Innledning og problemstilling

Personer som får uføretrygd i ung alder, risikerer et voksenliv i sosialt og økonomisk utenforskap. I tillegg innebærer uføretrygd et økonomisk tap for samfunnet (Lamøy og Myhre 2021). Uførereformen fra 2015 skulle gjøre det lettere å kombinere arbeid og uføretrygd. Det ble gjort en rekke regelendringer som oppfordrer uføre til å utnytte arbeidsevnen, og som senker risikoen for å tape økonomisk eller bli stående uten ytelse hvis man forsøker seg i arbeid uten å lykkes (Innst. 80L (2011-2012)). Fra innføringen av reformen og fremover har det vært tydeliggjort at NAV skal hjelpe uføre, og spesielt unge, ut av statusen som ufør dersom de ønsker hjelp til det. I denne artikkelen er målet å undersøke hvordan NAV jobber med disse sakene.

Evalueringer som ble gjort i de første årene etter uførereformen, tydet på at målene i liten grad ble nådd (Alne 2016; Bråthen og Nielsen 2016; Riksrevisjonen 2017). Unge uføre jobber i mindre grad enn tidligere i kombinasjon med uføretrygd (SSB 2019), og om lag 95 prosent (20 700 personer) av de uføre under 30 år, mottar full ytelse (NAV 2023a). Det vil si at NAV ved innvilgelse av uføretrygd har vurdert at inntektsevnen er 100 prosent redusert hos 95 prosent av de unge uføre. Det finnes likevel trolig fortsatt ubenyttet arbeidskapasitet blant personer som får innvilget uføretrygd. Dette skjer blant annet fordi saksbehandlere tar hensyn til søkerens muligheter på arbeidsmarkedet når de behandler saken, og fordi at det er vanskelig å få for eksempel 20 prosent stilling i det ordinære arbeidsmarkedet (Riksrevisjonen 2018). Sysselsettingsutvalgets forslag om arbeidsorientert uføretrygd (se faktaboks) er et forslag som er ment å bøte på noen av utfordringene med dagens ordning.

En del uføre rapporterer selv at de har et ønske om å jobbe. Omtrent 18 prosent av uføre under 40 år, som ikke er i arbeid, oppga i SSBs Arbeidskraftundersøkelse i 2017 at de ønsket å komme i jobb. Andelen er lavere blant eldre uføremottakere.[1] Blant de i alderen 40-50 år var andelen 12 prosent, mens andelen i aldersgruppen 55-66 år var 5 prosent. 11 prosent av de som har mottatt uføretrygd i mindre enn to år ønsker å komme i jobb, og denne andelen synker med økende varighet (NOU 2021: 2, s. 240).

Dersom en uføretrygdet for eksempel får bedre helse, og ønsker å jobbe, er det ingenting i veien for det i regelverket. Førstelinjearbeid kjennetegnes imidlertid av et konstant underskudd på ressurser (Lipsky 1980), og det er ikke gitt at NAV har mulighet til å prioritere oppfølging av uføre. Det finnes enkelte eksempler på mer systematisk oppfølging av denne gruppen (se faktaboks om IPS og prosjektet #syktbrajobb).

De siste årene har det vært stor mangel på arbeidskraft i Norge (Myklathun 2023). I årene fremover forventes det at det vil stilles større krav til NAVs oppfølging av blant annet uføre, fordi det vil koste mer å drifte velferdsstaten som følge av en aldrende befolkning (NAV 2023b). Siden 2018 har det vært presisert i mål- og disponeringsbrev[2] Styringsdokument fra Arbeids- og velferdsdirektoratet som går ut til den statlige linjen i NAV. I dokumentet defineres hvilke resultater som skal oppnås i løpet av året, og hvor store ressurser som er til rådighet. til fylker i NAV at uføre som ber NAV om hjelp til å skaffe arbeid, skal få sitt behov vurdert på lik linje med andre. Bruk av arbeidsrettede tiltak skal vurderes i tilfeller det anses som hensiktsmessig (NAV 2018-2023).

