Praktisering av politikken i velferdsstatens frontlinje – hva vet vi?

En måte å forstå hvordan og hvorfor politikken knyttet til kvalifisering av unge Nav-brukere virker som den gjør, er å studere hvordan denne politikken faktisk iverksettes av velferdsstatens frontlinje. Nav-veilederne er sentral i så måte. Det er de som omsetter den generelle politikken til konkrete løsninger i møte med borgernes individuelle og sammensatte behov (Lipsky 2010). Handlingsrommet til velferdsstatens frontlinje, eller såkalte bakkebyråkrater, er omgitt av føringer i form av normativt og rettslig forankrede standarder. De må ofte bruke skjønn for å avgjøre hvilke borgere som får de ulike tjenester og ytelser (Molander og Terum 2008).

Van Berkel m.fl. (2017) har studert bakkebyråkrater i en rekke europeiske land og foreslår at deres praksis kan studeres ut fra rammer som politikk, styring, organisasjon og kompetanse.

De politiske rammene angir hva som er målet, hvem som er i målgruppen og regulerer virkemidler. Iverksetting kan hemmes dersom bakkebyråkratene oppfatter det politiske målet som omstridt, i konflikt med andre mål, eller som vanskelig å «selge inn» til brukerne. En undersøkelse av høyere utdanning for ungdom med nedsatt funksjonsevne, viser at mange veiledere mener at signalet fra «systemet» er at de skal gå for kortere utdanninger og korteste vei til arbeid når de gir «utdanning gitt som arbeidsavklaringspenger»[4]«Utdanning som AAP» betyr at en bruker får opplæringstiltaket «ordinær utdanning» mens hun/han mottar AAP. Hovedregel er at ungdom i vanlig utdanningsalder skal finansiere alminnelige utdanningskostnader selv, unntatt for særlig svake grupper (Grue og Finvold 2014:9). De som er under 22 år og skal ta videregående opplæring er imidlertid fylkeskommunens ansvarsområde (Tiltaksforskriften). , og at noe annet blir å «trosse systemet» (Grue og Finnvold 2014:86–87).

Rammene for styring handler om hvordan administrative styringsnivåer påvirker frontlinjens måte å levere tjenester til brukerne (van Berkel m.fl 2017:5, 18). Departementet styrer via sitt årlige mål- og disponeringsbrev til Nav og har her bedt Nav prioritere utdanning for unge Nav-brukere som mangler videregående opplæring. Fylkesleddet påvirker ved at de anskaffer AMO-kurs (Meltevik m.fl. 2017:14), styrer tiltakspenger og gir råd til NAV-kontorene. Dessuten er regelverket for ytelser og tiltak sentrale styringsinstrumenter, men vi vet lite om hvorvidt Navs frontlinje anvender regelverk på en restriktiv eller liberal måte. En fem år gammel undersøkelse fant at det var sterke signaler fra direktoratet og Navs fylkesledelse som lå til grunn for en restriktiv tolkning knyttet til å innvilge ordinær utdanning til unge mottakere av arbeidsavklaringspenger (Grue og Finvold 2014:85–86).

Organisatoriske rammer dreier seg om hvordan betingelser og ressurser i arbeidshverdagen påvirker levering av tjenester til brukerne (van Berkel m.fl. 2017:6). Nok tid til å veilede den enkelte bruker, veiledernes tilgang til relevante virkemidler og hensiktsmessige systemer for saksbehandling er eksempler. De fleste Nav-kontorer har egne ungdomsspesialister, og disse har relativt bedre tid til å veilede hver bruker (Nicolaisen 2017, Strand m.fl. 2015) og skal være spesialister på ungdomsrelaterte tema, herunder utdanning.

