Kortere makstid på AAP ga flere i arbeid og raskere uføretrygd
Av Andreas Myhre og Inger Cathrine Kann[1] Takk til redaksjonsrådet for gode innspill og til Ida Bring Løberg som kommenterte artikkelen på vegne av redaksjonen. Takk til Eirik Grønlien for hjelp til å tilrettelegge data.
Sammendrag
Den 1. januar 2018 ble makstiden på arbeidsavklaringspenger (AAP) redusert fra fire til tre år. I denne analysen har vi undersøkt om dette har påvirket hvor raskt mottakerne kommer i gang med arbeid og aktivitet, hvor raskt de avslutter AAP og om de går over til arbeid eller uføretrygd. Vi sammenlikner en intervensjonsgruppe som fikk innvilget AAP i januar 2018 (makstid tre år) med en tilnærmet lik kontrollgruppe som fikk innvilget AAP i desember 2017 (makstid fire år).
Mottakere som kan motta AAP i inntil tre år er mer i arbeid etter at treårsgrensen passeres sammenlignet med gruppen med fire års makstid. Samtidig har en langt større andel av gruppen med makstid på tre år fått innvilget uføretrygd, og det er færre som fortsatt mottar AAP. Dette tolker vi som at reduksjonen i makstiden på AAP har ført til raskere avklaring til både arbeid og uføretrygd.
Forskjellene i arbeidsdeltakelsen mellom intervensjons- og kontrollgruppen er spesielt stor for mottakere 30-49 år som ikke kommer fra sykepenger. Effekten på overgang til uføretrygd er størst for unge mottakere 18-29 år. Til tross for at flere unge blir raskere avklart til uføretrygd, tyder funnene på at arbeidsdeltakelsen blant unge trolig også har økt.
Det har over lengre tid vært et mål for NAV å følge opp AAP-mottakere tettere. I en deskriptiv del av analysen har vi undersøkt hvor mye AAP-mottakere er i aktivitet i årene 2015-2020. Det er en tendens til litt mer aktivitet senere i perioden. Det ser også ut til at tiltak i større grad benyttes tidligere i AAP-løpet. Samtidig ser vi en tydelig økning i andelen mottakere som svarer at sykdom forhindrer de fra å delta på planlagt aktivitet. NAV bør følge med denne utviklingen, og se dette i sammenheng med fullføring og deltagelse på tiltak som er tildelt.
Summary
On January 1st, 2018, the duration restriction on work assessment allowance (AAP) was reduced from four to three years. We investigate effects on labor supply, activity of AAP recipients, and receipt of AAP and disability insurance (DI). Our research design compares a treatment group awarded AAP in January 2018 (up to three years duration) with a control group awarded AAP in December 2017 (up to four years duration).
Labor supply is higher among recipients who can claim AAP for up to three years compared to those with four years of duration. A larger fraction has been awarded DI benefits four years after being awarded AAP, and fewer recipients are still receiving AAP benefits. We interpret our findings as more rapid screening for work and DI.
Our estimated effect of reduced duration on labor supply is highest among recipients aged 30-49 who were not receiving sickness benefits prior to AAP. The effect on DI is largest among young recipients aged 18-29. Despite this fact, we find weak evidence of increased labor supply among young recipients.
In a separate descriptive analysis, we have examined the activity level of AAP recipients between 2015-2020. The proportion of recipients in activities is weakly increasing during the period. Furthermore, labor market measures appear to be allocated earlier in the AAP process rather than later. At the same time, we observe a significant increase in the proportion of recipients who respond that illness prevents them from participating in planned activities. NAV should pay attention to this development in relation to participation and completion of measures that have been allocated.
Introduksjon
Den 1. januar 2018 ble det innført omfattende endringer i regelverket for arbeidsavklaringspenger (AAP). Målet med regelverksendringene var raskere avklaring av arbeidsevnen og økt overgang til arbeid.
Endringene innebar en smalere inngang til ordningen, at det skulle legges til rette for et «strammere stønadsløp» og økte arbeidsinsentiver. Blant annet ble den ordinære maksimale varigheten (makstiden)[2] AAP kan innvilges i inntil tre år (tidligere fire), og den «den maksimale stønadsperioden» er begrepet som brukes i lovteksten (folketrygdloven § 11-12 Varighet). Vi benytter makstid i artikkelen siden det er et ord som i økende grad benyttes i dagligtale. redusert fra fire til tre år (Prop. 74 L). Samtidig ble det langt strengere vilkår for forlengelse av AAP perioden.[3] De strengere unntaksreglene innebærer at man for å få unntak enten må ha vært forhindret fra å kombinere medisinsk behandling og arbeidsrettet tiltak, at man må kunne begynne med hensiktsmessig medisinsk behandling og/eller et arbeidsrettet tiltak etter langvarig utredning, eller for å fullføre opplæringstiltak som man deltar på. Det ble også innført en såkalt karensperiode, som innebar at man ikke kunne motta AAP på nytt før det hadde gått minst 52 uker etter at makstiden hadde utløpt.
For å understøtte mulige effekter av regelendringen, mente regjeringen at det var nødvendig med en hyppigere oppfølging av mottakerne gjennom stønadsløpet. Den arbeidsrettet aktiviteten skulle igangsettes tidligere, og gjennomføres samtidig med medisinsk behandling (Prop. 74 L (2017 – 2018)).
I denne artikkelen vil vi undersøke om redusert makstid (fra fire til tre år) påvirker andelen mottakere som deltar i aktivitet og hvor raskt de kommer i gang med dette. Vi vil også undersøke om redusert makstid påvirker varigheten og andelen mottakere som blir avklart til arbeid og uføretrygd.
For å undersøke dette sammenligner vi AAP-mottakere som fikk innvilget AAP i januar 2018 (behandlingsgruppen, makstid tre år) med mottakere som fikk innvilget AAP i desember 2017 (kontrollgruppen, makstid fire år). Vi følger begge gruppene i inntil 51 måneder etter at de fikk innvilget AAP, uavhengig av om de fortsatt mottar AAP eller ikke. Dermed sammenligner vi to grupper som vil være tilnærmet likt påvirket av forhold på arbeidsmarkedet og koronapandemien, men har forskjellig makstid på AAP.
Bakgrunn
Mål om tettere oppfølging
Bakgrunnen for ønsket om mer og tettere oppfølging av AAP-mottakere var blant annet at ordningen har blitt kritisert for at mange mottakere ble langvarige og passive trygdemottakere. Mandal mfl. (2015) peker for eksempel på at NAV-kontorene ikke har ressurser til å gi tett oppfølging.Riksrevisjonen har i sin årlige rapport om revisjon og kontroll av budsjettåret 2014 funnet vesentlige mangler i Arbeids- og velferdsetatens oppfølging av de som mottar AAP (Dokument 1 (2015–2016), s. 28–29).
De fleste høringsinstansene understreker behovet for tett oppfølging. Flere høringsinstanser påpeker og kritiserer at det ikke er foreslått større endringer i oppfølgingsarbeidet (Prop. 74 l 2016-2017, kap. 5.6.3). Det ble ikke gitt flere ressurser til NAV, hverken i form av flere ansatte eller i form av flere arbeidsmarkedstiltak da regelendringene i januar 2018 trådte i kraft.
Som en del av digitaliseringsprosessen og for å nå målene om «effektivisering og brukerorientering»[4] Se f.eks. Meld. St. 27 (2015-2016) «Digital agenda for Norge» som kom allerede i 2016. hadde NAV lenge arbeidet med en ny digital oppfølgingsplattform som inneholdt både en veileder for arbeidsrettet brukeroppfølging, og en digital aktivitetsplan for alle NAV-mottakere. Digital aktivitetsplan ble (tilfeldigvis) innført omtrent samtidig med regelendringen på AAP (desember 2017). Opplæring i den nye digitale aktivitetsplanen ble gjennomført samtidig med opplæring i det nye regelverket i 2018. Dette var bevisst med tanke på at aktivitetsplanen ville være et sentralt samhandlingsverktøy for å nå målene med regelverksendringene. Eventuelle effekter av ny digital oppfølging er ikke evaluert i denne artikkelen. Ny digital aktivitetsplan ble benyttet for alle mottakere, og ikke bare nye, slik at dette vil ha samme påvirkning på intervensjons- og kontrollgruppen som vi benytter i analysene.
Færre på arbeidsmarkedstiltak
Hvor mye som bevilges til tiltak bestemmes i statsbudsjettet årlig. Det er om lag 70 000 personer som årlig får arbeidsmarkedstiltak gjennom NAV. Av disse er 25–30 000 AAP-mottakere. Hvem som tilbys tiltak vil variere med hvor mange som har nedsatt arbeidsevne, antall arbeidssøkere og hvor mange som har et definert behov.