NAV skal altså holde døren åpen for uføre som måtte ønske hjelp til å komme i jobb. I denne artikkelen vil jeg undersøke hvilke erfaringer ansatte på fylkesnivå i NAV og på NAV-kontor har med oppfølging av personer som allerede er uføre. Hvilke føringer sender fylkene ut? Hva gjør NAV-kontorene når uføre ber om hjelp til å komme i jobb? Hvilke erfaringer har veiledere med å følge opp unge uføre? Hvilke barrierer trekker de frem som forklaringer på hvorfor så få uføre ber NAV om hjelp?

Bakgrunn

Uføretrygd skal sikre inntekt for personer som har fått inntektsevnen varig nedsatt på grunn av sykdom, skade eller lyte. De siste årene har vi sett et økende antall uføre i alderen 18-29 år. I dag mottar om lag 21 700 personer i denne aldersgruppen uføretrygd. Dette utgjør 2,6 prosent i aldersgruppen 18-29 år (NAV 2023c). I 2022 var 13 prosent av nye uføretrygdede under 30 år, mens tilsvarende andel i 2001 var fem prosent (Bragstad 2023). Det er flere forhold som driver økningen. For det første er det et økende antall 18-åringer som får innvilget uføretrygd. Dette er gjerne personer som har medfødte diagnoser som psykisk utviklingshemming og autisme (Kalstø og Danielsen 2022). I slike tilfeller gjøres avklaringen av arbeidsevnen gjennom barne- og ungdomsårene.[3] Dette kalles «kurantsaker». Se vedlegg 1 til Folketrygdloven kapittel 12 for mer informasjon. Det andre er at unge starter tidligere på midlertidige helserelaterte ytelser (arbeidsavklaringspenger og dens forgjengere). For det tredje har regelverket for midlertidige ytelser (i hovedsak arbeidsavklaringspenger) blitt stadig innsnevret, slik at tiden til rådighet for avklaring har blitt kortere (Bragstad 2023).

Unge med nedsatt arbeidsevne kjennetegnes blant annet ved at de ofte mangler fullført videregående opplæring, og har lite arbeidserfaring (Bragstad og Sørbø 2014; Cools m. fl. 2018). 65 % av unge uføre har diagnoser innen diagnosegruppene psykiske lidelser og atferdsforstyrrelser. De vanligste diagnosene innenfor disse kategoriene er psykisk utviklingshemming, autisme, aspergers syndrom og ADHD. Den nest vanligste kategorien er diagnosegruppen medfødte misdannelser og kromosomforstyrrelser, etterfulgt av sykdom i nervesystemet (Kalstø og Danielsen 2022).

Studier har vist at det brukes mye tid i AAP-løpet til å vente på behandling, dokumentasjon fra fastlege, tiltaksplass og lignende (Ekelund 2021a). Andre studier tyder på at varigheten på midlertidige helserelaterte ytelser som innvilges i perioden før uføretrygd innvilges, har noe å si for hvor mange som har overgang til uføretrygd (Myhre og Kann 2022; Lande 2023; Bragstad 2023). Dette kan blant annet være fordi veiledere opplever tidspress, og derfor vrir fokus mot inntektssikring når AAP-perioden nærmer seg slutten (Strand og Svalund 2021; Ekelund 2022). Det kan tenkes at det vil være mulig for enkelte av de som har fått uføretrygd i ung alder å komme ut i jobb når de har fått lengre tid på seg til behandling, modning, samt fått på plass inntektssikring.

Data og metode[6] Intervjuene er gjort i samarbeid med Åshild Male Kalstø.