Bakkebyråkratenes yrke og kompetanse vil også påvirke hvordan de leverer tjenester (Van Berkel m.fl. 2017). Velferdsstatens bakkebyråkrater er kalt «professionals without a profession» (van Berkel m.fl. 2010) fordi de i mange land ikke har felles utdanningsbakgrunn, eller utgjør noen profesjon. Dette gjelder også i Norge. I Norge er kollegalæring sentralt i frontlinjens kompetanseutvikling, noe som sannsynliggjør variasjon mellom kontorer og fylker i hvordan tjenester leveres (Bay m.fl. 2015). Teori om bakkebyråkratenes arbeidsmåter sannsynliggjør at de finner et sett av løsninger de vanemessig anvender i ulike saker. Slike sett av løsninger lages fordi det ikke er rom for optimal individuell tilpasning i alle saker (Lipsky 2010, van Berkel m.fl. 2017). Dette kan være med på å påvirke hvordan veiledere utnytter opplæringstiltakene.

Brukernes motivasjon og egenskaper er også viktig når det gjelder utdanning. Brukere som står langt fra arbeidsmarkedet på grunn av helseproblemer og mangel på arbeidserfaring og utdanning er blant de vanskeligste å aktivere til å ta fatt på arbeid eller utdanning. Velferdsstatens bakkebyråkrater må derfor legge ned stor innsats i å påvirke brukers motivasjon og preferanser (van Berkel 2017:11–17) og dette er avgjørende for å lykkes med utdanning (Grue og Finnvold 2018:100). Utdanning av unge brukere er krevende, og en betydelig investering for velferdsstaten, men det ser ut til å være effektivt. En kunnskapsoppsummering om tiltaksbruk viser at opplæringstiltak er den typen arbeidsmarkedstiltak som har størst effekt på overgang til jobb (von Simpson, 2018). Til tross for større innlåsingseffekter mens opplæringstiltak pågår, har unge større positive etter-tiltakseffekter. Andre studier (Aakvik, 2003 og Cools m.fl., 2018) finner små eller ingen effekter av deltakelse på opplæringstiltak på overgang til jobb for unge med nedsatt arbeidsevne. I disse studiene skilles det imidlertid ikke mellom AMO-kurs og ordinær utdanning, noe som kan være med på å forklare de mindre effektene.

Arbeidspraksis er det vanligste tiltaket blant unge

Opplæring er et av flere arbeidsrettede tiltak i Nav. Figur 1 viser hvor stor andel av de på arbeidsrettede tiltak som deltar på opplæringstiltak i ulike aldersgrupper. Opplæringstiltak er vanligere for de eldste unge enn de yngste. Mens opplæringstiltak utgjør 8 prosent av alle på tiltak for de under 20, så utgjør det 25 prosent for de mellom 25 og 29 år. Arbeidspraksis er det vanligste arbeidsrettede tiltaket blant unge, særlig for de under 20 år, der 66 prosent har arbeidspraksis som arbeidsrettede tiltak (figur 1).

Opplæringstiltak utgjør en stadig mindre andel av de arbeidsrettede tiltakene

Av de med nedsatt arbeidsevne[5] Antall med nedsatt arbeidsevne per måned i aldergruppen under 30 år i 2018 er 41 900, av disse er 4 333 på opplæringstiltak, hvorav 990 deltar på AMO-kurs og 3343 på andre opplæringstiltak. Antall ordinære arbeidsledige per måned under 30 år er 36 200, av disse er 1670 på opplæringstiltak, hvorav 1637 deltar på AMO-kurs, kun 2 prosent (33 per måned), deltar på andre opplæringstiltak. deltok 40 prosent på et arbeidsrettet tiltak de siste årene (figur 2). Av disse igjen var det om lag en fjerdedel som deltok i opplæringstiltak i 2018 (figur 3). Andelen som deltar på opplæringstiltak blant de med nedsatt arbeidsevne falt kraftig fra 2010 til 2014. Etter en svak økning fra 2014 til 2016, har andelen falt igjen (figur 3). Blant ordinære arbeidssøkere har andelen på arbeidsrettede tiltak samlet sett ligget på mellom 18 og 22 prosent, med topper i 2012 og 2017 (figur 2). Andelen av ordinære arbeidssøkere som deltok på opplæringstiltak ble redusert fra 2010 til 2015, og økte deretter noe. Opplæringstiltak for denne gruppen er i all hovedsak AMO-kurs. Både for de med nedsatt arbeidsevne, og for arbeidssøkere utgjør opplæringstiltak en avtagende andel av de arbeidsrettede tiltakene (figur 4).

