Innledning

Økonomisk sosialhjelp er en kommunal ytelse som skal sikre et forsvarlig livsopphold for de som ikke er i stand til å forsørge seg selv på annen måte. Denne ytelsen er viktig for å sikre at også borgere med lav eller ingen inntekt kan oppnå en forsvarlig levestandard. Alle kommuner har veiledende satser for livsopphold. Noen kommuner har egne satser, mens mange kommuner følger de statlige veiledende satsene. Satsene er et utgangspunkt for hvor mye den enkelte kan få i sosialhjelp, men Navs saksbehandlere skal også bruke profesjonelt skjønn og gjøre en individuell vurdering av søkerens behov. I vurderingen av hvor mye en borger kan få i sosialhjelp skal Navs saksbehandler ta hensyn til all annen inntekt og utgifter borgeren måtte ha. Sosialhjelp vil i utgangspunktet avkortes mot annen inntekt.

Familier med barn under 18 år mottar barnetrygd. Frem til 2022 var det opp til kommunene å avgjøre om barnetrygden skulle tas med i betraktning ved søknad om sosialhjelp. Dette innebar at kommunene kunne regne barnetrygd som annen inntekt, og trekke fra denne inntekten ved utmåling av sosialhjelp.

I den senere tid har barnefattigdom fått økt politisk oppmerksomhet i Norge (Elstad og Heggebø 2024). I 2019 vedtok regjeringen for første gang siden 1996 å øke barnetrygden. Et av formålene med økningen var å redusere barnefattigdommen. Etter dette har barnetrygden blitt hevet flere ganger, og det var et politisk ønske om at økt barnetrygd også skulle gi økt inntekt for barnefamilier som mottok sosialhjelp. I 2022 fremmet regjeringen Støre et lovforslag om at barnetrygd ikke skal tas hensyn til ved søknad om økonomisk sosialhjelp (§ 18). Lovforslaget ble begrunnet med regjeringens ønske om å bedre økonomien til vanskeligstilte barnefamilier, og et generelt mål om å redusere ulikhet i samfunnet.

Loven ble iverksatt fra og med 1. september 2022. Den nye formuleringen i Sosialtjenesteloven § 18 tredje ledd er som følger: «Ved vurdering av søknad om stønad til familier skal det ikke tas hensyn til barnetrygd og barns inntekt av arbeid i fritid og skoleferier.»

I denne artikkelen skal vi undersøke konsekvensene av denne lovendringen. Vi skal se på om det har medført en økning i ytelsen som utbetales til barnefamilier, og om det har påvirket antall barnefamilier som mottar sosialhjelp. Det kunne vært aktuelt å undersøke om regelendringen også påvirker andre mål enn bare de økonomiske overføringene, men det har vi ikke gjort i denne artikkelen. [1] Problemstillingen er gitt oss som oppdrag fra Barne- og familiedepartementet, og vi har diskutert problemstillingen med oppdragsgiver.

Data og metode

For å identifisere sosialhjelpsmottakere har vi benyttet registerdata fra KOSTRA. Dette er basert på kommunenes årlige rapporteringer om mottak av sosialhjelp. Fra dette registeret har vi benyttet variablene alder, sivilstand, antall barn under 18 år, kommune, kjønn, fødeland og hvor mye de mottok i økonomisk sosialhjelp per måned i perioden 2019 til 2023. Til disse har vi koblet på hvor mye de mottok i barnetrygd fra barnetrygdregisteret.

KOSTRA-filene er årsfiler, men angir også hvilken måned utbetalingen av sosialhjelp gjelder. I analysene benytter vi data på månedsnivå, men i enkelte av figurene viser vi utviklingen enten per år eller per kvartal. I de senere årene har antall sosialhjelpsmottakere økt, noe som i hovedsak skyldes en økning i mottakere med opprinnelse i Ukraina (Lima, 2024). For å få en mest mulig ensartet gruppe, har vi utelatt dem med fødeland Ukraina i analysene.

Økonomisk sosialhjelp er en husholdningsytelse. Vi har ikke mulighet til å identifisere husholdninger i våre data. Vår analyseenhet er derfor individer som mottar sosialhjelp. Men vi har informasjon fra Kostra om antall barn under 18 år og om mottakeren er gift eller har samboer, og denne informasjonen benytter vi i analysene.