Andelen AAP-mottakerne som får tiltak har blitt kraftig redusert i perioden 2015-2020 (figur 1). Nedgangen er spesielt synlig mellom 2017-2018, noe som er litt overraskende med tanke på at intensjonen med regelendringen i 2018 var økt aktivitet for AAP-mottakerne.
Det kan være mange årsaker til nedgangen i tiltaksbruken. Endret sammensetning av brukergruppa er trolig den viktigste. Andelen mottakere på tiltak øker tydelig med varighet på AAP, og sammenliknet med tidligere perioder var det langt flere med lang varighet som avsluttet AAP i 2018 (se Lima og Kann 2021, Dokken og Kann 2019, Sohlman og Kann 2021).
Eksisterende litteratur
Myhre (2021) undersøker effekter av at mottakere fikk forskjellig maksimal varighet da AAP ble innført, og finner at lengden på stønadsperioden reduseres med omtrent 2,16 måneder i gjennomsnitt hvis ordinær maksimal varighet reduseres med ett år. Samtidig finner han noe støtte for at en redusert ordinær maksimal varighet på AAP øker sannsynligheten for varig uføretrygd for mottakere 19–29 år, men ikke for mottakere 30–50 år.
Kann mfl. (2016) ser på sannsynligheten for å avslutte stønadsløpet for mottakere av AAP og de tre ytelsene som AAP erstattet.[5] Rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad. De finner at sannsynligheten for overgang til arbeid øker markant når utløpet av stønadsperioden nærmer seg. De finner også økt avgang knyttet til vedtakene som gjøres årlig dersom ytelsen forlenges.
Kaitz (1970) var en av de første til å dokumentere at jo lenger folk i USA var arbeidsledige, jo mindre sannsynlig var det å komme i jobb. Dette er senere bekreftet av blant annet Røed og Zhang (2005) i Norge. Falch mfl. (2012:187) finner at en reduksjon i varigheten på dagpenger fører til at arbeidsledige kommer raskere tilbake i jobb. Videre øker sannsynligheten for overgang til jobb når retten til å motta dagpenger går mot slutten (Røed og Zhang 2005; Falch mfl. 2012).
En viktig forklaring på at det kan bli vanskeligere å komme i arbeid jo lenger man går arbeidsledig, kan være at humankapitalen forringes når man ikke er i arbeid. Dermed blir man mindre attraktiv som arbeidstaker. Dette støttes av for eksempel Eriksson og Rooth (2014) sine funn fra Sverige. Slike sammenhenger vil sannsynligvis også gjelde for personer som er lenge borte fra arbeid grunnet helseproblemer, samt personer som aldri har vært i arbeid eller utdanning.
Kann og Dokken (2019) finner en markant økning i sannsynligheten for å avslutte AAP etter regelverksendringene i 2018, også for de med varighet langt kortere enn makstiden. De finner at både avklaring til arbeid og uføretrygd gikk noe raskere etter 2018. Samlet sett bidro dette til at antall mottakere av AAP ble kraftig redusert. Det var forventet at antall mottakere ville gå ned, og at dette ville frigjøre ressurser til å følge opp de som fortsatt var AAP-mottakere. Dette slo ikke nødvendigvis til fordi mange av de som ikke fikk forlengelse av AAP-perioden fortsatt hadde nedsatt arbeidsevne, og dermed hadde samme rett til oppfølging som tidligere. I hvor stor grad reduksjonen i antall AAP-mottakere kunne allokeres til nye mottakere, er derfor usikkert.
Data
Datamaterialet består av nye AAP-mottakere med første virkningsdato for AAP i perioden juli 2015 til desember 2019. Med virkningsdato menes det tidspunktet NAV mener at vilkårene for AAP er oppfylt. Dette kan for eksempel være når sykdommen oppstår, eller når den blir så alvorlig at den reduserer inntektsevnen med minst 50 prosent. For de som kommer fra sykepenger er virkningsdatoen ofte det tidspunktet sykepengeperioden avsluttes, dersom vilkårene for AAP ellers er oppfylt.
Det er virkningsdatoen som er grunnlag for beregning av makstid på AAP (se faktaboks om beregning av stønadsperiode). Vi bruker derfor første observerte virkningsdato for hver person til å identifisere om de har fått innvilget AAP etter nytt eller gammelt regelverk med makstid på tre år eller fire år. Virkningsdatoen kan være både før og etter vedtaket om AAP.[6] De fleste mottakere som kommer direkte inn på AAP vil få en virkningsdato med tilbakevirkende kraft. De som kommer fra sykepenger, kan derimot søke og få innvilget AAP før sykepengerettigheten utløper. Da vil virkningsdatoen være etter vedtaket om AAP. Utbetalinger av AAP starter ofte litt etter virkningsdatoen. I slike tilfeller vil ytelsen etterbetales.
Beregning av stønadsperiode
Grunnlag for beregning av maksimal varighet på AAP går frem av folketrygdloven § 11-12 fjerde ledd:[7]https://lovdata.no/nav/rundskriv/r11-00#KAPITTEL_13-2
beregning av stønadsperiode:
«Det er etablert praksis at den enkelte stønadsperioden beregnes ved å telle dager fra virkningstidspunktet og frem til utløpsdato i vedtaket. Hvorvidt ytelsen har kommet til utbetaling eller ikke, styrer ikke beregningen av stønadsperioden. Perioder hvor medlemmet har et løpende vedtak, men hvor ytelsen ikke kommer til utbetaling (for eksempel på grunn av arbeid eller fravær), vil inngå i beregningen av stønadsperiode.»
Mottakere med virkningstidspunkt før 1.1.2018 kunne som hovedregel motta AAP i inntil fire år, mens mottakere med virkningstidspunkt 1.1.2018 eller senere som hovedregel kunne motta AAP i inntil tre år. Begge gruppene kunne maksimalt få forlenget stønadsløpet med to år utover dette.
Under koronapandemien fikk personer som hadde mottatt AAP i perioden 16. mars til 31. oktober 2020 forlenget maksimal stønadsperiode med seks måneder.
Vi kobler data på AAP-mottakere med data på søknader om AAP samt personkjennetegn, som alder, kjønn, fødeland og utdanning. Videre kobler vi også på data på utbetalinger av ytelser fra NAV (AAP, sykepenger, sosialhjelp og uføretrygd), data på arbeidsmarkedstiltak og svar på meldekortet til NAV. Til slutt kobler vi på data på arbeidstimer (fra A-ordningen). Vi følger mottakere i 48 måneder fra første virkningsdato for AAP for hvert individ, uavhengig om personen fortsatt mottar AAP eller ikke (51 måneder for uføretrygd og utbetalinger på AAP). Dermed kan vi undersøke effekter av reduksjonen i makstid i om lag ett år etter at gruppen med makstid på tre år når den opprinnelige grensen, eller om lag seks måneder medregnet forlengelser i stønadsløpet som følge av pandemien.
Strengere inngangsvilkår
For å undersøke effekter av redusert makstid fra fire til tre år, vil en naturlig fremgangsmåte være å sammenlikne mottakere med virkningstidspunkt like før og like etter regelendringene i 2018. En mulig bekymring med denne fremgangsmåten er at inngangsvilkårene også ble strengere som følge av regelverksendringene. Dette førte til at en lavere andel søknader ble innvilget etter regelendringene (Lande 2021). Dersom færre fikk innvilget AAP på grunn av strengere inngangsvilkår, kan mottakere innvilget AAP etter regelendringene være systematisk forskjellige fra mottakere med innvilgelse før endringene. Gruppene vil dermed ikke være sammenliknbare.
For å undersøke denne mulige bekymringen, må vi ta høyde for at de strengere inngangsvilkårene kan ha påvirket hvem som fikk innvilget AAP med vedtaksdato etter regelendringene. Makstiden, derimot, bestemmes av virkningstidsdatoen. Vi foretar derfor en beregning av andelen som fikk innvilget AAP etter når virkningsdatoen ble gjeldende, som er det relevante for vår analyse (se faktaboks om beregning av andel innvilget AAP).
Beregning av andel innvilget AAP
I de fleste tilfeller vil virkningsdatoen være like før eller like etter vedtaket fattes, som er av betydning for om man ble vurdert under de strengere inngangsvilkårene. For noen kan derimot virkningsdatoen være opptil flere måneder før eller etter vedtaket. Vi beregner andelen som fikk innvilget AAP etter når virkningstidspunktet ble gjeldende slik:
Der pm er andel med virkningsdato i måned m og rv er andel innvilgede vedtak i måned v. Nm er antall med virkningsdato i måned m og nm,v er antall med virkningsdato i måned m og vedtak i måned v.