At andelen på opplæringstiltak varierer skyldes dels hvilke grupper som til enhver tid er arbeidsledige eller har nedsatt arbeidsevne, noe som påvirkes av konjunkturene. Men det ser også ut til å være en trend der de med nedsatt arbeidsevne over tid får mindre opplæringstiltak (figur 3). Opplæringstiltak utgjør også en stadig mindre andel av alle arbeidsrettede tiltak (figur 4).

Hvilke opplæringstiltak er vanligst for hvem?

Ordinær utdanning kan innvilges for inntil tre år, er det mest omfattende blant opplæringstiltakene og er bare tilgjengelig for dem med nedsatt arbeidsevne. AMO og YO er stort sett rettet inn mot yrkesfag innen videregående opplæring, mens ordinær utdanning også kan brukes til studiespesialisering, eller til høyere utdanning.

Figur 5 og 6 viser andelen av de med nedsatt arbeidsevne og andelen av ordinære arbeidssøkere som mottar de ulike opplæringstiltakene i perioden 2010–2018. Vi ser at ordinær utdanning er mest vanlig blant de med nedsatt arbeidsevne, mens AMO er mest vanlig blant arbeidssøkere. Dette er ikke overraskende og i tråd med regelverket. Både antall og andel av de med nedsatt arbeidsevne som får ordinær utdanning, er mer enn halvert fra 2010 til 2018, og har også gått ned fra 2017 til 2018 (figur 6).

Det toårige yrkesrettede opplæringstiltaket (YO) ble innført i 2015/2016 og brukes lite[6] Det er imidlertid en del feilregistreringer der YO registreres som AMO. og det er forslag om å slå det sammen med AMO. De intervjuede i Nav Fylke forklarer den lave bruken med at regler gjør det vanskelig å anvende. Noen få fylker bruker likevel YO. I Oslo brukes det til norskopplæring og et par andre fylker bruker det til å gi fagbrev for grupper med behov for tilrettelagt og praksisnær undervisning. Vi har ikke tall som viser fordeling mellom yrkesfag og studiespesialisering blant dem som deltar i Navs tiltak «ordinær utdanning», men intervjuene med veilederne gir grunn til å tro at yrkesfag brukes mest. Studiespesialisering ses som mindre aktuelt fordi flertallet av brukerne selv ikke ønsker det, og fordi studiespesialisering ikke vurderes som en utdanning som i seg selv gir overgang til arbeid. Veilederne sa imidlertid at de i noen få tilfeller bruker studiespesialisering dersom bruker har et konkret og realistisk ønske om et yrke som krever dette. Men da skal veileder være «veldig sikker» og må sy sammen et lengre løp for bruker.

Bruk av ordinær utdanning som opplæringstiltak øker jo eldre brukerne er, når vi ser på de mellom 18 og 29 år (figur 7).

Restriktive fylkesledd?

Samtlige fylkesledd har oppfattet styringssignalet om å prioritere utdanning for unge uten kvalifikasjoner og at dette har vært spesielt viktig fra og med 2017. I Nav fylke har de flere forklaringer på hvorfor opplæringstiltakene likevel ikke brukes mer. Den vanligste oppfatningen er at Navs veilederkorps har en restriktiv holdning til bruk av opplæringstiltakene, og da særlig ordinær utdanning. De tenker «arbeid først» og «korteste vei til arbeid». Flere mener denne holdningen oppsto, eller ble forsterket, i forbindelse med Nav-reformen og innføring av arbeidsavklaringspenger:

«Spesielt tilbake til 2009, 2010 ikke sant, da var det jo sånn det var, at da skulle man søke mindre mot utdanning og mer mot arbeidsrelaterte arbeidsmarkedstiltak. Og den henger nok fortsatt litt igjen» (Nav Fylke, Østlandet).