Datamaterialet denne analysen er basert på er 31 intervjuer med til sammen 35 ansatte i NAV. Intervjuene ble gjennomført første halvår 2022. Det ble gjennomført intervjuer med en person fra hvert av fylkesleddene i NAV (12 personer), og på seks ulike NAV-kontor (23 veiledere). De fleste intervjuene var en-til-en, men to av intervjuene på NAV-kontor ble gjennomført i grupper på tre personer. Vi hadde to ulike intervjuguider som mal for intervjuene, en på fylkesnivå, og en på kontornivå. Intervjuene inneholdt spørsmål om avklaringsprosessen og veien gjennom et løp med arbeidsavklaringspenger og frem til innvilgelse av uføretrygd. Det ble også stilt spørsmål om hvordan uføre følges opp på de ulike kontorene, og hvilke føringer fylkene eventuelt sender ut om oppfølging av denne gruppen. Det er særlig spørsmålene om oppfølging av unge uføre som er relevante i denne artikkelen.

Kontorene ble valg ut med tanke på at de skulle ha en viss geografisk variasjon. Tre av kontorene ligger på Østlandet, to på Vestlandet og ett på Sørlandet. Kontorene ble valgt ut fra andelen unge uføre i kommunene, slik at det ble en spredning med tanke på høye og lave andeler uføre. Dette ble gjort fordi det kan være forskjeller i oppfølging på ulike kontor. Det er imidlertid vanskelig å se tydelige mønstre i data som henger sammen med andelen unge uføre. Ved valg av kommune og kontor unngikk vi kommuner med svært få innbyggere.

Informantene på NAV-kontor har ulik arbeidserfaring, og det varierer hvor lenge de har jobbet i NAV. Felles for dem er at de har erfaring med å følge opp unge. Det er ulikt hvordan kontorene organiserer fordelingen av sine porteføljer, og dette er blant annet avhengig av kontorstørrelse. Noen av veilederinformantene har derfor erfaring med oppfølging av unge som mottar alle typer ytelser, mens andre har smalere erfaring, og jobber for eksempel utelukkende med personer som står langt unna arbeid. På alle kontorene har vi intervjuet alle som jobber med unge med helseutfordringer, som regel organisert i et eget ungdomsteam.

Intervjuene ble transkribert i sin helhet, og kodet i Nvivo. Mange av kodene var bestemt på forhånd. Disse kodene var utarbeidet på bakgrunn av foreliggende kunnskap på feltet, samt antakelser som lå til grunn for utarbeidelsen av intervjuguidene. De overordnede kodene lå derfor tematisk tett opp mot intervjuguidene. Mange av de overordnede kodene ble delt i to eller flere nyanser eller underkoder. På denne måten er det lettere å få frem bredde og nyanser i materialet. Disse underkodene er mer deskriptive enn de kodene som ble definert på forhånd.

Funn

Oppsummering og diskusjon

I denne analysen har jeg tatt for meg NAV-ansattes holdninger til, og erfaringer med, å følge opp unge uføre som ber om hjelp til å komme ut i jobb. Informanter som jobber på fylkesnivå i NAV, er tydelige på at dette er en gruppe som skal få vurdert sitt behov for hjelp dersom de ber om det, på lik linje med andre. Noen peker også på at det har skjedd en tydelig holdningsendring i retning av at man skal holde alle muligheter åpne, også for de som har fått en varig inntektssikring. Denne tydelige føringen fra fylkesnivå finner jeg også igjen hos veilederne på NAV-kontor. Dette er i tråd med hva som har vært presisert i Mål- og disponeringsbrevet siden 2018.

Det er likevel ikke så vanlig at unge uføre kontakter NAV for å få arbeidsrettet oppfølging etter at de har fått innvilget uføretrygd. Og når veilederne forteller om sine erfaringer med å drive oppfølging av denne gruppen, blir bildet noe nyansert. Det kommer frem at de kan bli i tvil om hvordan de skal gå frem i slike situasjoner, og om dette er brukere som kan prioriteres.