Eksempel: 700 mottakere har virkningsdato fra oktober, og alle har vedtak i løpet av 2. halvår. 50 har vedtak i juli og desember, og halvparten av alle søknader ble innvilget. 100 har vedtak i august og november (60 prosent innvilget) og 200 har vedtak i september og oktober (70 prosent innvilget). Da er:
Det er litt flere søknader om AAP for personer som ville fått virkningsdato rett etter regelendringene sammenliknet med rett før regelendringene (venstre figur 2, skravert i grått). Dette kan skyldes sesongvariasjoner, men er relativt sammenliknbart med andre år (tabell v2 i vedlegg). Dermed er det lite som tyder på at mottakere kunne påvirke hvorvidt de fikk makstid på tre eller fire år. Andelen som fikk innvilget AAP er nedadgående for mottakere som hadde virkningsdato rundt 2018 (høyre figur 2). Dette skyldes de strengere inngangsvilkårene. Nedgangen skjer gradvis. Dette skyldes at virkningsdatoen settes før vedtaket i noen tilfeller, mens det settes etter vedtaket i andre tilfeller. Når vi undersøker andelen innvilget etter når vedtaket fattes, ser vi et tydelig brudd i 2018, i likhet med Lande, 2021 (figur v2 i vedlegg).
At nedgangen i andelen innvilget AAP skjer gradvis i takt med virkningstidspunktet, gjør at vi kan sammenlikne mottakere med virkningsdato like før og like etter 2018. Når vi tester om mottakere med virkningsdato i desember 2017 og januar 2018 ble vurdert under forskjellige inngangsvilkår, er andelen som fikk innvilget AAP disse to månedene ikke signifikant forskjellige fra hverandre (se tabell v1 i vedlegg). Om vi inkluderer flere måneder før/etter, derimot, er det tydelig at de som hadde virkningsdato etter regelendringene ble vurdert under strengere inngangsvilkår fra de som hadde virkningsdato før regelendringene.
Utvalg
Hovedutvalget i analysen består av AAP-mottakere med virkningstidspunkt i januar 2018 (intervensjon) og desember 2017 (kontroll). Disse to gruppene fikk innvilget AAP med makstid på henholdsvis tre og fire år. Siden inngangsvilkårene for disse gruppene er relativt like (se forrige delkapittel om strengere inngangsvilkår), kan vi tilnærmet isolere effekten av kortere makstid. Vi velger å inkludere mottakere kun en måned før/etter 2018 basert på analysen i forrige delkapittel om strengere inngangsvilkår.
Vi ekskluderer personer som ikke er bosatte i Norge, er 62 år eller mer, eller er registrert som 100 prosent uføretrygdet før de fikk innvilget AAP. Den siste restriksjonen foretar vi fordi man ikke kan motta 100 prosent uføretrygd og AAP samtidig. Dette er trolig en unøyaktighet i data, og gjelder kun om lag 0,1 prosent av utvalget. De som er uføretrygdet før virkningstidstidspunktet i utvalget vårt, vil dermed ha gradert uføretrygd og AAP ved siden av.
Fra eksisterende forskning vet vi at de som kommer fra sykepenger og de som kommer direkte inn på AAP er svært forskjellige (se for eksempel Kann mfl. 2016). Dette skyldes til dels at de som kommer fra sykepenger allerede har hatt ett år på å bli friske før de starter på AAP, mens de som kommer direkte inn på AAP kan ha behov for behandling og mer tid til å forbedre helsen før arbeidsmarkedstiltak kan igangsettes. Gruppene har også svært ulik tilknytning til arbeidsmarkedet.[8] Personer med inntektsgrunnlag under 2 G kommer som regel direkte inn på AAP, mens de med inntekt over 2 G kommer som regel fra sykepenger (se Kann og Grønlien 2021). I analysen skiller vi derfor mellom de som kommer direkte inn på AAP og de som kommer fra sykepenger.[9] Vi definerer å komme fra sykepenger som at man har mottatt sykepenger i løpet av de siste 6 månedene før virkningsdatoen for AAP. Ellers er man definert som å komme direkte inn på AAP. Om lag 75 prosent av utvalget vårt kommer fra sykepenger (tabell 1).
Intervensjons- og kontrollgruppen vi bruker i analysen er relativt like (tabell 1). Det er likevel noen forskjeller. I intervensjonsgruppen er det noe færre mottakere som er født i utlandet og færre med høyere utdanning for de som kommer direkte inn på AAP. Det er også litt færre i arbeid for de som kommer fra sykepenger, og litt flere som er (gradert) uføretrygdet. Dette kan tyde på intervensjonsgruppen har litt dårligere helse (flere uføre) og arbeider litt mindre enn kontrollgruppen. For å undersøke om intervensjons- og kontrollgruppen er forskjellige, utfører vi en statistisk test på om gruppene er systematisk forskjellige basert på individuelle kjennetegn (tabell v1 i vedlegg). Vi kan ikke forkaste nullhypotesen om at kjennetegn for gruppene er like, som er betryggende for analysen. Dette gjelder både de som kom direkte inn på AAP og fra sykepenger.
I tabellen inkluderer vi også en sammenligningsgruppe for å undersøke om utvalget vårt er representativt sammenliknet med andre perioder. Dette virker også å være tilfellet, da kjennetegn for vårt utvalg er relativt sammenliknbart med mottakere med virkningsdato de foregående to og et halvt årene (se også figur v3 i vedlegg der vi viser kjennetegn for alle måneder grafisk).
AAP direkte |
Fra sykepenger |
|||||
---|---|---|---|---|---|---|
Gjennomsnitt hele perioden |
Kontroll |
Inter-vensjon |
Gjennomsnitt hele perioden |
Kontroll |
Inter-vensjon |
|
AAP virkningsdato |
2015m7-2017m12 |
2017m12 |
2018m1 |
2015m7-2017m12 |
2017m12 |
2018m1 |
Alder |
30,5 |
31,5 |
30,8 |
44,2 |
44,1 |
44,4 |
Kvinner (%) |
51,1 |
48,8 |
51,1 |
59,2 |
60,3 |
58,9 |
Gift (%) |
14 |
17,7 |
16,3 |
44,5 |
44,3 |
44,7 |
Født utenfor Norge (%) |
20 |
24,5 |
19,7 |
17,9 |
18,6 |
18,3 |
Grunnskole (%) |
8 |
7,8 |
7,6 |
6,8 |
5,7 |
6,7 |
Videregående utdanning (%) |
33,9 |
31,2 |
31,2 |
39,8 |
39,5 |
39,8 |
Høyere utdanning (%) |
8,7 |
11,5 |
7,7 |
20,2 |
21,5 |
19,5 |
Gradert ufør (%) |
0,6 |
0,5 |
0,8 |
1,7 |
0,9 |
1,4 |
I arbeid siste 6 mnd (%) |
24,6 |
30,9 |
30,2 |
83,1 |
86,9 |
84 |
Arbeidstimer per uke siste 6 mnd |
2,8 |
3,8 |
3,8 |
24,9 |
26,7 |
25,7 |
Ledighet i arbeids-markedsregion (%) |
4,8 |
4,2 |
4,2 |
4,8 |
4,2 |
4,2 |
Makstid 3 år (%) |
0,7 |
4,4 |
91,4 |
0,2 |
1 |
93,9 |
Makstid 4 år (%) |
98,3 |
94,5 |
7,6 |
97,5 |
96,5 |
3,3 |
Andel av alle AAP-søknader innvilget (%) |
65,3 |
59,6 |
59 |
94 |
93,6 |
93,5 |
Antall |
22 409 |
564 |
741 |
59 963 |
1 855 |
2 095 |
Kilde: NAV
Selv om de aller fleste i intervensjonsgruppen (kontrollgruppen) fikk innvilget AAP med makstid på tre (fire) år, er det ikke et perfekt samsvar (tabell 1, se også figur v1 i vedlegg). Dette kan skyldes flere forhold. Det kan være feilregistreringer, eller det kan være at saksbehandler har endret vedtaket i ettertid, som for eksempel som følge av klage på vedtaket. Andelen mottakere med «feil» virkningsdato og/eller makstid er uansett liten, og vil ha svært liten betydning for resultatene. Om noe vil dette bidra til å redusere effektestimatene i analysen.
Utfall
Utfall i analysen er om man er i arbeid, arbeidstimer per uke, om man er i aktivitet, deltagelse i arbeidsmarkedstiltak, om man mottar sosialhjelp, om man (fortsatt) mottar AAP og om man er uføretrygdet (se faktaboks om utfalls- og kontrollvariabler for detaljerte definisjoner av utfall).[10] Det finnes ikke data om annen oppfølging som møter, kontakt med NAV el. som er sammenlignbare over tid før 2019. Vi kan derfor ikke benytte slike aktivitetsutfall i analysen. I hvilken grad denne typen aktivitet har økt eller ikke, har NAV ikke statistikk på.
