som er registrert med uføretrygd/AAP etter pensjonsreformen. Ved fylte 66 år var andelene registrert med uføretrygd/AAP henholdsvis 18,8 prosent for 1951-kullet og 11,8 prosent for 1943-kullet. Gruppen uten rett til tidligpensjon har, ved fylte 66 år, andeler med uføretrygd/AAP som ligger på tilnærmet samme nivå som i privat sektor uten AFP og uten rett til tidligpensjon. Denne gruppen er imidlertid liten og utgjør bare en sjuendedel av hele gruppen med AFP i privat sektor.

Den sterkeste nedgangen i andelen med uføretrygd/AAP ser vi i gruppe 4, det vil si ansatte i privat sektor uten AFP med rett til tidligpensjon. Nedgangen har her trolig sammenheng med at disse tidligere (før pensjonsreformen) ikke hadde anledning til å ta ut noen pensjon før 67 år, men at de etter pensjonsreformen har fått muligheten til uttak fra 62 år. For personer med et helseproblem vil det da være et alternativ å søke om alderspensjon framfor å gå veien via sykepenger, arbeidsavklaringspenger og uføretrygd selv om det ikke vil lønne seg økonomisk (Lien 2011; Jacobsen 2014). Årsaken er at man da kan slippe en lang søknadsprosess fram mot uføretrygd.

I gruppe 5 (privat sektor uten rett til AFP og uten rett til tidligpensjon) ser vi av figuren at det er mindre endringer i andelen med uføretrygd/AAP før og etter reformen. Andelen med arbeidsavklaringspenger/uføretrygd viser her en helt marginal endring mellom de to kullene når vi ser på alderen 62–65 år. Denne gruppen er i liten grad påvirket av endringer i AFP-ordningen og muligheten for å ta ut alderspensjon. Likevel er nedgangen her svakere også ved 66 år enn i offentlig sektor, som er vår sammenligningsgruppe.

Hernæs (2017) har tidligere gjennomført en nokså tilsvarende analyse basert på data til og med 2014, og kommer i stor grad til samme konklusjoner som her.

Utviklingen i andelen med uføretrygd/AAP i alderen 57–61 år

Vi så at det generelt har vært en nedgang i andelen med uføretrygd/arbeidsavklaringspenger i alderen 62–66 år innenfor alle sektorene, med unntak av dem som er tilknyttet privat sektor med AFP uten rett til tidligpensjon. I hvilken grad skyldes dette reformen, og i hvilken grad skyldes det endringer i andre forhold som for eksempel bedre helsetilstand, høyere utdanningsnivå og mer positive holdninger til seniorer blant arbeidsgiverne? For å se nærmere på dette har vi tatt utgangspunkt i 57-åringene og sett på utviklingen fram til fylte 61 år når det gjelder andelen som mottar arbeidsavklaringspenger og uføretrygd.

For 57-åringene har vi skilt mellom sektorer på samme måte som i de tidligere analysene, men her er det ikke relevant å skille mellom dem som har eller ikke har rett til tidligpensjon, ettersom det først gjelder fra 62 år. Vi har derfor bare tre grupper, og ser på fødselskullene 1950 og 1955. Vi observerer at det har vært en nedgang i andelen som mottar arbeidsavklaringspenger/uføretrygd både i offentlig sektor, privat sektor med AFP og privat sektor uten AFP.

Privat sektor med AFP har størst relativ nedgang med 29,2 prosent fra 1950- til 1955-kullet. Dette til tross for at vi blant 61-åringene for 1951-kullet fant en betydelig økning i andelen med arbeidsavklaringspenger/uføretrygd i gruppe 3, privat sektor med AFP, men uten rett til tidligpensjon i alderstrinnet 62–66 år.

Andelen av 57-åringene som begynner å motta uføretrygd/AAP frem til fylte 61 år viser en betydelig nedgang i alle sektorene. Den prosentvise nedgangen varierer mellom 21 og 29 prosent. Disse endringene varierer imidlertid noe fra fødselskull til fødselskull. Dersom en benytter et gjennomsnitt av 1954- og 1955-kullene og sammenligner med 1950-kullet finner vi en nedgang i andelen på mellom 20 prosent og 23 prosent. For offentlig sektor er nedgangen på 20 prosent, mens privat sektor med AFP har en nedgang på 21 prosent og privat sektor uten AFP har en nedgang på 23 prosent.

Dette indikerer at alle sektorer påvirkes omtrent likt av endringer i underliggende trender som helse, utdanning og holdninger. Disse underliggende forholdene er derfor trolig en viktig medvirkende årsak til nedgangen i bruken av uføretrygd og arbeidsavklaringspenger også for aldersgruppen 62–66 år.

Andelen med uføretrygd /AAP før og etter reformen etter inntektsnivå

Figurene 4a–4c viser andelen med uføretrygd/AAP ved 62 år og 66 år fordelt etter størrelsen på pensjonsgivende inntekt ved fylte 61 år. Også her sammenlikner vi 1943-kullet og 1951-kullet.

Som det fremgår av figurene er andelen med uføretrygd/AAP gjennomgående høyest i de lave inntektsgruppene, mens personer med høy pensjonsgivende inntekt ved fylte 61 år gjennomgående har lave prosentandeler med uføretrygd/AAP. Vi har her valgt å vise bare de tre største av de fem sektorene/gruppene vi har sett på tidligere, men mønsteret er det samme også i de øvrige sektorene. Endringene i andelen som mottar en av de helserelaterte ytelsene ser i stor grad ut til å være uavhengig av inntektsnivå, med unntak av gruppen med AFP og med rett til tidlig alderspensjon, hvor det er en kraftig nedgang for den laveste inntektsgruppen (<3G) som vi ikke ser ved høyere inntekter.

Medvirkende årsaker til forskjellene mellom inntektsgrupper kan være at personer med høy inntekt gjennomgående har bedre helse, høyere utdanning og arbeider i yrker med lavere uføresannsynlighet. En del av disse forskjellene er trolig også økonomisk betinget i og med at inntektstapet ved overgang til uføretrygd/AAP vil være større for personer med høy inntekt enn for personer med lav inntekt, som ofte vil fylle vilkårene for minsteytelsen for uføretrygd/AAP. Inntektstapet for disse vil ofte være svært lav som følge av at denne gruppen generelt har høy kompensasjonsgrad i forhold til tidligere inntekt. Dette er et incitament som kan tenkes å påvirke den enkeltes atferd og tilbøyelighet til å søke om uføretrygd/AAP både før og etter fylte 62 år. Vi ser likevel ingen spesielle tegn til at AFP-reformen har påvirket ulike inntektsgrupper ulikt, i og med at andelen som mottar AAP/uføretrygd ved 66 år har gått betydelig ned i alle inntektsgruppene for alle de tre sektorene/gruppene vi har sett på.