Helsen er den største barrieren for arbeid for de fleste unge uføre. Noen av veilederne mener imidlertid at de unges tidligere erfaringer med NAV også kan være en barriere for å søke hjelp for å komme i jobb. Det å gå gjennom et avklaringsløp mot uføretrygd oppleves av mange som så krevende at det kan forhindre dem i å gå tilbake til en oppfølgingssituasjon med NAV. Dette kan handle om alt det som er innbakt i avklaringsløpet, som meldekort, søknader, deltakelse i tiltak, behandling og så videre, men også om økonomisk usikkerhet og eventuelle tidligere avslag på uføresøknader. Det er også sannsynlig at noen vil være bekymret for eventuell risiko ved å tape inntekt ved å jobbe.

Flere av veilederne forteller at de opplever at noen unge som får innvilget uføretrygd har et ønske eller mål om å komme ut i jobb på et senere tidspunkt. De mener derfor det er viktig å informere tydelig når uførevedtaket er fattet, om mulighetene for å få hjelp mot jobb senere. Det ikke sikkert at alle unge uføre er fullt klar over disse mulighetene. Det er heller ikke sikkert at de vet hvordan de skal gå frem. Vi vet at unge som mottar helseytelser gjerne har møtt på mange nederlag, har lav mestringsfølelse og lite arbeidserfaring, i tillegg til at en god del av dem ikke har fullført videregående opplæring (Bakken 2020). Ofte er utfordringene komplekse, med en sammenveving av helseproblemer og sosiale problemer, og de har lav systemforståelse eller «byråkratisk kompetanse» (Strand m.fl. 2020, Ekelund 2021b).

Jeg har vist ett eksempel på en person som gikk fra å motta 100 prosent uføretrygd, til å være i 100 prosent jobb. Selv om dette eksemplet nok er et unntak, kan det illustrere flere viktige poeng. Personen i eksempelet tok ikke selv kontakt med NAV for å prøve å jobbe. Til tross for at en del av de unge som mottar uføretrygd kan ha både ønsker om og arbeidsevne til å stå i jobb, full eller gradert, er det altså ikke sikkert at de selv initierer dette. Dette funnet indikerer at informasjonen til de uføretrygdede ikke er god nok eller tilgjengelig nok, eller at de ikke vet hvordan de skal gå frem. Kanskje er det ikke tilstrekkelig å ha informasjon til uføre på om muligheten for å jobbe og muligheten for å få bistand til dette på NAVs nettsider.[8] https://www.nav.no/uforetrygd#kombinere Dette støttes også av en tidligere studie av reaktivisering av uføre. Der fant forskerne at uføres motivasjon og indre driv i seg selv ikke er nok for å komme i arbeid, og at en invitasjon fra NAV i form av et brev eller en telefon kunne være en utløsende faktor for handling for mange. Dette, mener de, taler for at NAV må være oppsøkende og utadrettet i arbeidet med å nå ut til uføre som er aktuelle for arbeid (Olsen m.fl. 2006). Studien er gjennomført i en annen kontekst enn dagens kontekst. Regelverket var annerledes, NAVs digitale kommunikasjon og informasjon ut til borgerne var annerledes, og hensynet til personvern var et annet enn det er i dag. Funnet er likevel til en viss grad overførbart, fordi det sier noe om at NAV kanskje kan være tydeligere på tilbudssiden i møte med denne gruppen.

Samtidig finnes det sterke og viktige argumenter for å la uføretrygdede være i fred. Beslutningen om at arbeidsevnen er varig nedsatt og om innvilgelse av uføretrygd skal være godt begrunnet. Gjennom avklaringsprosessen skal ulike behandlinger og tiltak med sikte på å bedre arbeidsevnen være prøvd. Det kan oppleves krenkende og stressende for personer med helseproblemer, og i noen tilfeller alvorlig og/eller livstruende sykdom, om NAV skal forsøke å få dem til å jobbe. Inntektssikring er også svært viktig, og det er uheldig om eventuelle initiativer om arbeid fra NAV blir oppfattet som en trussel om at man kan miste ytelsen. Det vil kunne fremstå som en risiko for uføretrygdede å prøve seg i jobb. Eventuelle alternativer til dagens praksis vil også kreve ressurser, og man kan innvende at disse ressursene heller bør settes inn i form at tidligere innsats og tettere oppfølging før personer blir uføre, fremfor å forsøke å hjelpe dem ut i arbeid etter at uføretrygden er innvilget.