Vi undersøker også hva AAP-mottakere svarer på meldekortet som rapporteres til NAV hver 14. dag. Svarene utgjør grunnlaget for beregning av ytelsen, og uriktige opplysninger kan få konsekvenser i form av stans av ytelser og tilbakebetalingskrav, dersom dette avdekkes. Vi regner derfor med at rapporteringen er av god kvalitet. Den er også sammenlignbar over tid, siden spørsmålene som stilles ikke har vært endret i perioden vi ser på. Som utfall i analysen benytter vi at mottakere har svart at man har deltatt i aktivitet, kurs eller utdanning (spørsmål 2 på meldekortet) og om man har vært forhindret fra å ta arbeid eller gjennomføre avtalt aktivitet fordi man har vært for syk (spørsmål 3).
Utfallene undersøkes hver av de første 48 (51) månedene etter virkningsdatoen for AAP. Vi undersøker også de første tre årene samlet. Hvis for eksempel den reduserte makstiden førte til at mottakerne kom raskere i gang med aktivitet og arbeid, vil vi kunne undersøke om dette er tilfellet. Videre undersøker vi det fjerde året etter virkningsdato separat. Dette vil sammenfalle med at intervensjonsgruppen har nådd den opprinnelige makstiden på tre år, mens kontrollgruppen enda ikke har nådd den opprinnelige makstiden på fire år. Her vil vi spesielt undersøke overgang til arbeid. For utfallene AAP og uføretrygd tillater datamaterialet oss å undersøke utfall også 49-51 måneder etter virkningsdato.
Metode
For å belyse problemstillingen om effekter av redusert makstid sammenlikner vi to grupper: En intervensjonsgruppe med virkningsdato for AAP i januar 2018 mot en kontrollgruppe med virkningsdato i desember 2017. Disse gruppene følger dermed tilnærmet samme AAP-løp, og i tilnærmet samme tidsrom. Gruppene fikk derimot innvilget AAP med ulik makstid (henholdsvis tre og fire år). Denne tilnærmingen gjør at vi kan isolere effekten av reduksjonen i makstid. Vi refererer til denne metoden som regresjon diskontinuitet (RD) (se for eksempel Lee og Lemieux 2010). Regresjonsmodellen kan oppsummeres slik:
y it = a + b 1 intervensjon + b 2 X i + e it
Der y er utfallsvariabelen (som for eksempel om man er i arbeid) for individ i og periode t, intervensjon er en indikatorvariabel om man har virkningsdato for AAP i januar 2018, X er individspesifikke kjennetegn og e er feilleddet. Koeffisienten b1 måler effekten av redusert makstid. Vi klustrer standardfeil på individnivå.
En mulig bekymring med denne tilnærmingen er at det kan være sesongvariasjoner i hvem som kommer inn på AAP, og at de som har virkningsdato i desember er forskjellige fra de med virkningsdato i januar. Selv om vi kan kontrollere for observerbare forskjeller mellom gruppene, er det mulig at vi ikke fanger opp alle forhold. Vi implementerer derfor også et design som vil ta hensyn til sesongvariasjoner, og estimeres som en forskjell-i-forskjell-regresjonsmodell (DID) (se for eksempel Abadie, 2005) som kan oppsummeres slik:
y it = a + b 1 januar + b 2 I + b 3 januar*I + b 4 X i + e it
Der januar er en indikatorvariabel lik 1 om virkningsdatoen for AAP er i januar, mens I er en indikatorvariabel om virkningsdatoen er i januar 2018 eller desember 2017. Koeffisienten b3 måler effekten av redusert makstid. Denne kan tolkes som forskjellen mellom å få AAP etter regelverksendringene relativt til før endringene, men der man også har tatt hensyn til at det også kan være forskjell mellom individer med virkningsdato i januar og desember i en normalsituasjon. I denne tilnærmingen benytter vi et utvalg av AAP mottakere med virkningsdato på AAP i desember 2015, 2016 og 2017 samt januar 2016, 2017 og 2018. Koeffisienten b3 måler dermed forskjellen mellom virkningsdato i januar 2018 mot desember 2017, relativt til forskjellen mellom virkningsdato i januar mot desember de foregående to årene.
I hovedanalysen benytter vi den første tilnærmingen (RD) for mottakere som kom direkte inn på AAP, og den andre tilnærmingen (DID) for mottakere som kom inn på AAP fra sykepenger. Årsaken til dette, er at vi finner merkbare forskjeller mellom mottakere som kom inn på AAP i januar og desember i årene før regelverksendringen for de som kommer fra sykepenger (tabell v4 i vedlegg). Dette henger trolig sammen med sesongvariasjoner på sykepenger. For mottakere som kom direkte inn på AAP ser vi ingen klare tegn til slike forskjeller (tabell v3 i vedlegg).
Utfalls- og kontrollvariabler
Aktivitet[11] Vi har ikke sett hva mottakere er registrert med i Arena og aktivitetsplanen, kun svar på meldekortene. Grunnen er at disse dataene ikke fantes for perioden artikkelen omhandler.
-
Arbeid
Antall arbeidstimer per uke (fra a-ordningen)
I arbeid(minst 4 arbeidstimer i uka)
-
Aktivitetsindikator
ENTEN: Arbeid (fra a-ordningen), arbeidsmarkedstiltak, «ja» på spørsmål 1 på meldekortet om at man har vært i arbeid eller «ja» på spørsmål 2 på meldekortet om man har vært i aktivitet, kurs eller utdanning.
Arbeidsmarkedstiltak
-
Forhindret av sykdom
«Ja» på spørsmål 3 på meldekortet: «Har du vært forhindret fra å ta arbeid eller gjennomføre avtalt aktivitet fordi du har vært for syk?»
Trygd
Mottar AAP
Mottar uføretrygd
Mottar sosialhjelp
Kontrollvariabler
Kjønn, om man er født utenfor Norge.
-
Målt måneden før virkningsdato for AAP: Gift, (gradert) uføretrygdet, ledighet i arbeidsmarkedsregion, samt følgende kategoriske variabler:
Alder
Utdanningsnivå, rapportert fra CV (ukjent, grunnskole, videregående, høyere utdanning).
Gjennomsnittlig arbeidstimer per uke siste 6 måneder (0, 1-10, 10-20, 20-30, 30-37 og mer enn 37 arbeidstimer).
Resultater
I regresjonsanalysene beregner vi effekter av å få innvilget AAP med makstid på tre år istedenfor makstid på fire år. Vi beregner først effekter i perioden hvor ingen av gruppene har nådd makstiden, altså de første tre årene av stønadsløpet. Deretter undersøker vi perioden tre til fire år etter virkningsdato. For utfallene AAP og uføretrygd[12] Data for de øvrige utfallene er ikke tilgjengelige enda. ser vi også på effekter etter det har gått fire år og så langt datamaterialet rekker (49-51 måneder etter virkningsdato). Vi undersøker både effekter for disse periodene samlet (tabell 2 og 3), og hvordan effekten utvikler seg måned for måned i stønadsløpet (figur 3-5).
I tolkningen av resultatene er det viktig å huske på at vi observerer utfall for alle, uavhengig av om de fortsatt er AAP-mottakere eller ikke.[13] Kun døde tas ut av utvalget fra og med måneden etter de dør. Effektene er dermed forskjellen mellom hele gruppen med makstid på tre år, sammenlignet med hele gruppen med makstid på fire år, uavhengig av hvor lenge de faktisk er mottakere av AAP. De to gruppene fikk innvilget AAP nesten samtidig (januar 2018 og desember 2017), og blir dermed observert i tilnærmet samme tidsrom. Pandemien vil trolig ha påvirkning på resultatene, av to grunner. For det første har arbeidsmarkedet vært tidvis sterkt preget av pandemien. Dermed ville effektene på arbeid trolig vært høyere i en normalsituasjon. For det andre fikk mange mottakere forlenget stønadsløpet på seks måneder som følge av pandemien. Dette vil trolig også bidra til at vi undervurderer enkelte effektstørrelser sammenliknet med en normalsituasjon, og da særlig når vi undersøker perioden tre til fire år etter at mottakerne startet på AAP.
Har kortere makstid betydning for arbeid og aktivitet?
