Innledning

Den økende andelen som får innvilget uføretrygd før de fyller 30 år er stadig gjenstand for debatt, og til bekymring. I juni 2022 mottok 2,6 prosent av unge mellom 18 og 29 år uføretrygd, mens den tilsvarende andelen ti år tidligere var 1,3 prosent (Ellingsen 2022). Unge under 30 år utgjør en relativt liten andel av det totale antallet uføretrygdede, men det er likevel flere grunner til at økningen er problematisk, både for den enkelte og for samfunnet. Å få innvilget uføretrygd fra tidlig alder innebærer et inntektstap gjennom store deler av livet. I tillegg kan fravær fra arbeidslivet medføre forringet livskvalitet. For samfunnet medfører det en kostnad at personer i arbeidsfør alder ikke er en del av arbeidslivet, blant annet i form av økte trygdeutgifter og tapte inntekter. Samtidig er uføretrygd en stabil og sikker inntekt for dem, som på grunn av helsen, ikke kan stå i jobb. I tillegg er det en utfordring at en del unge uføre har en restarbeidsevne, men likevel ikke får mulighet til å prøve seg i arbeidslivet. Sysselsettingsutvalget (NOU 2019: 7; NOU 2021: 2) peker på at det ofte vil være krevende for personer med helseproblemer å få seg jobb i det ordinære arbeidsmarkedet, selv om de både har arbeidsevne og ønsker å jobbe.

Unge som står utenfor arbeid og utdanning har lenge vært et satsningsområde på tvers av politiske skillelinjer i Norge. NAV skal prioritere de unge generelt, og unge på helserelaterte ytelser spesielt, for å unngå ekskludering eller lange perioder utenfor arbeidslivet. Siden 2017 har NAV blant annet hatt en ungdomsinnsats, som ble innført av Solberg-regjeringen. Ungdomsinnsatsen erstattet diverse ungdomsgarantier som fantes tidligere, og den innebærer blant annet at unge som står utenfor arbeid eller utdanning skal få et tilbud om oppfølging fra NAV innen åtte uker (Prop. 1 S 2016–2017). Fra 2020 ble innsatsen for unge mottakere av arbeidsavklaringspenger (AAP) ytterligere forsterket, da også med ekstra budsjettmidler. I forslaget til statsbudsjett som ble lagt frem av Støre-regjeringen i oktober 2022, foreslås en ungdomsgaranti som skal føre til flere ansatte på NAV-kontor. Dette skal videre føre til at unge kan få tettere oppfølging, og en fast kontaktperson til å koordinere samhandlingen mellom NAV og andre etater (regjeringen.no).

Gruppen av unge uføre kan grovt sett deles inn i to grupper med ulike kjennetegn; 18–19-åringer og 20–29-åringer. Personer som får innvilget uføretrygd når de er 18–19 år, har ofte diagnoser som psykisk utviklingshemming, medfødte misdannelser og kromosomavvik. Blant diagnosene som har hatt sterkest vekst er imidlertid psykiske lidelser som ikke faller inn under disse kategoriene. De vanligste er aspergers syndrom og autisme (Brage og Thune 2015). 18–19-åringene får som regel innvilget uføretrygd uten å gå gjennom et arbeidsavklaringsløp hos NAV i forkant. NAV-kontorenes oppfølging gjennom AAP-løp er altså ikke relevant for denne gruppen. Den andre gruppen får uføretrygd etter å ha gått gjennom et oppfølgingsløp med AAP. Det er den sistnevnte gruppen, og oppfølgingen de får, som er interessant for denne analysen.

På veien frem til avgjørelse om uføretrygd er det en rekke personer som er involvert (se faktaboks), og veilederne i NAVs førstelinje har en sentral rolle. I tillegg til å samhandle med andre etater og tjenester, brukeren selv og andre i NAV, må de forholde seg til styringssignaler og følge aktuelle regelverk. Tema for denne artikkelen er hvilke utfordringer førstelinjen beskriver når de jobber med unge med helseutfordringer. Fokus rettes mot saker der det er tvil, hvor utfallet kunne blitt et annet enn å innstille til uføretrygd, dersom rammene rundt oppfølgingen var annerledes.