For å identifisere hvilke kommuner som holder barnetrygd utenfor ved utmålingen av sosialhjelp, har vi også benyttet data fra KOSTRA.[5] Hentet fra SSBs statistikkbank: https://www.ssb.no/statbank/table/12132/

Metode

Det er ofte vanskelig å beregne effektene av en lovendring som innføres på samme tid over hele landet. En grunn til det er at det på samme tid kan være andre forhold som endrer seg og påvirker hvor mye sosialhjelp mottakerne får utbetalt, uten at dette har sammenheng med lovendringen på sosialhjelp. Det kan også inntreffe endringer i hvem som mottar sosialhjelp. For eksempel medførte ankomst av mange flyktninger i løpet av 2022 både en sterk vekst i antall mottakere av sosialhjelp, og en økning i sosialhjelpsutbetalingene (Lima 2023). I tillegg innføres lovendringen omtrent samtidig med at vi får en periode med uvanlig sterk prisstigning. Blant annet har matvareprisene økt sterkt, noe som særlig medfører økte matutgifter til barnefamilier. En analyse av hvem som ble rammet mest av prisstigningen i 2022, konkluderer med at barnefamilier fikk en større vekst i utgiftene relativt til inntekten enn husholdninger uten barn (Lian mfl. 2022). Utgiftsveksten var størst for enslige forsørgere. Sosialhjelp er behovsprøvd og skal dekke livsoppholdet, og når matutgiftene stiger skal sosialhjelpsytelsen stige tilsvarende.

For å forsøke å finne den kausale sammenhengen mellom lovendringen og økningen i sosialhjelpsutbetalinger, skal vi benytte informasjon om hvilke kommuner som allerede praktiserte det å holde barnetrygden utenfor. Barnefamilier som bor i slike kommuner skal da ikke påvirkes av lovendringen, og vil brukes som en kontrollgruppe. Vi vil benytte et forskjell-i-forskjell design (FiF) som er mye brukt i studier som evaluerer effekter av regelverksendringer (se f.eks. Finseraas og Kotsadam, 2014 og Cunningham, 2021). Denne metoden er en kvasi-eksperimentell tilnærming som brukes for å estimere den kausale effekten av intervensjonen, i vårt tilfelle en endring i praksis i Nav-kontorene. Rent praktisk beregner vi økningen i sosialhjelpsutbetalinger for henholdsvis tiltaksgruppen og kontrollgruppen etter lovendringen. Deretter beregner vi forskjellen mellom de to gruppene. Forskjellen mellom tiltaksgruppen og kontrollgruppen antas å være effekten av lovendringen. Dette kan uttrykkes med formelen:

FiF = (Y_T,1 – Y_T,0) – (Y_K,1 – Y_K,0)

hvor Y er utfallene vi studerer for henholdsvis tiltaksgruppen (T) og kontrollgruppen (K), før (0) og etter (1) endringen. Vi estimerer effektene med denne regresjonen:

Y_ijt = δD_jt+ βX_it + λ_t + Y_j + ε_ijt

Her er Y fortsatt utfallet for individ i i kommune j i periode t, D en indikator på om kommunen avkorter sosialhjelpen mot barnetrygd eller ikke, X vektorer av individuelle karakteristikker, λ tidsfaste effekter, γ kommunefaste effekter, mens ε er standardfeilen. Under enkelte forutsetninger angir da δ effekten av å avkorte sosialhjelpen mot barnetrygd. Standardfeilene er klynget på kommunenivå, siden det er dette nivået endringene skjer på.

Her er det viktig å påpeke at endringen i praksis skjer både før lovendringen og med lovendringen. Enkelte kommuner endrer praksis i forkant av lovendringen, enkelte har samme praksis i hele perioden, mens enkelte endrer praksis med lovendringen. Det er derfor ikke selve lovendringen vi evaluerer, men endring i praksis. Det kan tenkes at disse effektene ikke nødvendigvis er like, så vi velger å også skille på disse i en av delanalysene. Da ser vi først på hva som skjer ved praksisendring i forkant av lovendringen. Deretter sammenligner vi de kommunene som endrer seg med dem som har samme praksis i hele perioden.

En viktig forutsetning er at identifikasjonen av hva kommunene faktisk gjør er riktig. Det vil si at kommunene praktiserer behovsvurdering av sosialhjelpen mot barnetrygd som de oppgir i rapporteringen til SSB. Det er enkelte kommuner som i enkelte år oppgir at de ikke avkorter mot barnetrygd og i etterfølgende år sier de gjør det. Vi har valgt å utelate disse kommunene fra analysene.

Et mulig problem med en kausal tolkning er at regelverksendringen også kan medføre at flere barnefamilier får rett på sosialhjelp. Dette er i seg selv en interessant effekt av lovendringen. Det kan endre sammensetningen av mottakerne i tiltakskommunene. Vi skal derfor først estimere om vi finner en effekt på antallet barnefamilier som mottar sosialhjelp.