Tendens til litt mer aktivitet de første tre årene
De som kommer fra sykepenger og har makstid på tre år er mer i aktivitet de første tre årene etter innvilget AAP (tabell 2). Aktivitetsmålet inkluderer arbeid, tiltak samt at mottakeren har svart på meldekortet at man har vært i arbeid, deltatt i avtalt aktivitet, kurs eller utdanning. Vi estimerer en effekt av redusert makstid på 2,6 prosentpoeng (4 prosent). Effekten er drevet av yngre mottakere 18-29 år, der 9,4 prosentpoeng (14 prosent) flere er i aktivitet (tabell 3). Dette kan være et resultat av at kortere makstid gjør at disse mottakerne kommer tidligere i gang med oppfølging og/eller aktivitet og arbeid. Videre estimerer vi en effekt av kortere makstid på andelen i arbeid på 2,8 prosentpoeng og 0,8 arbeidstimer (6 prosent økning). Disse estimatene er riktignok kun signifikant på 10 prosent nivå.
Når vi undersøker effektene måned for måned, er det en tendens til litt mer aktivitet de første tre årene for de med tre års makstid (figur 4). Effektene er ikke signifikante hver måned for seg, men signifikant for de som kommer fra sykepenger når vi undersøker de første tre årene samlet (tabell 2). For hele gruppen mottakere som kommer direkte inn på AAP finner vi ingen signifikante forskjeller mellom mottakere med ulik makstid de tre første årene av stønadsløpet (tabell 2). Mottakere 30-49 år virker å være mer i arbeid (tabell 3). For denne gruppen estimerer vi at arbeidsdeltakelsen for gruppen med tre års makstid er 4,8 prosentpoeng (37 prosent) høyere enn for de med makstid på fire år. De jobber også 1,2 timer (41 prosent) mer per uke i gjennomsnitt. Også disse estimatene er kun signifikant på 10 prosent nivå.
Vi kan ikke konkludere hvorvidt makstiden har noen betydning for andelen mottakere på tiltak eller når i stønadsløpet tiltakene benyttes (figur 4). Selv om det kan se ut som det er færre som får tiltak blant de som kommer direkte inn på AAP og har tre års makstid, er effekten ikke signifikant når vi undersøker de første tre årene samlet (tabell 2). Blant mottakere som kommer fra sykepenger 50-61 år er 5,2 prosentpoeng (61 prosent) flere på tiltak (tabell 3). En naturlig forklaring på dette kunne vært at tiltakene i stor grad er avklaringstiltak til uføretrygd. Noe overraskende finner vi at dette ikke er tilfellet, og at effekten i hovedsak er drevet av tiltak om arbeidspraksis og opplæringstiltak. Vi finner ingen tydelige forskjeller i hva mottakere med ulik makstid svarer på meldekortet (figur v4 i vedlegg).
Høyere arbeidsdeltagelse det fjerde året
Arbeidsdeltagelsen er høyere blant gruppen med kortere makstid det fjerde året etter innvilget AAP (tabell 2). Dette gjelder både for de som kommer direkte inn på AAP, og de som kommer fra sykepenger. Det er flere i arbeid. For de som kommer direkte inn på AAP er 4 prosentpoeng (21 prosent) flere i arbeid, mens for de som kommer fra sykepenger er 4,6 prosentpoeng (10 prosent) flere i arbeid. De arbeider også flere timer per uke i gjennomsnitt. Mottakere som kommer direkte inn på AAP arbeider 1,2 timer (24 prosent) mer, mens mottakere fra sykepenger arbeider 1,1 timer (8 prosent) mer i gjennomsnitt.
Når vi undersøker effekter av redusert makstid på arbeid, skiller mottakere 30-49 år seg spesielt ut blant de som kom direkte inn på AAP (tabell 3). For denne gruppen er arbeidsdeltagelsen 8 prosentpoeng (45 prosent) høyere for mottakere med makstid på tre år sammenliknet med mottakere med makstid på fire år. Det er også en betydelig lavere andel på 5 prosentpoeng (43 prosent) som mottar sosialhjelp. Vi tolker dette som at langt flere mottakere 30-49 år har blitt raskere avklart til arbeid som følge av redusert makstid. For de som kommer fra sykepenger finner vi ingen tydelige forskjeller i effekter mellom mottakere med forskjellig alder.
Når vi undersøker effektene måned for måned ser vi mye av det samme bildet (figur 3). Det er lite forskjell i arbeidsdeltagelse før cirka 40 måneder etter virkningsdatoen for AAP. Dette har trolig sammenheng med at mange mottakere fikk forlenget stønadsperioden på seks måneder som følge av pandemien, samt gjenåpningen våren 2021. Deretter øker arbeidsdeltakelsen til mottakere med makstid på tre år relativt til de med makstid på fire år.
AAP direkte |
Fra sykepenger |
|||||
---|---|---|---|---|---|---|
Effekt i prosentpoeng |
Gj. snitt |
Effekt i % |
Effekt i prosentpoeng |
Gj. snitt |
Effekt i % |
|
De første tre årene | ||||||
Arbeid |
1,5 |
[14,2] |
10 |
2,8* |
[46,7] |
6* |
Arbeidstimer |
0,4 |
[3,1] |
14 |
0,8* |
[12,4] |
6* |
Aktivitetsindikator |
1,8 |
[48,2] |
4 |
2,6** |
[68,7] |
4** |
Tiltak |
-1,3 |
[21,5] |
-6 |
0,8 |
[11,5] |
7 |
AAP |
2,3 |
[72,5] |
3 |
-0,6 |
[68,2] |
-1 |
Uføretrygd |
-0,1 |
[6,3] |
-1 |
-0,7 |
[9,9] |
-7 |
Sosialhjelp |
-1,8 |
[12,1] |
-15 |
0 |
[1,3] |
-3 |
Det fjerde året | ||||||
Arbeid |
4** |
[19,4] |
21** |
4,6*** |
[47,6] |
10*** |
Arbeidstimer |
1,2** |
[5] |
24** |
1,1** |
[13,3] |
8** |
Aktivitetsindikator |
1,5 |
[48,7] |
3 |
2,1 |
[63] |
3 |
Tiltak |
1,1 |
[19,9] |
5 |
-1,1 |
[9,8] |
-11 |
AAP |
-4,9** |
[59] |
-8** |
-7,9*** |
[40,4] |
-20*** |
Uføretrygd |
5,9*** |
[18,8] |
32*** |
4,7*** |
[29,3] |
16*** |
Sosialhjelp |
-1,4 |
[8,4] |
-16 |
0 |
[1] |
-4 |
Måned 49-51 | ||||||
AAP |
-11,3*** |
[51,1] |
-22*** |
-14,9*** |
[33,2] |
-45*** |
Uføretrygd |
11,3*** |
[23,1] |
49*** |
10,3*** |
[34,3] |
30*** |
AAP og/eller uføretrygd |
-1,1 |
[73,6] |
-1 |
-4,9*** |
[66,1] |
-7*** |
Individer |
1 305 |
12 283 |
||||
Observasjoner |
65 889 |
615 209 |
* p<0.10, ** p<0.05, *** p<0.01.
Alle utfall måles i prosentandel med unntak av arbeidstimer som måles i timer per uke (inkluderer 0 timer).