«En av årsakene var jo en sånn misforstått oppfatning av dette med «arbeid først», der man ble helt hysterisk på at folk skulle rett inn i arbeid. Man klarte ikke å se at «arbeid først» vil være en sving innom en kvalifisering som gir en sterkere tilknytning til arbeidsmarkedet» (Nav Fylke, Nord-Norge).

Nesten alle fylkesleddene sier de jobber med å øke bruk av opplæringstiltakene. Virkemidlene er stort sett informasjon i ukentlige e-poster og på fagsamlinger. To har også reist ut til alle sine kontorer og snakket om hvordan bruken kan økes. Det virker ikke som om fylkesleddet direkte pålegger kontorene noe når det gjelder opplæringstiltakene. En informant fra Nord-Norge ønsker mer utdanning i sitt fylke, men får det ikke til. Hun sier: «Men det er klart det å instruere det har ikke vi historie på».

I noen intervjuer pekes det på at fylkesleddet også kan påvirke i begrensende retning når de råder veiledere i enkeltsaker:

«det var mye økonomer, som er litt sånn, hva skal jeg si… Det har vært mye innskrenkende tolkning av tiltaksregelverket. Man har vært redd for å bruke penger. Når man er i tvil om det er i tråd med forskriften så gir man heller regelverket en innskrenkende tolkning for å være på den sikre siden» (Nav Fylke, Vestlandet).

Undersøkelsene er imidlertid ikke entydige når det gjelder fylkesleddenes styring. En av veilederne vi intervjuet på Østlandet omtalte rådene fra Nav fylke som fleksible og viste til et eksempel der Controller i fylket hadde godkjent «kreativ» bruk av YO. De brukte det for å kunne innvilge fagbrev for en bruker med arbeidsavklaringspenger som var under 22 år og dermed ikke har rett til «ordinær utdanning» ifølge tiltaksforskriften.

Finansiering av tiltak er et annet viktig tema. Noen informanter i Nav fylke mener kontorene lettere bruker dyre arbeidsrettede tiltak som er sentralt anskaffet fremfor ordinær utdanning. Årsaken er at førstnevnte belastes sentrale budsjetter, mens tiltakspenger tas av kontorets budsjetter.

Undersøkelsen av både fylkesleddet og Nav-kontorene tyder dessuten på at det er stor kontorvariasjon når det gjelder bruk av tiltakspenger. Noen sliter med å bruke opp tiltaksmidler, mens andre bruker opp sitt budsjett og gjerne også nabokontorenes dersom de har underforbruk. Det er også vanlig at kontorene får beskjed om å bruke tiltakspenger mot slutten av året fra Controller i Nav Fylke.

Mer restriktivt regelverk?

Sitatene over tyder på at regelverksendringer i 2010 kan bidra til å forklare at bruk av ordinær utdanning sank og at frontlinjens prioriteringer og tenkemåter ble mer dreid mot «arbeid først». Arbeidsavklaringspenger ble innført i 2010 og erstattet tre ytelser; yrkesrettet attføring, rehabiliteringspenger og tidsbegrenset uførestønad. Det ser ut til at regler og praksis knyttet til yrkesrettet attføring ga større rom for utdanning enn regelverket for arbeidsavklaringspenger. §11–5 i regelverket om arbeidsavklaringspenger sier at brukers arbeidsevne skal vurderes opp mot «ethvert arbeid» mens det i yrkesrettet attføring het «høvelig arbeid» (§11.6). Mottakere av arbeidsavklaringspenger må være villige til å ta arbeid som han eller hun er fysisk og/eller psykisk skikket til å ta, også innen yrker vedkommende ikke er utdannet til eller har arbeidserfaring fra. «Ethvert arbeid» innebærer dessuten at bruker må være villig til å ta både heltids- og deltidsarbeid. I regelverket for yrkesrettet attføring var utdanning mer tilgjengelig. «Tidligere utdanning og praksis» og «utsikter til en varig arbeidslivstilknytning» var blant kriteriene for å vurdere hvilken type utdanning bruker skulle få (se §11.6) og formuleringene var videre at tiltak som var «nødvendige og hensiktsmessige» skulle gis for å sette bruker i stand til å skaffe eller beholde «høvelig arbeid». En dom fra Trygderetten (30.9.2011) beskriver forskjellen mellom gammelt og nytt lovverk. I regelverket om arbeidsavklaringspenger vektlegges begrepet «arbeidsevne», mens «inntektsevne» også var viktig i det gamle. For de som ikke lenger kunne utøve sitt yrke gjaldt «kompensasjonsprinsippet». Inntektsbortfallet ble kompensert ved at det ble gitt mulighet til å etablere seg på tilsvarende nivå i et nytt yrke og i praksis ble det gitt langvarige utdanninger. Både arbeidsavklaringspenger og yrkesrettet attføring er (var) tilgjengelig for ungdom som ikke har yrkeserfaring, men nedsatt arbeidsevne og behov for bistand til å skaffe eller beholde arbeid.