For å forhindre lange perioder utenfor arbeidsmarkedet, er det et mål at avklaringene i AAP-løpet skal skje raskt. Brukere som ikke er avklart innen tre år, og som ikke fyller vilkårene for forlengelse, vil i utgangspunktet stå uten rett til AAP eller uføretrygd[2] Regelverket på AAP har blitt endret flere ganger, senest fra 1. juli 2022. Da ble den såkalte karensbestemmelsen som ble innført i 2018 opphevet. Karensbestemmelsen medførte at brukere som hadde mottatt AAP i tre år sammenhengende, fikk en karensperiode på 52 uker før de kunne få innvilget en ny periode med AAP. Kun i helt spesielle tilfeller kunne man få unntak fra denne regelen. Det er fra 1. juli 2022 igjen mulig å få innvilget AAP på nytt uten å ha gjennomgått karens. Intervjuene ble gjennomført før 1. juli 2022. Lovforslaget om å opphøre karensbestemmelsen var ute på høring, og de fleste antok at det kom til å bli vedtatt, men refleksjonene og erfaringene som kommer frem her må tolkes i lys av regelverket på AAP som gjaldt fra 1. januar 2018 til 30. juni 2022., men vil kunne ha krav på andre ytelser, som for eksempel sosialhjelp.

Problemstillingene er:

• Hvilke dilemmaer møter førstelinjen i NAV når de jobber med unge AAP-mottakere som potensielt kan bli uføretrygdet, og hvordan håndterer de disse dilemmaene?

• Hvordan spiller kjennetegn ved unge brukere inn i avklaringsprosessene, og hva mener veilederne kunne gjort situasjonen bedre?

Videre i artikkelen redegjør jeg for teori om bakkebyråkrati før funnene presenteres. Gjennom analysen viser jeg dilemmaer som veiledere som jobber med å følge opp unge AAP-mottakere står i. Jeg viser og diskuterer hvordan regelverk, samarbeid med andre etater og kjennetegn ved brukerne medfører et tidspress i oppfølgingen. Motstridende forventninger skaper dilemmaer som førstelinjen må håndtere. Et eksempel på et slikt dilemma er avveiningen mellom grundige avklaringer og tidsbegrensningen i AAP-perioden.

Tidligere forskning

De fleste som får uføretrygd i 20-årene har mottatt AAP først. Unge AAP-mottakere har en del kjente kjennetegn som skiller dem fra eldre AAP-mottakere. De har ofte sammensatte problemer og behov for en annen type oppfølging enn de over 30. De trenger gjerne å bli «realitetsorientert» når det gjelder hvilke muligheter de har på arbeidsmarkedet ut fra hvilken kompetanse de har, og det må jobbes mer med motivasjon (Strand mfl. 2015:16). Det er ikke uvanlig at de har veiledningsbehov ut over det som handler om å komme i arbeid, som for eksempel veiledning rundt gjeld, rutiner og livsstil (Proba 2018:66). Mens det for AAP-mottakere generelt er vanligst å ha mottatt sykepenger i ett år før AAP-perioden starter, er dette mindre vanlig for de under 30 (Bragstad og Sørbø 2014). Dette er fordi de har liten eller ingen arbeidserfaring og dermed ikke rett til sykepenger. Unge som blir registrert med nedsatt arbeidsevne hos NAV har i mindre grad fullført utdanning enn sine jevnaldrende, og de har også oftere foreldre med lav utdanning (Cools mfl. 2018).

AAP-regelverket vil kunne virke styrende for når uføretrygd innvilges. En innstramming i perioden man kan motta AAP vil kunne presse frem tidligere avklaring mot uføretrygd (Bragstad 2018). Noe av økningen de siste årene kan komme av innføring av kortere maksimal varighet på arbeidsavklaringspenger som gjelder fra 2018 (Kann og Dokken 2019; Lima og Grønlien 2020). Myhre (2021) har undersøkt hvordan varighetsbestemmelsen i AAP-regelverket påvirker overgang til uføretrygd for ulike aldersgrupper, og finner noe støtte for at en redusert ordinær maksimal varighet på AAP øker sannsynligheten for varig uføretrygd for mottakere i aldersgruppen 19–29 år. Det samme gjelder ikke for mottakere i aldersgruppen 30–50 år. Myhre og Kann (2022) finner at kortere maksimal stønadsperiode på AAP øker avklaring til uføretrygd, særlig for de under 30 år. Det kan altså se ut til at kortere maksimal varighet på AAP kan fremskynde overgang til uføretrygd for gruppen som er under 30 år.