Kilde: NAV
18-29 år |
30-49 år |
50-61 år |
|||||||
---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
Effekt |
Gj. snitt |
% |
Effekt |
Gj. snitt |
% |
Effekt |
Gj. snitt |
% |
|
AAP direkte | |||||||||
De første tre årene | |||||||||
Arbeid |
0,6 |
[13,5] |
4 |
4,8* |
[13,1] |
37* |
0,2 |
[19,1] |
1 |
Arbeidstimer |
0,2 |
[2,9] |
7 |
1,2* |
[3] |
41* |
0,3 |
[3,9] |
7 |
Aktivitetsindikator |
0,5 |
[52,6] |
1 |
4,4 |
[42,4] |
10 |
3,7 |
[41,3] |
9 |
Tiltak |
-2,2 |
[25,9] |
-9 |
-2,1 |
[19,3] |
-11 |
5,2** |
[8,5] |
61** |
AAP |
1,5 |
[72,4] |
2 |
3,5 |
[74,5] |
5 |
-0,2 |
[69,1] |
0 |
Uføretrygd |
0,4 |
[3,9] |
10 |
-0,6 |
[6] |
-10 |
-0,1 |
[16,1] |
-1 |
Sosialhjelp |
-1,3 |
[11,9] |
-11 |
-3,2 |
[15,6] |
-21 |
0,1 |
[6,6] |
2 |
Det fjerde året | |||||||||
Arbeid |
3,1 |
[21,6] |
14 |
7,7** |
[16,9] |
46** |
4,3 |
[15,5] |
28 |
Arbeidstimer |
0,9 |
[5,5] |
16 |
2,3* |
[4,6] |
50* |
1 |
[3,5] |
29 |
Aktivitetsindikator |
1,6 |
[55,1 |
3 |
4,5 |
[43,3] |
10 |
-3,1 |
[33,3] |
-9 |
Tiltak |
2,9 |
[23,8] |
12 |
-3,4 |
[18,2] |
-19 |
-0,5 |
[7,6] |
-7 |
AAP |
-4,6 |
[60,6] |
-7 |
-7,5 |
[63,3] |
-12 |
-7,9 |
[44,4] |
-18 |
Uføretrygd |
6,9*** |
[12,1] |
58*** |
5 |
[20,8] |
24 |
6,9 |
[41,8] |
17 |
Sosialhjelp |
0,1 |
[7,8] |
2 |
-5,1** |
[11,8] |
-43** |
0,5 |
[4,9] |
10 |
Måned 49-51 | |||||||||
AAP |
-8,8*** |
53,9 |
-16*** |
-18,4*** |
53,2 |
-35*** |
-11,2 |
36,2 |
-31 |
Uføretrygd |
11** |
14,9 |
74** |
13,5** |
26,4 |
51** |
9,9 |
49,6 |
20 |
AAP og/eller uføretrygd |
1,3 |
68,6 |
2 |
-6,3 |
78,4 |
-8 |
-2,1 |
84,6 |
-2 |
Individer |
762 |
350 |
176 |
||||||
Observasjoner |
9 114 |
4 181 |
2 109 |
||||||
Fra sykepenger | |||||||||
De første tre årene | |||||||||
Arbeid |
4,4 |
[37,1] |
12 |
1,3 |
[49,3] |
3 |
4,3* |
[46,7] |
9* |
Arbeidstimer |
1,6 |
[10] |
16 |
0,4 |
[13,3] |
3 |
0,9 |
[12,1] |
8 |
Aktivitetsindikator |
9,4*** |
[66,7] |
14*** |
1,7 |
[71,7] |
2 |
1,4 |
[65,5] |
2 |
Tiltak |
3,1 |
[20,7] |
15 |
0,6 |
[12,7] |
5 |
0,3 |
[6,7] |
4 |
AAP |
-1,9 |
[71] |
-3 |
-0,7 |
[70,4] |
-1 |
0,1 |
[64,4] |
0 |
Uføretrygd |
-0,4 |
[2,2] |
-18 |
-0,4 |
[5,8] |
-7 |
-1 |
[17,7] |
-6 |
Sosialhjelp |
-0,7 |
[3] |
-25 |
0,2 |
[1,5] |
15 |
-0,1 |
[0,5] |
-5 |
Det fjerde året | |||||||||
Arbeid |
6,1 |
[43,2] |
14 |
4,6* |
[52,2] |
9* |
4 |
[43,2] |
9 |
Arbeidstimer |
2,6 |
[12,4] |
21 |
0,8 |
[14,9] |
5 |
0,8 |
[11,5] |
7 |
Aktivitetsindikator |
8,2*** |
[69] |
12*** |
2 |
[68,1] |
3 |
0 |
[54,3] |
0 |
Tiltak |
-2,3 |
[23,3] |
-10 |
-1,5 |
[11.1 |
-14 |
-0,2 |
[3,5] |
-5 |
AAP |
-5,1 |
[51,7] |
-10 |
-8,6*** |
[45,8] |
-19*** |
-7,9*** |
[29,1] |
-27*** |
Uføretrygd |
2 |
[7,9] |
25 |
5,1** |
[21,4] |
24** |
5,1* |
[47,1] |
11* |
Sosialhjelp |
-0,7 |
[2,4] |
-32 |
-0,1 |
[1,2] |
-8 |
0,3 |
[0,1] |
189 |
Måned 49-51 | |||||||||
AAP |
-11,5** |
[44] |
-26** |
-17,1*** |
[38,8] |
-44*** |
-12,8*** |
[22,1] |
-58*** |
Uføretrygd |
8,3** |
[11,2] |
74** |
11,7*** |
[26,5] |
44*** |
9,2** |
[52,6] |
17** |
AAP eller uføretrygd |
-3,3 |
[54,3] |
-6 |
-6,3** |
[64,1] |
-10 |
-3,2 |
[72,9] |
-4 |
Individer |
1 512 |
5 915 |
4 542 |
||||||
Observasjoner |
18 140 |
70 793 |
54 294 |
* p<0.10, ** p<0.05, *** p<0.01.
Alle utfall måles i prosentandel med unntak av arbeidstimer som måles i timer per uke (inkluderer 0 timer).
Kilde: NAV
Raskere avklaring til uføretrygd
De første tre årene etter virkningsdatoen på AAP, er det ingen tydelige forskjeller i andelen som blir uføretrygdet mellom de som fikk innvilget AAP med makstid på tre eller fire år (figur 5). Det er heller ingen tydelige forskjeller i andelen som fortsatt mottar AAP. Det er først det fjerde året, dvs. når mange med makstid på tre år ikke lenger har rett til AAP, at vi ser en tydelig endring. De med makstid på tre år blir da i langt større grad innvilget uføretrygd, og færre fortsetter å motta AAP. Det kan være at en like stor andel av de med makstid på fire år vil bli uføretrygdet noen år senere, men vi kan ikke observere utvalget lenge nok til å konkludere noe sikkert rundt dette. Vi kan derimot slå fast at de med makstid på tre år blir raskere avklart til uføretrygd.
Det er svært strenge vilkår som skal være oppfylt for at uføretrygd innvilges - at man mister AAP-ytelsen er for eksempel ikke en tilstrekkelig grunn. Personer som ikke har annen inntekt når de mister AAP, vil kunne ha rett på sosialhjelp. Vi ser ingen tydelig effekt av kortere makstid på andelen som mottar sosialhjelp (figur v5 i vedlegg). Det er mulig at midlertidige forlengelser av AAP-perioden under koronapandemien har redusert behovet for sosialhjelp i perioden vi har hatt mulighet til å undersøke, og at kortere makstid ville ført til økt behov for sosialhjelp i en normalsituasjon.
Den relative økningen i andelen som blir avklart til uføretrygd som følge av redusert makstid er klart størst blant unge mottakere 18-29 år (tabell 3). Etter drøyt fire år er 74 prosent flere mottakere av uføretrygd blant de med makstid på tre år, sammenliknet med de med fire års makstid. Målt i andelen av det totale utvalget, er effektene (målt i prosentpoeng) nokså like på tvers av personer med forskjellig alder. Dette gjelder både de som kommer direkte inn på AAP og fra sykepenger. Vi observerer også at personer 30-49 år med tre års makstid i mindre grad fortsatt mottar en ytelse (AAP og/eller uføretrygd).
Robusthet
I dette avsnittet ser vi på alternative modellspesifikasjoner for effektanalysene. Dette for å vurdere om valg av modell kan være utslagsgivende for resultatene. Vi finner relativt stor grad av stabilitet i resultatene med ulike modellspesifikasjoner, selv om noen av utfallene ikke blir signifikante i alle spesifikasjonene.
Vi finner at resultatene er relativt like med og uten kontrollvariabler i regresjonsmodellene (kolonne 1 og 2 i tabell v3 og v4), noe som er forventet siden intervensjon- og kontrollgruppene er relativt like (tabell v1). Effektene blir litt sterkere når vi kontrollerer for forskjeller i kjennetegn. Når vi utvider utvalget til AAP-mottakere med virkningsdato tre måneder før/etter, og ikke bare en måned, er resultatene også ganske like (kolonne 3 i tabell v3 og v4). I denne spesifikasjonen har vi også kontrollert for andel innvilget AAP for hver måned, ettersom strengere inngangsvilkår kan ha påvirket hvem som fikk innvilget AAP før og etter regelendringene.
Mer aktivitet og oppfølging fra NAV enn tidligere?
I avsnittene over har vi sett på effekten av å redusere makstiden fra fire til tre år. I dette avsnittet vil vi undersøke om det også har vært andre endringer over tid som ikke kan knyttes til regelverksendringene i 2018.
Det har lenge vært et mål for NAV å komme tidlig i gang med arbeidsrettete tiltak for AAP-mottakere, og et mål om at dette skjer samtidig med medisinsk behandling. I dette avsnittet vil vi undersøke om mottakere er mer i arbeid og/eller aktivitet enn tidligere, muligens som et resultat av tettere oppfølging fra NAV. Dette undersøker vi ved en deskriptiv analyse der vi undersøker utfall de to første årene etter at mottakerne starter på AAP. Vi baserer analysen på regresjoner, der vi kontrollerer for de samme kjennetegnene som i hovedanalysen (se delkapittel om metode). I tillegg tar vi hensyn til sesongvariasjoner i en totrinnsregresjon, der vi først estimerer gjennomsnittet av å starte på AAP i hver kalendermåned (betinget på kjennetegn), og deretter trekker fra de estimerte månedsfaste effektene fra gjennomsnittet for hver måned.