En forutsetning som må være til stede er antagelsen om parallelle trender. Det antas at i fravær av intervensjonen, ville forskjellen i utfall mellom behandlingsgruppen og kontrollgruppen vært konstant over tid. 

For å undersøke hvordan effektene utvikler seg over tid har vi også inkludert en event-studie (Cunningham, 2021). I denne metoden deler man opp perioden før og etter regel- eller praksisendringen skjer, og sammenligner på samme måte som FiF de som bor i kommuner som ikke avkorter sosialhjelpen mot barnetrygd med de som gjør det. FiF angir gjennomsnittseffekten av endret praksis over hele perioden. I event-studien angir man effektene relativ til endringen i praksis, både i forkant og etterkant av denne endringen.

Siden det kan være enkelte problemer knyttet til identifikasjonen i denne FiF-analysen, supplerer vi med en annen tilnærming. Vi vil da gjøre en enkel analyse av utviklingen i utbetalt sosialhjelpsbeløp for mottakere som forsørger barn under 18 år (par og enslige) sammenlignet med mottakere uten barn (par og enslige). Også her benytter vi tilsvarende FiF-design som over. Men da vil tiltaksgruppen være dem med barn, mens kontrollgruppen vil være dem uten barn. Her vil vi se bort fra hvordan de har praktisert avkortning mot barnetrygd i perioden før lovendringen. Metodisk sett er dette en mer usikker tilnærming, blant annet siden de ulike gruppene kan ha blitt påvirket av andre forhold som vi ikke kan kontrollere for.

Resultater

Før lovendringen var det en del kommuner som rapporterte at allerede holdt barnetrygd utenfor ved utmålingen av sosialhjelp, og det varierer noe når de sier de endret praksis i forkant av lovendringen (figur 1). Dette gjaldt rundt 35 prosent av landets kommuner. Blant større kommuner som rapportere at de allerede praktiserte dette finner vi blant annet Moss, Oslo, Kristiansand, Stavanger, Bergen og Trondheim. Det ser ut til å være et geografisk mønster, der kommuner i nærheten av hverandre praktiserte lovverket likt i forkant av lovendringen. Som kartet viser skal flertallet av kommuner ha måttet endre praksis som følge av lovendringen.

En av fire sosialhjelpsmottakere har barn

Vi vil starte med å beskrive utviklingen i gjennomsnittlig sosialhjelpsbeløp for ulike familiegrupper; enslige med og uten barn, par med og uten barn. Hvert år er det rundt 130 000 personer som mottar økonomisk sosialhjelp minst én gang i løpet av året (tabell 3)[6] Her, og i alle figurer og tabeller i artikkelen, er ukrainske flyktninger utelatt. . Det er relativt få som mottar dette hele året, slik at i hver måned er det i underkant av 60 000 som mottar sosialhjelp. Det er en liten overvekt av menn blant de som mottar sosialhjelp. Norskfødte utgjør rundt halvparten, og andelen utenlandsfødte har økt noe over tid. Det er kun rundt en fjerdedel av mottakerne som har barn, hvor det er en noe større andel av disse som er enslige enn det er par. De som har barn, har i gjennomsnitt to barn.

Et flertall av sosialhjelpsmottakere bor i kommuner som allerede før lovendringen ikke avkortet sosialhjelpen mot barnetrygd. I disse kommunene er det noe lavere andel norskfødte. Utover disse bakgrunnskjennetegnene virker gruppene å være relativt likt sammensatt.

Tabell 3. Beskrivende statistikk om mottakere av sosialhjelp. Ukrainske flyktninger utelatt. 2019 og 2023. Fordelt på om de bor i kommuner som endret før eller med regelverksendringen. Gjennomsnitt

	2019			2023
Endret før eller med regelverks-endringen	Før	Med	Totalt	Før	Med	Totalt
Antall mottakere
Totalt	83 574	45 611	129 185	84 173	46 562	130 735
Per måned	38 883	20 807	59 681	37 701	20 082	57 783
Andel kvinner	44,2	45,2	44,6	45,1	46,6	45,6
Andel norskfødte	51,7	57,0	53,6	49,7	56,2	52,0
Andel med barn	25,4	26,5	25,8	23,6	24,8	24,0
Andel par med barn	11,1	12,6	11,6	9,8	11,1	10,3
Andel enslige med barn	14,2	13,9	14,1	13,8	13,8	13,8
Gjennomsnittlig antall barn (i barnefamilier)	2,0	2,0	2,0	2,0	2,0	2,0