Kan Nav-kontorenes praksis forklare lav bruk av opplæringstiltakene?

I denne bolken rapporterer vi fra undersøkelsen ved fire Nav-kontor.

Arbeid først, eller utdanning først? Doble politiske signaler

En viktig forklaring på den relativt lave bruken av opplæringstiltakene, og da særlig de langvarige, ser ut til å være organisasjonens fokus på «arbeid først» og «korteste vei til ethvert arbeid». Intervjuer med alle Nav Fylker og fire Nav-kontor sannsynliggjør dette. Begge nivåer sier de har prioritert utdanning og opplæring mer de siste årene, og at de ønsker å gjøre det enda mer. Dette reflekteres imidlertid ikke i faktisk praksis. Nav Fylker oppfordrer til økt bruk av utdanning, men ser ikke ut til å styre kontorene direkte på dette området. Undersøkelsen av kontorene viser at det er flere barrierer mot å bruke utdanning. Prioritering av «arbeid først» er en av dem. Dette har vært et sentralt politisk signal i velferdspolitikken, og det ble forsterket med Nav-reformen i 2010. «Overgang til arbeid» er den viktigste målformulering i Arbeids- og sosialdepartementets mål- og disponeringsbrev til Nav. Men kvalifisering har også vært et prioritert område, og fra 2017 ble «overgang til utdanning» formulert som et selvstendig mål for unge som mangler kvalifikasjoner. Signalene fra politikere og ledere er altså flertydige, noe som også er påpekt tidligere (St.meld.nr. nr 16 (2015–2016), Grue og Finvold (2014).

Finansiering av livsopphold og tiltak påvirker hvilke opplæringstiltak brukerne får

Det ser ut til at brukernes ytelser påvirker hvilke opplæringstiltak som blir brukt. I tråd med regler og forventninger finner vi at det mest langvarige, og potensielt mest kvalifiserende tiltaket, «ordinær utdanning», brukes mest av de som har langvarige livsoppholdsytelsene som arbeidsavklaringspenger, overgangsstønad, og uføretrygd. De som kun mottar sosialhjelp mottar i svært liten grad opplæringstiltak. Reglene sier at det er såkalt «innsatsbehov», og ikke ytelse, som skal styre hvem som får ordinær utdanning. Vi finner imidlertid at det er en relativt stor forskjell innad i gruppen som har nedsatt arbeidsevne og dermed relativt likt innsatsbehov. Ordinær utdanning brukes for eksempel over 3 ganger så ofte av de som mottar arbeidsavklaringspenger enn av de som mottar tiltakspenger. Intervjuundersøkelsen bekrefter at det er brukere med langvarige livsoppholdsytelser som i størst grad får ordinær utdanning. Det ses som risikabelt å innvilge langvarige opplæringstiltak over kontorets tiltaksbudsjett, særlig hvis de går over flere budsjettår. Veilederne tyr lettere til sentralt finansierte, og kortvarige AMO-tiltak, som også ses som gunstige fordi de avlaster Nav-veilederne for oppfølgingsoppgaver. Foreliggende forskning tyder imidlertid på at AMO-kurs i mindre grad enn ordinær utdanning resulterer i at bruker kommer i jobb. Alle vi intervjuet erfarer at det å fullføre videregående opplæring blir stadig viktigere. Arbeidsmarkedet lukker seg mer og mer for unge som ikke har det, også i bransjer som for kort tid siden ansatte folk uten videregående. På bakgrunn av det argumenterer flere kontorledere og veiledere for at Nav fremover bør løsrive seg mer fra hvilke livsoppholdsytelser brukerne har og innvilge utdanning også for dem som ikke har langvarige ytelser. De nevner særlig sosialhjelpsmottakere. Livsoppholdsutvalget (NOU 2018:13) foreslår dessuten å utvide muligheten til å ta utdanning for dagpengemottakere.