Arbeidsdeltakelsen, og andelen i aktivitet og tiltak er relativt stabil for mottakere med virkningsdato mellom 2015 og 2017, selv om det kanskje er en litt økende tendens i arbeidsdeltakelsen samt aktivitet blant de som kommer fra sykepenger (figur 6).[14] Siden vi ser to år frem har vi inkludert mottakere med virkningsdato til og med mars 2018, som er den siste måneden før utfallene kan bli påvirket av koronapandemien. Dette er ikke tema for denne artikkelen. Samtidig er andelen på tiltak svakt avtakende over tid (i tråd med figur 1). De som kommer fra sykepenger rapporter likevel i økende grad at de har deltatt i planlagt aktivitet på meldekortet. Dette kan tyde på økt oppfølging fra NAV, selv om andelen på tiltak avtar. For de som kommer direkte inn på AAP ser vi ikke en slik trend.
Det er samtidig en tydelig økning i andelen som på meldekortet krysser av for at de ikke har deltatt i planlagt aktivitet fordi de er forhindret av sykdom. Dette ser vi både for de som kommer direkte inn på AAP og fra sykepenger. Andelen som mottar AAP er avtagende, noe som betyr at økningen i andelen som svarer at de er forhindret av sykdom er enda større enn vi får inntrykk av fra figuren.[15] Det er kun de som mottar AAP eller er arbeidsledige som skal svare på meldekortet. Dette, i kombinasjon med at flere svarer på meldekortet at de har gjennomført planlagt aktivitet, tolker vi som et resultat av mer oppfølging fra NAV og/eller at NAV tar mer initiativ enn tidligere.
For å få et bedre bilde av når i AAP-løpet eventuelle endringer forekommer, undersøker vi også to måneder som eksempler. Vi sammenlikner mottakere med virkningsdato for AAP i desember 2015 med mottakere med virkningsdato i desember 2017 (markert i grått i figur 6). Begge disse to gruppene fikk innvilget AAP med fire års makstid. De er også relativt representative. Når vi sammenlikner personer som fikk innvilget AAP i andre måneder, endres ikke hovedkonklusjonene (ikke vist). Siden vi undersøker utfall to år frem i tid, vil den første gruppen ha blitt fulgt opp i sin helhet før regelverksendringene i 2018, mens den andre gruppen vil ha blitt fulgt opp etter regelverksendringene med bla. digital aktivitetsplan.
Det kan være at de som kom direkte inn på AAP i desember 2017 ble vurdert under strengere inngangsvilkår, ettersom mange vil ha hatt vedtak om AAP etter regelverksendringene. Når man tolker figurene, bør man derfor ha i bakhodet at 2017-populasjonen som kommer direkte inn på AAP kan ha noe dårligere helse. For de som kommer fra sykepenger er andelen som fikk innvilget AAP nærmest identisk mellom de to månedene vi sammenlikner.
Andelen i aktivitet er relativt lik for mottakere med virkningsdato i henholdsvis desember 2015 og 2017 (figur 7). Det ser ut til å være en vridning mot at tiltak iverksettes tidligere i stønadsløpet. Dette gjelder både de som kommer direkte inn på AAP og fra sykepenger. Selv om andelen på tiltak er høyere blant de som kommer direkte inn på AAP det første året av stønadsløpet, kan dette delvis skyldes at 2017-populasjonen ble vurdert under strengere inngangsvilkår, og kan derfor ha noe dårligere helse. Når vi undersøker andre eksempelmåneder, er det ikke flere på tiltak de to første årene samlet (ikke vist). Det er riktignok fortsatt en vridning mot at tiltak iverksettes tidligere i AAP-løpet.
Det er flere mottakere som rapporterer at sykdom har forhindret dem i å delta på planlagt aktivitet for 2017-populasjonen sammenliknet med 2015-populasjonen (figur 7). For de som kommer direkte inn på AAP sammenfaller dette med at andelen på tiltak er høyere det første året av AAP-løpet. Samtidig er andelen som mottar AAP litt lavere for 2017-populasjonen (figur 6), noe som isolert sett skulle tilsi at færre personer skal svare på meldekortet. Vi tolker derfor dette som at flere enn tidligere ikke kan delta på den aktiviteten eller de tiltakene som de tilbys.
Oppsummering og diskusjon
I denne analysen har vi undersøkt om reduksjonen i makstiden på AAP fra fire til tre år har påvirket hvor raskt mottakerne kommer i gang med arbeid og aktivitet, hvor raskt de avslutter AAP og eventuelt innvilges uføretrygd. For å undersøke problemstillingen har vi sammenliknet en intervensjonsgruppe som fikk innvilget AAP i januar 2018 (makstid tre år) med en tilnærmet lik kontrollgruppe som fikk innvilget AAP i desember 2017 (makstid fire år). Vi har også undersøkt om det har vært endringer i aktivitet over tid som ikke kan knyttes til reduksjonen i makstiden, men muligens kan knyttes til endringer i oppfølgingen fra NAV.
Raskere avklaring av arbeidsevnen
Arbeidsdeltagelsen er høyere blant gruppen med kortere makstid det fjerde året etter innvilget AAP. Dette gjelder både for de som kommer direkte inn på AAP, og de som kommer fra sykepenger. For de som kommer direkte inn på AAP er 21 prosent flere i arbeid, mens for de som kommer fra sykepenger er 10 prosent flere i arbeid. Effekten av redusert makstid på arbeidsdeltakelsen er spesielt stor blant de som kommer direkte inn på AAP og er 30-49 år. Drøyt fire år etter innvilget AAP er det henholdsvis 22 og 45 prosent færre som fortsatt mottar AAP blant de med tre års makstid, mens 49 og 30 prosent flere mottar uføretrygd. Effekten på overgang til uføretrygd er størst for unge mottakere 18-29 år. Til tross for dette, tyder funnene våre på at arbeidsdeltakelsen også har økt blant unge. Vi finner ingenting som tyder på at redusert makstid har økt behovet for sosialhjelp på kort sikt. Samlet sett tolker vi funnene som at redusert makstid har ført til raskere avklaring til både arbeid og uføretrygd.
Vi vil presisere at hovedresultatene våre er basert på funn i 2021 til og med mars 2022. I denne perioden var arbeidsmarkedet tidvis sterkt preget av koronapandemien. Under pandemien ble også maksimal stønadsperiode forlenget med seks måneder for mange mottakere i utvalget vårt. Derfor virker det sannsynlig at funnene våre, og spesielt på arbeid og sosialhjelp trolig ville vært høyere i en normalsituasjon.
Politikkimplikasjoner
Da det ble satt en maksgrense på fire år ved innføringen av AAP, var det etter en avveiing av to hensyn; at en for lang maksimal varighet kan medføre at en person blir gående lenger enn nødvendig på en midlertidig ytelse, samtidig som en for kort varighet kan presse personer som kunne hatt mulighet for å komme i arbeid over på uføretrygd eller sosialhjelp (Ot. Prop. nr. 4 (2008-2009, s. 26).
Vi finner at gjennomsnittlig varighet på AAP ble redusert, og at flere ble raskere avklart til arbeid og uføretrygd som følge av kortere makstid. Funnene våre er konsistente med funnene til Myhre (2021), som fant at kortere maksimal varighet på AAP reduserte lengden på stønadsløpet og førte til raskere avklaring av arbeidsevnen.[16] Denne artikkelen utnytter at mottakere som fikk innvilget AAP eller dens forløpere fikk forskjellige varighetsbegrensninger som følge av innføringen av AAP i 2010. De er også konsistente med funn fra Kann mfl. (2016), som viste at sannsynligheten for overgang til arbeid økte akkurat i forkant av makstiden på de ytelsene som AAP erstattet i 2010. Flere analyser på andre stønader peker også på at varighetsbestemmelser har betydning for overgang til arbeid. Sannsynligheten for friskmelding blant sykmeldte øker når makstiden nærmer seg (Nossen og Brage, 2016). Falch mfl. (2012:187) finner i en effektanalyse at en reduksjon i varigheten på dagpenger fører til at arbeidsledige kommer raskere tilbake i jobb.
Selv om raskere avklaring av arbeidsevnen kan være fordelaktig for mange, kan det være at flere som blir avklart til uføretrygd kunne gjenvunnet arbeidsevnen dersom de hadde hatt anledning til å motta AAP i en lengre periode. Dermed kan det tenkes at kortere makstid kan føre til flere mottakere av uføretrygd. Dette kan imidlertid analysen vår ikke si noe om, da vi ikke har kunnet følge mottakere i mer en litt over fire år etter at de startet på AAP. Basert på funn fra Myhre (2021) kan det virke som at en kortere stønadsperiode på AAP øker sannsynligheten for varig uføretrygd for unge mottakere 19-29 år, men ikke for mottakere 30-50 år. Disse funnene er riktignok usikre.