De som har barn, både par og enslige, får mer utbetalt i sosialhjelp enn dem uten barn (figur 2). Dette kommer naturligvis av at Nav tar hensyn til barna ved utmåling av stønaden, siden utgiftsnivået for familien er høyere når man har barn. Gjennomsnittlig stønad har vært stabil de siste fem årene for dem uten barn, mens stønaden har økt noe for dem med barn. For enslige med barn har sosialhjelpen økt med i overkant av 900 kroner fra 2021 til 2023, målt i faste priser[7] Å oppgi en endring i et beløp i faste priser betyr at man justerer beløpet for å ta hensyn til prisveksten. Vi har brukt SSBs konsumprisindeks til dette. . Tilsvarende økning for par med barn er på rundt 630 kroner. Dette kan tyde på at regelverksendringen i september 2022 har hatt en betydning for sosialhjelpsmottakere med barn.

Forskjellen mellom husholdningene med og uten barn blir selvfølgelig større når vi inkluderer både utbetalt sosialhjelp og barnetrygd samlet (figur 3). I perioden 2019 til 2023 har sosialhjelpsutbetalingene i faste priser til enslige uten barn vært så å si uforandret. For enslige med barn har de tilsvarende utbetalingene økt med sju prosent. Hvis vi inkluderer barnetrygd, har økningen for denne gruppa vært på over 12 prosent. For par med og uten barn, er ikke forskjellen like stor. Par med barn fikk i 2023 utbetalt 11 prosent mer enn i 2019 i sosialhjelp og barnetrygd, mens par uten barn fikk utbetalt rundt fem prosent mer i sosialhjelp i 2023 enn i 2019.

Selv om sosialhjelp ikke lenger skal avkortes mot barnetrygd, vil andre inntekter blir tatt med i behovsvurderingen av stønaden. Siden 2019 er det en økende andel som har inntekt eller mottar AAP eller uføretrygd (tabell 4). Andelen som ikke har inntekt eller trygd har blitt redusert med rundt ti prosentpoeng i løpet av perioden. Det er mest vanlig å ha arbeidsinntekt samtidig som man mottar sosialhjelp. Det er spesielt andelene som samtidig mottar AAP som har økt fra 2019 til 2022. Denne andelen har doblet seg fra seks til tolv prosent av mottakerne. De som hverken har arbeidsinntekt eller en av ytelsene vi har tatt med her, kan likevel ha andre inntekter enn disse. For eksempel kan det være en del av sosialhjelpsmottakerne samtidig mottar kvalifiseringsstønad eller introduksjonsstønad.

Tabell 4: Beskrivende statistikk. Andeler sosialhjelpsmottakere med og uten barn som samtidig har arbeidsinntekt eller mottar en ytelse. 2019–2023

	Har arbeidsinntekt	Dagpenger	AAP	Uføretrygd	Ingen
Har barn
2019	16,2	2,2	6,1	3,5	60,0
2020	14,3	3,8	6,6	3,6	59,7
2021	15,4	4,0	8,5	4,3	55,8
2022	17,4	2,8	10,1	4,7	52,4
2023	17,8	3,0	12,2	5,1	49,1
Har ikke barn
2019	9,9	1,6	6,0	7,9	60,7
2020	9,0	2,6	6,4	8,3	59,3
2021	9,9	2,8	8,3	9,9	54,9
2022	11,5	2,2	9,5	10,8	51,9
2023	11,7	2,4	10,9	10,7	49,0

Effekter av ikke å avkorte sosialhjelp mot barnetrygd

For å finne effektene på utbetalt sosialhjelp for mottakere med barn, skal vi som nevnt benytte to ulike metoder. Først vil vi benytte informasjonen om hvilken praksis kommunene hadde i perioden 2019 til 2023. Vi ser her også på effekten av at kommunene selv endrer praksis forut for lovendringen. I det siste året har regelverksendringen hatt full effekt, siden endringen ble gjort fra september 2022. Deretter skal vi sammenligne sosialhjelpsutbetalingene til dem som har barn med dem som ikke har barn.

Ikke mer økning i kommunene som endret praksis med lovendringen

Sammenhengen mellom når kommunene har endret praksis, og hvor mye barnefamilier får utbetalt i gjennomsnittlig sosialhjelp, er gjengitt for enslige (figur 4) og par (figur 5). De kommunene som har oppgitt at de endrer praksis ved regelverksendringen i 2022 utbetaler i gjennomsnitt lavere beløp til enslige enn dem som har hatt samme praksis hele veien, men også enn dem som endrer praksis i 2020 eller 2021. For par ligner kommunene som endrer praksis med lovendringen mer på dem som har samme praksis hele veien fram til lovendringen. Men etter lovendringen ser det ut til at de som endret praksis i 2019 eller før øker utbetalingene mer enn de i de øvrige kommunene.