For restriktivt regelverk?

Dreiningen mot «korteste vei til arbeid» knyttes til innføring av arbeidsavklaringspenger i 2010. Arbeidsavklaringspenger erstattet blant annet «yrkesrettet attføring» og her var det større rom for, og praksis for, å innvilge lengre utdanningsløp, også til unge. Mens prinsippet i regelverket om arbeidsavklaringspenger er at bruker må takke ja til «ethvert arbeid» (alle yrker, heltid/deltid) som hun er i stand til å utføre, var «høvelig arbeid» målet for yrkesrettet attføring. I intervjuene peker flere på den gamle praksisen var for liberal og at det oppstår et dilemma knyttet til rettferdighet når velferdsstaten finansierer langvarige utdanninger for noen som andre må lånefinansiere. Et annet dilemma er at lange utdanningsløp kan betraktes som «innlåsing» ettersom det tar mye tid før bruker kommer i arbeid samt at det er usikkerhet knyttet til om velferdsstatens investering i utdanning fører til jobb. Det kan se ut til at tidligere tiders praksis ble sett på som for «slepphendt» og at pendelen svingte ganske langt ut i restriktiv retning da arbeidsavklaringspenger ble innført.

Nav-veiledernes kunnskap om utdanningssystemet

Nav-veiledernes kunnskap om utdanningssystemet er også en forklaring på at opplæringstiltakene ikke brukes mer. De synes det er vanskelig å ha oversikt over hvilke yrkesmuligheter som er knyttet til de mange fag- og studieretninger som finnes, hvordan man kan sy sammen et opplegg for brukere som mangler deler av videregående, samt muligheter for tilrettelegging av undervisning, noe flere unge Nav-brukere har behov for. I tillegg er det vanskelig å holde oversikt over ulike frister og hvem som rett til videregående opplæring. Kompetanse om dette finnes, dels i fylkeskommunale enheter, dels i Nav. Samarbeidet dem imellom er lite utviklet mange steder og det er heller ingen enhetlige eller klare retningslinjer for hva, og hvor mye, Nav-veilederne skal kunne om utdanningssystemet.

Brukernes motivasjon og muligheter

Sist men ikke minst skyldes relativt lav bruk av opplæringstiltakene at brukerne selv ofte har lav motivasjon for utdanning og også helsemessige og sosiale utfordringer som gjør det vanskelig å gå på skole. Lav motivasjon er gjerne knyttet til dårlige skoleopplevelser. Vi finner imidlertid en tydelig aldersforskjell i både det kvantitative og kvalitative materialet. Tallene viser at de «eldste unge» over 25 år bruker opplæringstiltakene mer enn de «yngste unge». Intervjumaterialet tyder på at de «eldste unge» er mer motivert til å ta fatt på utdanning fordi de har blitt bedre av sykdommen sin (dels fordi den er behandlet), har prøvd ulike jobber og funnet mer ut av hva de vil. Mange av dem har også erfart at de trenger utdanning for å få en stabil og god jobb.