Holgersen (2017) problematiserte at det ikke var utredet hva som ville skje med de som ikke lenger hadde rett til AAP, men som fremdeles hadde nedsatt arbeidsevne uten at vilkår for uføretrygd var oppfylt. Dette var også et problem før regelverksendringene i 2018, men omfanget har økt siden vilkårene for forlengelse utover makstiden er skjerpet inn samtidig som karenstid på 52 uker har blitt innført. Karenstid innebærer at man ikke kan innvilges AAP på nytt før det har gått 52 uker, selv om vilkår for AAP ellers er oppfylt.
Både Kann og Dokken (2019) og Lima og Grønlien (2020) undersøker hva som skjer med de som overskrider makstiden etter regelendringene i 2018 da strengere regler for forlengelse og karenstid ble innført. De finner en markant økning i bruk av sosialhjelp, og økning i antall som hverken har inntekt eller ytelse blant de som passerer fireårsgrensen. For de som risikerer å stå uten inntekt og ha behov for sosialhjelp vil det være vel så viktig med en avklaring om hva som vil skje etter utløpet av stønadsperioden, uavhengig av lengden på makstiden. I vår analyse finner vi ingen tegn til at redusert makstid har økt behovet for sosialhjelp gjennom fireårsperioden etter innvilgelse som vi undersøker.
Lima og Grønlien (2020) undersøker også arbeidsdeltakelsen til de som overskrider fireårsgrensen etter regelendringene i 2018. De klarer ikke å påvise at innstrammingene i vilkårene for forlengelse førte til økt arbeidsdeltakelse. Basert på denne studien, samt våre funn, virker derfor en kortere makstid å være et langt mer effektivt tiltak om man ønsker å øke arbeidsdeltakelsen.
Per juni 2022 vurderes det om reglene for maksimal varighet på AAP, samt om regler for forlengelse og karensperiode, skal endres. I høringsnotatet foreslår Departementet ikke å endre maksimal varighet tilbake til fire år (Arbeids og velferdsdirektoratet 2022:6). Dette begrunnes med at gruppen som mottar AAP er svært sammensatt, og bistandsbehovet med hensyn til både omfang og varighet vil variere betydelig. Sannsynligheten for frafall og varig utenforskap øker med lengden av fraværet. Det er derfor spesielt viktig at stønadsløpet ikke er lenger enn det som er nødvendig for å avklare arbeidsevnen.
Basert på våre funn, samt eksisterende litteratur, kan vi støtte direktoratets anbefaling om relativt kort makstid. Om man ønsker å forhindre at kort makstid fører til at flere personer som kunne gjenvunnet arbeidsevnen blir avklart til uføretrygd, samt at flere personer blir stående uten inntekt, fremstår det mer hensiktsmessig å vurdere reglene for forlengelse samt karensperioden, fremfor å utvide makstiden for alle. Hva som er optimal lengde på makstid og forlengelsesperiode kan vi derimot ikke si noe om ut fra denne forskningen.
Sykdom forhindrer planlagt aktivitet
For mange med helseutfordringer kan det å komme i arbeid eller tiltak være helsefremmende (Waddell og Burton, 2006). Sysselsettingsutvalget viser også til at mange har diagnoser hvor arbeid og aktivitet har vist seg helsefremmende (side 269-270 i NOU 2021: 2). Vurderinger av når og hvilke tiltak som bør iverksettes, er derimot langt mer komplekse enn for arbeidsledige.
Våre funn indikerer at en lavere andel AAP-mottakere deltar i tiltak enn tidligere. Det er imidlertid en tendens til at mottakere starter tidligere på tiltakene. Samtidig ser vi en tydelig økning i andelen mottakere som på meldekortet krysser av for at sykdom forhindrer de fra å delta på planlagt aktivitet mellom 2015-2020. NAV bør følge denne utviklingen, og se dette i sammenheng med fullføring av og deltagelse i tiltak som er tildelt. Tiltak er et begrenset gode. Derfor er det viktig at de som tilbys tiltak er i stand til å nyttiggjøre seg disse. Dersom mottakere i større grad enn tidligere må melde avbud kan dette være dårlig utnyttelse av ressurser. God samhandling mellom NAV, helsetjenesten og mottaker kan sikre bedre vurderinger av hva som er mest hensiktsmessig for den enkelte og når.
Referanser
Abadie, Alberto (2005). “Semiparametric Difference-in-Differences Estimators”. The Review of Economic Studies, Volume 72, Issue 1, January 2005, pages 1-19.
Dahl, Espen Steinung og Ivar Andreas Åsland Lima (2016). «Krav om å stå opp om morra’n: virker det?». Arbeid og Velferd, nr. 3/2016, 115-130.
Eriksson, Stefan og Dan-Olof Rooth (2014). «Do Employers Use Unemployment as a Sorting Criterion When Hiring? Evidence from a Field Experiment». American Economic Review, 104(3):1014-39.
Falch, Nina Skrove, Inés Hardoy og Knut Røed (2012). «Analyse av en dagpengereform: Virkninger av forkortet dagpengeperiode». Søkelys på arbeidslivet, 29(3), 181–197.
Hernæs, Øystein (2018). «Hvordan påvirker økt bruk av vilkår for sosialhjelp sysselsetting og lønnsfordeling?» Søkelys på arbeidslivet, 35, 1-2.
Holgersen, Gudrun (2017). «Arbeidsavklaringspenger: om varighet, forlengelse og forholdet til uføretrygden». Tidsskrift for erstatningsrett, forsikringsrett og trygderett, 14 (3-4), 204-240.
Kaitz, Hyman B. (1970). «Analyzing the length of spells of unemployment». Monthly Labor Review, 93(11), 11–20. Hentet fra https://www.jstor.org/stable/41837841.
Kann, Inger Cathrine og Therese Dokken (2019). “Flere har avsluttet arbeidsavklaringspenger etter regelverksendringene i 2018 - de fleste til uføretrygd eller jobb”. Arbeid og velferd nr. 3/2019, 41-61.
Kann, Inger Cathrine, Jun Yin og Per Kristoffersen (2016). «Fra arbeidsavklaringspenger til arbeid». Arbeid og Velferd nr. 2/2016, 77-92.
Lande, Sigrid, Johannes Sørbø og Jun Yin (2016). «Håndheving av aktivitetskrav gir færre ledige i Hedmark». Arbeid og Velferd nr. 1/2016, 63-78.
Lee, David S. og Thomas Lemieux (2010). «Regression Discontinuity Designs in Economics». Journal of Economic Literature 48 (June 2010), 281-355.
Lima, Ivar og Eirik Grønlien (2020). «Flere mottar uføretrygd og sosialhjelp etter innstramming i AAP-regelverket». Arbeid og Velferd nr. 2/2020, 61-79.
Mandal, Roland, Håvard Jakobsen Ofte, Chris Jensen og Solveig Osborg Ose (2015). «Hvordan fungerer arbeidsavklaringspenger som ytelse og ordning?». SINTEF Rapport A26778. Hentet fra http://hdl.handle.net/11250/2498179
Meld. St. 27 (2015–2016). Digital agenda for Norge — IKT for en enklere hverdag og økt produktivitet. Tilråding fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet 15. april 2016.
Myhre, Andreas (2021). «Hvordan påvirker en kortere varighetsbegrensning på AAP avklaring til arbeid og uføretrygd?». Arbeid og velferd nr. 1/2021, 77-94.
Nossen, Jon Petter og Søren Brage (2016). «Forløpsanalyse av sykefravær: Når blir folk friskmeldt?». Arbeid og velferd nr. 3/2016, 75-100.
Prop. 74 L (2016 – 2017). Proposisjon til Stortinget (forslag til lovvedtak). Endringer i folketrygdloven mv. (arbeidsavklaringspenger og tilleggsstønader til arbeidsrettede tiltak mv.). Oslo: Arbeids- og sosialdepartementet mars 2017.
Dokument 1 (2015–2016). Riksrevisjonens rapport om den årlige revisjon og kontroll for budsjettåret 2014, Oslo 2016. Hentet fra https://www.stortinget.no/globalassets/pdf/dokumentserien/2015-2016/dok1-201516.pdf
Røed, Knut og Tao Zhang (2005). «Unemployment duration and economic incentives - A quasi random-assignment approach». European Economic Review, 49(7), 1799–1825. Hentet fra https://doi.org/10.1016/j.euroecorev.2004.04.001
Waddell, Gordon, and A. Kim Burton (2006). “Is work good for your health and well-being?”. London: TSO, 2006.