I forskjell-i-forskjell-analysen benytter vi variasjonen i praksis i hele perioden, ikke bare før og etter lovendringen. Det vil si at det ikke bare er lovendringen vi evaluerer i denne delen av analysen, men at vi evaluerer hva som skjer med sosialhjelpsutbetalingene til barnefamilier når en kommune et gitt år oppgir at de har sluttet å ta hensyn til barnetrygden ved utmåling av sosialhjelp.

Resultatene viser at praksisendringen ikke ser ut til å ha hatt noen effekter på gjennomsnittlige utbetalt beløp til sosialhjelpsmottakerne med barn (figur 6). Dette gjelder både for enslige og for par. Gjennomsnittlig beløp for kontrollgruppen vår, mottakere uten barn, ser derimot ut til å gå noe ned når kommunen endrer praksis. Dette tyder på at det er noe som ikke stemmer helt med identifikasjonen vår. Det kan være at det er noe annet som påvirker resultatene våre, utover hvilken praksis de har for behovsprøving av sosialhjelpen mot barnetrygd.

En av årsakene til at vi ikke finner noen effekter av praksisendringen kan være at kontrollgruppen vår, de kommunene som har samme praksis i hele perioden, også endrer utbetalingene til barnefamilier ved lovendringen. Alle kommuner fikk økt bevilgning til sosialhjelp til barnefamilier over statsbudsjettet, også de som allerede holdt barnetrygden utenfor ved utmåling av sosialhjelpen. Dermed kan det tenkes at alle kommuner økte utbetalingene til barnefamilier som mottar sosialhjelp tilsvarende, uavhengig om de allerede praktiserte det med å ikke ta hensyn til barnetrygden.

Selv om vi ikke finner noen effekter av praksisendringen over hele perioden, kan lovendringen likevel ha hatt en effekt. Vi har derfor valgt å se kun på lovendringen i 2022, hvor vi sammenligner de kommunene som endrer praksis med loven med de som har samme praksis over hele perioden. Men effektene blir da tilsvarende som over (figur 7). Lovendringen ser altså ikke ut til å ha gitt en økning i utbetalingene til barnefamilier i kommunene som endret praksis som følge av lovendringen sammenlignet med kontrollgruppen som allerede praktiserte det å ikke ta hensyn til barnetrygd.

På tilsvarende måte har vi undersøkt effektene av at kommunene endret praksis i forkant av lovendringen. Her har vi begrenset oss til å se på praksisendring initiert av kommunene selv i perioden før den nasjonale lovendringen i 2022. Da ser det derimot ut som at når kommunene selv bestemmer seg for å slutte å ta hensyn til barnetrygd ved utmåling av sosialhjelp så medfører det økte utbetalinger til barnefamiliene (figur 8). Dette er tilfellet både for enslige og for par. I kontrollgruppen vår, de uten barn, er det ingen endring i utbetalingene som følge av praksisendringen.

Våre funn viser at når kommunene selv velger å endre praksis, ser vi effekter, mens lovendringen i 2022 ikke hadde samme virkning. Dette kan tyde på at kommunene er mer motiverte til å gjennomføre endringer når de har eierskap til beslutningene. Videre kan forskjellen til dels forklares med at den nasjonale lovendringen i 2022 kom med en tilhørende økt rammebevilgning til kommunene over statsbudsjettet. Dette kan ha medført at alle kommunene økte utbetalingene til barnefamilier. Dette er hva vi anser som rimelig tolkninger av funnene våre, og er ikke noe vi kan vite sikkert, da vi ikke har data om den enkelte kommunes situasjon eller beslutninger.

Utvikling over tid

For å undersøke om trendene er parallelle i de ulike kommunegruppene i forkant av praksisendringen, undersøker vi endringer år for år. Igjen ser vi på hele perioden med praksisendringer, både egeninitierte praksisendringer før 2022, og lovendringen i 2022. Da får vi også frem utviklingen over tid etter praksisendringen. Siden det ser ut til at det er høyere ytelsesnivå i tiltakskommunene i forkant av praksisendring, betyr det at antagelsene om parallelle trender i forkant av endring i praksis er brutt (figur 9a). Etter endringen i praksis er forskjellen mellom behandlings- og kontrollkommunene derimot lik null. Men siden antagelsene om parallelle trender er brutt er effektanslagene veldig usikre.