Rammebetingelser og mestringsstrategier i NAVs førstelinje

For å forstå hvordan og hvorfor politikk knyttet til avgjørelser om uføretrygd for unge fungerer som den gjør, er det nyttig å undersøke hvordan den iverksettes av veilederne i NAVs førstelinje (bakkebyråkratene). Veilederne i NAV er de som står tettest på de unge i oppfølgingsløpet, og det er de som i stor grad omsetter politikk og føringer til praksis i møte med brukerne. Bakkebyråkratier kjennetegnes av at det er konstant underskudd på ressurser (Lipsky 2010). Gjennom sitt arbeid møter de på en rekke dilemmaer og konflikter, fordi de opererer innenfor rammer som kan være til dels motstridende. De må forholde seg til politiske rammer, rammer for styring, organisatoriske rammer og forventninger og krav fra brukerne. I tillegg spiller kjennetegn ved brukerne og veiledernes egne holdninger inn i oppfølgingen og beslutningene som tas. For eksempel kan helsevesenet og NAV ha ulike oppfatninger av hva som er hensiktsmessig for en bruker. Videre kan regelverket stille krav som av ulike årsaker er vanskelig for brukerne å oppfylle. Som følge av at arbeidet deres også er preget av en betydelig mengde skjønn, vil bakkebyråkratiet møte dilemmaene med ulike mestringsstrategier (Lipsky 2010). De som står i førstelinjen og har mye av jobben med å veie disse hensynene opp mot hverandre, utvikler da strategier for å mestre, tolerere eller redusere disse dilemmaene (Tummers mfl. 2015).

Det finnes mange ulike mestringsstrategier i forskningslitteraturen, og Tummers mfl. (2015) argumenterer for at den vanligste strategien er å finne pragmatiske løsninger, tilpasset brukerens behov, og som er til fordel for brukeren. Et eksempel på en slik strategi kan være å tøye regelverket for å møte brukeres ønsker eller behov, eller å bruke av sine egne penger eller egen fritid for å imøtekomme brukeren (Tummers mfl. 2015).

Datamateriale[7] Datamaterialet er samlet inn i samarbeid med Åshild Male Kalstø. og metode

Analysen er basert på 31 intervjuer med til sammen 35 informanter. Vi har intervjuet en person fra hvert av NAVs 12 fylkesledd, i tillegg til 23 veiledere ved seks ulike NAV-kontor på Østlandet, Vestlandet og Sørlandet. Det er store geografiske variasjoner i uføreandelene, og kontorene ble valgt ut med tanke på å speile noe av denne variasjonen. Vi valgte tre kontor som befinner seg i kommuner med uføreandeler over landsgjennomsnittet, og tre kontor som ligger omtrent på landsgjennomsnittet eller lavere. Kontorene har ulik størrelse og organisasjonsform. Intervjuene på fylkesnivå ble gjennomført først, og ble brukt delvis som en kartlegging av hvilke temaer det kunne være aktuelt å snakke om med veilederne på NAV-kontorene. Intervjuguiden som ble brukt på fylkesnivå var utviklet delvis basert på det man vet fra tidligere forskning om geografisk variasjon i uføreandeler. Intervjuguiden som ble brukt på kontorintervjuene var delvis basert på temaer som ble trukket frem i fylkesintervjuene, og delvis basert på tidligere forskning. Intervjuene er transkribert og anonymisert, og alle informantene omtales med pseudonym.

Funn

Her vil jeg beskrive hvordan rammene rundt avklaringsprosessen kan bidra til å peke på noen mekanismer som gjør seg gjeldende i avklaringsløp hvor uføretrygd er et mulig utfall. Eksempler på slike rammer er regelverk og samhandling med andre tjenester samt kjennetegn ved brukergruppen.

Oppsummering og diskusjon

I denne analysen har jeg vist og diskutert et tydelig dilemma som veilederne på NAV-kontor blir stilt ovenfor når de jobber med oppfølging av unge AAP-mottakere som kan være aktuelle for uføretrygd. Veilederne forteller at de i mange tilfeller har for dårlig tid til å gjøre grundige nok avklaringer, og at hensynet til inntektssikring får stor betydning når AAP-løpet nærmer seg slutten. Dilemmaet dreier seg om de skal bruke mer tid på å avklare brukeren, eller om de skal jobbe for å sikre brukeren en stabil inntekt i form av uføretrygd.