Likevel finnes det flere eksempler på forslag og initiativer rettet mot å øke arbeidsdeltakelsen for nettopp denne gruppen. Et eksempel på at NAV har forsøkt å være mer oppsøkende mot unge uføre enn det som er vanlig, er prosjektet #syktbrajobb (se faktaboks). Gitt at det ikke er sikkert at de som eventuelt måtte ønske å jobbe selv tar initiativ til dette, kan en mulig løsning være at NAV driver mer av denne typen oppsøkende virksomhet.

Uføres ønske om jobb synker med økende alder (NOU 2021: 2). Dette kan tyde på at mulighetsrommet for å hjelpe unge uføre ut i jobb, kanskje er begrenset. Det ville derfor vært viktig å «time» eventuelle forsøk på å oppmuntre til arbeid, korrekt.

Selv noen ønsker å jobbe etter at de har fått uføretrygd, betyr ikke det at uføretrygden de fikk innvilget i utgangspunktet var uberettiget. Det kan imidlertid skje endringer med for eksempel helse, livssituasjon, motivasjon eller modenhet som gjør at uføre kan og vil jobbe. Samtidig er det ikke gitt at de får mulighet til å jobbe, selv om de ønsker det, for eksempel på grunn av barrierer i arbeidsmarkedet. Sysselsettingsutvalgets forslag om arbeidsorientert uføretrygd er ment å dempe risikoen for arbeidsgivere ved å innføre en trygdejustert lønn som gjør det billigere for arbeidsgivere å ansette personer som mottar uføretrygd.

Andre nordiske land har innskrenket muligheten for å få innvilget uføretrygd før man er 30 år (Sverige) og 40 år (Danmark) (NOU 2019: 7; NOU 2021: 2). Det har også tidligere vært forsøkt og foreslått ulike tiltak i forsøk på å unngå varig uføretrygd i Norge. Frem til 2010 fantes ytelsen tidsbegrenset uførestønad (TU). Dette var en ytelse for personer som det var en viss mulighet for at kunne få bedre helse på sikt. Selv om det ikke var hensikten, fungerte denne ytelsen i stor grad som en venteytelse for uføretrygd. Mottakerne av TU fikk for lite oppfølging, og ble nedprioritert til fordel for andre grupper (Jentoft og Olsen 2009). Omtrent 90 prosent av de tidligere TU-mottakerne mottar eller har mottatt uføretrygd i ettertid (Ellingsen 2022). Sysselsettingsutvalget foreslo å innføre en revurdering av uførevedtaket til personer som får uføretrygd før de fyller 30 år (NOU 2021: 2 s. 284). Denne ordningen foreslår de at skal gjelde for unge hvor det vurderes ved innvilgelse at det er mulighet for at inntektsevnen bedres på sikt. En ulempe med dette er at det for mottakerne vil kunne oppfattes som en ny periode med en midlertidig ytelse. Gitt det veilederne forteller om hvordan det å bli ferdig med oppfølgingen fra NAV i enkelte tilfeller kan gjøre uføretrygdede friskere, er det ikke sikkert at nok en runde med «avklaring» er det som skal til for å øke arbeidsdeltakelsen. Inntektssikring er åpenbart viktig, og man kan også risikere at de unge da igjen må vise at de er «syke nok» ved revurderingstidspunktet. Det vil da kunne oppleves som risikabelt å jobbe før uføretrygden skal revurderes. Et alternativ for NAV kunne kanskje være å gå bredere og mer aktivt ut med informasjon om mulighetene for å få bistand til å komme i jobb. Det viktigste er i alle tilfeller at de som står utenfor arbeidslivet og ønsker seg inn, får hjelp, tilrettelegging og bistand til å komme seg helt eller delvis ut i arbeid.