Når vi ser på tiltaksgruppene for seg, altså de som endrer med loven og de som endrer i forkant av loven, er bildet litt annerledes. I sammenligningen av dem som endrer med loven med dem som har samme praksis i hele perioden, er det ingen forskjeller i gjennomsnittlige utbetalinger hverken før eller etter endringen (figur 9b). Men her blir ikke antagelsene om parallelle trender i forkant av endringen brutt, noe som gjør nullfunnet her mer troverdig.

Sammenligner vi kommunene som endrer praksis i forkant av lovendringen med de som har samme praksis i hele perioden er heller ikke her antagelsen om parallelle trender i forkant av endringen brutt. Her finner vi en økning i utbetalingene i året etter endring, men effektene avtar over tid (figur 9c).

Større økning i utbetalinger for dem med barn enn dem uten barn

Sammenligner vi utviklingen i økonomisk sosialhjelp for dem med barn med dem uten barn, finner vi derimot et annet resultat. Her ser vi kun mulig økning i sosialhjelpsbeløpet til barnefamilier ved lovendringen i 2022. Vi ser på alle kommunene samlet før og etter lovendringen, uavhengig av hvilken praksis de hadde før lovendringen.

I tiden etter lovendringen har de gjennomsnittlige utbetalingene til barnefamilier økt klart mer enn for dem uten barn (figur 10). Den gjennomsnittlige effekten er på litt over 1 200 kroner per måned per barnefamilie. Det er et betydelig beløp, og tilsvarer en relativ økning i utbetalinger på rundt ni prosent, men mindre enn størrelsen på barnetrygden for ett barn. Siden familier som mottar sosialhjelp i snitt har to barn er ‘effekten’ rundt halvparten av en barnetrygd.

Siden vi her finner en mulig effekt i alle kommuner, er vi usikre på om det handler om selve endringen i lovteksten om å ikke ta hensyn til barnetrygd. Hvis økningen er knyttet til lovendringen er det mer rimelig å tolke det som en respons på det økte bevilgningene over statsbudsjettet som gikk til alle kommuner. Det er imidlertid usikkert hvor mye av den særskilte økningen i beløp utbetalt til barnefamilier er knyttet til lovendringsprosessen, og hvor mye som skyldes andre forhold som endret seg omtrent samtidig.

For eksempel kan de økte sosialhjelpsytelsene til barnefamilier også være et resultat av at mat og andre basisvarer ble langt dyrere i perioden. Den særskilte veksten i matvarepriser startet sommeren 2022, og skjøt fart i løpet av høsten 2022. I løpet av 2022 økte matvareprisene med hele 11 prosent, og den unormalt høye prisstigningen på mat fortsatte også gjennom 2023. Familier med flere barn har ikke uventet et høyere konsum av mat enn husholdninger uten barn, og SSBs analyser viser som at vekst i matvareprisene fører til sterkest vekst i utgiftene til barnefamilier (Lian mfl. 2022), noe som kan ha gitt større økning i sosialhjelpsytelsen til barnefamilier.

I omtrent samme periode var det flere instanser som også rettet økt oppmerksomhet mot barns behov ved familiers søknad om sosialhjelp (Kalstø og Nicolaisen 2024). Mot slutten av 2022 kom Arbeids- og velferdsdirektoratet ut med ny veileder om økonomisk sosialhjelp, og der det blant annet understrekes at “Barn og unge skal sikres en trygg oppvekst og kunne delta i alminnelige skole- og fritidsaktiviteter, uavhengig av om foreldrene har en vanskelig økonomi”. I februar 2023 sendte Barneombudet et offisielt brev til Arbeids- og velferdsdirektoratet med en oppfordring om å styrke “barneperspektivet” i Nav generelt (Barneombudet 2023). I 2022 og 2023 gjennomførte statsforvalterne et tilsyn “med Nav-kontorenes ansvar for å ivareta barns behov når familien søker økonomisk stønad” (Helsetilsynet 2024). Formålet med tilsynet var både å forbedre de sosiale tjenestene rettet mot barnefamilier og å bidra til nasjonal i oppmerksomhet om barns behov. I 2024 publiserte Helsetilsynet en oppsummeringsrapport om disse tilsynene som ble gjennomført i 68 Nav-kontor. De, konkluderer blant annet med at “Nav-kontor gjorde ikke en konkret og individuell vurdering av hjelpebehovet, men innvilget hjelpen kun i tråd med satser i veiledende retningslinjer for økonomisk stønad” (Helsetilsynet 2024, s. 3). Det kan også tenkes at denne økte oppmerksomheten om barns behov, samt kritikken rettet mot Nav-kontor fra disse tilsynene, har bidratt til en praksisendring som har medført økte utbetalinger til barnefamilier når de mottar sosialhjelp.