Det er særlig to årsaker som trekkes frem av veilederne som forklaringer på hvorfor det kan være tidkrevende å avklare unge AAP-mottakere innenfor regelverkets rammer. Den første handler om at det ofte er lang ventetid hos ulike aktører i helsevesenet. Videre fører fastlegemangel til at en del brukere periodevis står uten fastlege. Dette fører blant annet til at det blir vanskelig å få tak i dokumentasjon som trengs i sakene. Den andre årsaken er at de unge brukerne i mange tilfeller trenger mer hjelp enn voksne, men også mer tid til å nyttiggjøre seg av oppfølgingen. Dette handler blant annet om manglende modenhet, som kan føre til at det både tar tid å komme i gang og å finne ut hva som er riktig tiltak.

Det blir til slutt veiledernes oppgave å finne en løsning på mangel på fastleger, strengt regelverk og brukere som trenger mye tid. Mange brukere trenger, og vil ha, stabilitet, som ofte innebærer økonomisk trygghet. En løsning for veilederen kan da bli å jobbe mot en uføretrygd for å sikre en stabil og varig inntekt.

Noe av hensikten med innstrammingen i varigheten på AAP i 2018 var at avklaringene skulle gå raskere. Evalueringer av regelverksendringen fra 2018 har konkludert med at innstrammingen i maksvarighet på AAP øker sannsynligheten for varig uføretrygd for mottakere i aldersgruppen 19–29 år. Det samme gjelder ikke for mottakere i aldersgruppen 30–50 år (Myhre 2021). Myhre og Kann (2022) finner at kortere maksimal stønadsperiode på AAP gir raskere overgang til uføretrygd, særlig for de under 30 år.Det kan være positivt at avklaringene går raskt fordi man da unngår lange perioder med en midlertidig ytelse, som kan være belastende for den det gjelder. Man kan også tenke seg at en større fleksibilitet i regelverket, eller det å forlenge AAP-perioden, kun vil forskyve uføretidspunktet, og at noen altså ville ha fått uføretrygd uansett. Funnene i denne analysen kan imidlertid tyde på at det i noen tilfeller går litt for raskt, og at avklaringsprosessen i noen tilfeller avsluttes selv om ikke alle muligheter for arbeid er uttømt. Det er uheldig dersom unge under 30 år får innvilget uføretrygd dersom de kunne unngått dette hvis de fikk mer tid i avklaringsløpet. Sett i lys av funnene i denne analysen, er det sannsynlig at flere i denne gruppen får for raske avklaringer.

Kortere makstid på AAP kan føre til at NAV, behandler og/eller brukeren selv blir mer aktive i avklaringsprosessen, og dermed kommer i gang med tettere oppfølging og relevant behandling tidligere. Det er likevel grunn til å spørre på hvilken måte dette slår ut for ulike grupper. Unge under 30 år står gjerne langt unna arbeidsmarkedet, og har kvalitativt andre kjennetegn enn mange voksne som mottar AAP. Det er lett å se for seg at det er en langt mer tidkrevende og komplisert prosess å skulle hjelpe en person uten arbeidserfaring, og uten formell kompetanse, ut i arbeid i løpet av tre år, enn å hjelpe en eldre person som har arbeidserfaring eller et arbeidsforhold å gå tilbake til.

Det er et viktig prinsipp at de som står utenfor arbeidslivet på grunn av helsen skal sikres inntekt. Å få innvilget uføretrygd vil for mange innebære å oppnå økonomisk stabilitet og sikkerhet. Samtidig er innvilgelse av uføretrygd for mange ensbetydende med å tre ut av arbeidsmarkedet for godt, og det er derfor en svært avgjørende beslutning for den det gjelder. I 2022 har arbeidsmarkedet vært preget av mangel på arbeidskraft (Myklathun 2022). I lys av dette har flere tatt til orde for at Norge har en stor arbeidsmarkedsreserve som står utenfor arbeidsmarkedet, og trenger hjelp til å komme inn. NAV har selv gått ut i media og pekt på at flere med riktig tilrettelegging, kan komme i arbeid eller unngå å havne utenfor (Vedal 2022). NAV har også oppfordret uføre til å ta kontakt for å få hjelp til å komme ut i jobb[10] Se for eksempel «Akutt behov for arbeidskraft» (Finnmarksposten, 30.06.22).. Det er interessant at tilstanden på arbeidsmarkedet virker å være styrende for hvem man tenker at kan jobbe og ikke. Bak disse oppfordringene ligger det kanskje en erkjennelse av at vi ikke er flinke nok til å inkludere de som gjerne vil jobbe, men trenger tilrettelegging for å få det til. I denne analysen har jeg tatt for meg noe av det som skjer på «veien inn» til uføretrygd. Senere studier bør ta for seg om det finnes en vei ut for uføre som ønsker å jobbe, og hvordan den eventuelt ser ut.