I overkant av halvparten av sosialhjelpsmottakerne er født utenfor Norge. Det kan derfor være interessant å se på effektene for gruppene hver for seg, og om utviklingen har variert mellom dem. Her har vi estimert effektene separat for henholdsvis utenlandsfødte og norskfødte barnefamilier og med de uten barn som kontrollgruppe. Vi finner da en større økning i sosialhjelpsytelsen til utenlandsfødte barnefamilier. Når vi sammenligner norskfødte med barn med norskfødte uten barn, er effekten mindre enn når vi sammenligner tilsvarende grupper av utenlandsfødte (figur 11). For norskfødte par som mottar sosialhjelp er ikke effekten signifikant forskjellig fra null. Noe av årsaken til disse forskjellene kan være at utenlandsfødte sosialhjelpsmottakere har i snitt har flere barn enn norskfødte[8] Gjennomsnittlig antall barn er 2,2 blant utenlandsfødte og 1,6 blant norskfødte.. Det kan også være fordi de utenlandsfødte i mindre grad enn de norskfødte får avkortet sosialhjelpen mot andre inntekter og ytelser.

Diskusjon

I denne artikkelen har vi undersøkt effektene av en lovendring fra høsten 2022 som sier at kommuner ikke kan ta hensyn til barnetrygd ved tildeling av sosialhjelp til barnefamilier. Siden lovendringen ble innført samtidig i alle kommuner, har det vært utfordrende å isolere effekten av lovendringen.

Våre analyser viser et komplekst bilde:

Ikke større økning i kommuner med endret praksis sammenlignet med kommuner med uendret praksis : I første analyse sammenligner kommuner som endrer praksis til å ikke lenger behovsprøve sosialhjelpen mot barnetrygden med de som har hatt samme praksis i hele perioden. Da finner vi ingen effekter av lovendringen. Kommunene som har samme praksis hele tiden ser også ut til å ha økt utbetalingene til barnefamilier.

Økte utbetalinger i kommuner som endret praksis før lovendringen: Kommuner som frivillig endret praksis før den nasjonale lovendringen, økte utbetalingene til barnefamilier. Det kan indikere at når kommunene selv har innført en slik praksisendring så har det medført en klar økning i utbetalingene til barnefamiliene.

Generell økning i utbetalinger til barnefamilier etter lovendringen: Etter lovendringen økte utbetalingene til barnefamilier med over 1 000 kroner per måned sammenlignet med familier uten barn. Det var spesielt stor økning for utenlandsfødte barnefamilier. Det er i gjennomsnitt to barn i familier som mottar sosialhjelp, og den gjennomsnittlige økningen er dermed på rett over 500 kr per barn i måneden. Utbetalingene til barnefamilier har altså økt etter lovendringen, og i tråd med intensjonen i lovendringen. Dette skjer i alle kommuner, ikke bare de som rapporterer at de endret praksis ved lovendringen.

Det er usikkert om denne økningen skyldes selve lovendringen, eller om det skyldes andre forhold. En mulig forklaring på en slik effekt er at alle kommunene ble kompensert for lovendringen i form av større overføringer over statsbudsjettet. En slik bevilgning fra regjeringen til kommunene, kombinert med selve endringen i lovteksten, er også et tydelig signal fra regjeringen til kommunene om at de skal utbetale mer i sosialhjelp til barnefamilier.

Vi kan ikke med sikkerhet si hvor mye av økningen som kan knyttes til lovendringen eller økte bevilgninger over statsbudsjettet, og hvor mye som også skyldes andre faktorer. Lovendringen ble iverksatt omtrent samtidig med at det var en sterk prisvekst på basisvarer. Prisveksten har trolig ført til at barnefamilier fikk større utgiftsøkninger enn husholdninger uten barn, noe som også kan ha bidratt til økte sosialhjelpsutbetalinger. Anbefalinger fra Barneombudet og statsforvalterne om å styrke barneperspektivet i Nav kan også ha spilt en rolle.

Fra 1996 til 2019 stod barnetrygden stille og tapte seg stadig i reell verdi. Fra 2019 har den blitt gradvis økt. Denne politikken har fortsatt under regjeringen Støre, og i statsbudsjettet for 2025 er det vedtatt en ny økning. Justert for prisvekst er dagens barnetrygd nesten like mye verdt som i 1996. Sammen med økte sosialhjelpsutbetalinger har dette bidratt til en bedring i økonomien for barnefamilier som mottar sosialhjelp, spesielt for enslige forsørgere som har fått 12 prosent høyere realinntekt fra sosialhjelp og barnetrygd fra 2019 til 2023. Samlet sett har dette trolig bidratt til å styrke økonomien til familier som mottar sosialhjelp. Økningen i barnetrygd ser blant annet ut til å ha bidratt til at det siden 2020 har blitt en reduksjon i andelen barn som lever i husholdninger som har langvarig lavinntekt (Normann 2025). Økningen i sosialhjelpsytelsen til barnefamilier kan også ha bidratt noe til dette.

Det har i samme periode blitt gjennomført en rekke andre tiltak mot barnefattigdom, blant annet reduserte barnehage- og SFO-priser (Syse 2024). I enkelte kommuner har det også blitt satset på rimeligere tjenester, slik som fritidskort for barn i lavinntektsfamilier, som gjør det mulig for alle barn å delta i en aktivitet uavhengig av foreldrenes økonomi. Prisene for barnehage fram til 2022 økte noe, mens de ble redusert i 2023. ^{[9] https://www.ssb.no/utdanning/barnehager/statistikk/foreldrebetaling-i-barnehagar} I enkelte kommuner, som i Oslo, er det reduserte priser både for barnehage og for AKS for dem med lave inntekter.

Noe av diskusjonen om fattigdomsbekjempelse går om hvorvidt det er mest effektivt å bruke penger på billigere og gratis tjenester eller på kontantytelser. Det vi har undersøkt her er et eksempel på sistnevnte. Kontantytelser, som barnetrygd og sosialhjelp, gir familier inntekt som kan brukes etter deres egne behov og prioriteringer. Dette kan inkludere alt fra mat og utstyr til fritidsaktiviteter for barna. Det er imidlertid ikke gitt at disse pengene blir brukt på barna i familien som mottar ytelsen.

På den annen side argumenterer noen for at billigere og gratis tjenester, som subsidiert barnehage og helsetjenester, gir en mer målrettet og langsiktig effekt på fattigdomsbekjempelse. Disse tjenestene kan bidra til å redusere utgifter for familier og samtidig sikre at barn får tilgang til viktige ressurser. Det første Brochmann-utvalget om velferd og migrasjon (NOU 2011:7) argumenterte for å vri offentlige forbruk fra kontantytelser til tjenester. Et av utvalgets argumenter for det var fordi et «tjenestetilbud rettet mot barn og unge kan hindre at lav familieinntekt hemmer deltakelse på arenaer som skaper integrering (NOU 2011:7, s. 30).

Det er en viktig forskjell mellom sosialhjelp og barnetrygd når det gjelder arbeidsinsentiv. Sosialhjelp blir i utgangspunktet avkortet 100 % mot arbeidsinntekt. Det innebærer at hvis husholdningen øker arbeidsinntekten med 1 000 kr, vil sosialhjelpsbeløpet avkortes tilsvarende, noe som åpenbart gir negative arbeidsinsentiv. Å øke sosialhjelpsytelsen vil også kunne gi negative arbeidsinsentiv, særlig hvis ytelsen gir tilnærmet like høy inntekt som en kan få med vanlig lønn fra fulltidsarbeid (se for eksempel Jonassen 2013). Vi har ikke kunnet undersøke mulige effekter av det økte ytelsesnivået på arbeidstilbudet til mottakerne i denne artikkelen.

Barnetrygden er en universell ytelse som utbetales til alle som forsørger barn under 18 år, og helt uavhengig av inntekten. Å øke dagens barnetrygd for alle er mindre målrettet mot familier med lav inntekt, men vil samtidig ha noe mindre negative arbeidsinsentiv siden det ikke er noen avkortning av barnetrygden når lønnsinntekten øker. Ekspertgruppen om barn i fattige familier kom nylig med et forslag om å øke barnetrygden betydelig og skattlegge den. Det vil gi en mer målrettet utjevning mellom familier med høy og lav inntekt, men vil samtidig medføre en viss svekkelse av arbeidsinsentivet til familier med lav inntekt (Rege mfl. 2023). Det er også viktig å vurdere hvordan kombinasjonen av kontantytelser og offentlige tjenester kan virke sammen for å gi en helhetlig tilnærming til fattigdomsbekjempelse, uten at det svekker arbeidslinjen.